农村公共支出绩效分析论文

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一、研究背景与文献概述

改革开放以来，尽管由于农村家庭联产承包责任制的实施(Fan,1991;Lin,1992)，农业技术进步(HuangandRozelle,1996;FanandPardey,1997)以及农产品价格等因素的影响，我国农业和农村发展迅速（黄季琨，2004），但农业和农村发展仍然遇到很多问题。农民收入提高缓慢，收入增长率连年下降，城乡居民之间存在着较大的收入差距；并且，这一差距还有不断扩大的趋势。1985年城市居民可支配收入是农村居民的1.86倍，而2004年已经扩大至3.21倍。农民增收难和城乡收入差距扩大问题已严重影响我国经济增长的公平性以及社会的和谐与稳定。

历史地看，我国城乡收入差距主要是由建国初期“农业补贴工业”和“工农产品剪刀差”等重工业化政策造成并遗留下来的。不同研究者也从不同的角度对城乡差距形成的现实影响因素做了解释。其中，资金不足是限制农业和农村发展的重要原因之一。从已有研究看，有一个典型的事实，即在各省内部，尽管农村经济的资本收益率高于城镇经济，但金融部门还是倾向于将资源从农村地区转移到城镇地区（世界银行，2004）。20世纪90年代以来，农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重总体上处于下滑趋势（宋洪远等，2003）。农村能够获取的融资渠道变得非常有限，农业发展受到很大的限制。

考虑到金融资源具有逐利性质，资金从农村流向城市在一定程度上符合资金对风险收益进行权衡后追求自身利润最大化的市场规律。同时，农村投资不足的项目中有很大一部分还具有典型的公共品性质，即存在正外部性，如道路、通讯和水利等基础设施建设、教育、医疗以及社会保障等。由于公共品部门市场不完全以及私人部门在具有正外部性的公共品上投资不足等原因，在大力发展农村金融之外，政府应在对农村公共品的投资上发挥重要的作用①。因此，我们认为，在发展农村金融，规范和引导私人部门资金流入农村的同时，讨论农村公共支出对农民收入水平以及城乡收入差距的影响，并在此基础上进一步考虑如何改变公共支出的城乡“二元结构”，提高公共支出的绩效，确定政府公共支出内部结构，以及使公共支出政策与农村金融政策相互协调十分必要，这也是本文研究的主旨所在。

就已有的研究看，大多文献仅关注公共支出与经济增长之间关系，而对农村公共支出及其绩效的研究却非常有限。

在农村公共支出与农业GDP增长关系方面，姚耀军、和丕禅(2004)运用1978～2001年的相关数据，对农业财政支出与农业GDP增长进行了Granger和Sims因果检验。研究发现，尽管财政净支出②呈递增趋势，但它不是农业GDP增长的原因，因此他们指出，我国农业公共支出作为政策工具对促进GDP增长是失败的。在农村公共支出与城乡收入差距关系方面，林光彬(2004)从城乡差距的形成角度和影响因素出发进行研究，并指出了一个令人遗憾的事实，即我国公共支出和财政资源在城乡之间的分配存在严重的不平等。农业财政支出占国家财政总支出的比例不仅远低于农业产值在国内生产总值中所占的比例，还低于农村地区上缴税收在国家总税收中的比例。这与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。他认为，这种不平等是财富分配等级格局的表现之一，也是城乡收入差距扩大的经济基础之一。同时，宋洪远等(2003)也指出，财政资金流出额的逐年扩大和财政支农比重的逐年降低是造成城乡差别扩大的重要因素之一。关于上述财政资金流动“二元结构”形成的原因，王朝才和傅志华(2004)则认为，这是我国过去走建立在剥削农业(农民)基础上的工业化道路所带来的现实后果。政府在提供公共产品时不自觉形成的“城乡分割”影响到了农业生产的发展和农民增收减负。

总体来看，已有研究存在以下几点不足：首先，已有研究主要针对的是农村公共支出与农业GDP增长之间的因果关系，而对农村公共支出与其他生产要素结合的综合运用效果和其内部结构的合理性关注较少；其次，已有研究认为，公共支出不平等可能对城乡收入差距产生了重要影响，但缺少相关的定量分析；再次，已有研究并没有对如何使公共支出政策与私人投资政策加以协调和配合进行深入的探讨。因此，本文将围绕农村公共支出对农民收入增长和城乡收入差距的绩效进行研究，并据此进一步讨论提高支出效率，调整支出结构以及协调财政金融政策等问题。

本文其余部分安排如下：第二部分在简要描述我国农村公共支出现状的基础上，介绍本文的研究设计和数据来源；第三部分利用1978～2004年的数据，对我国农村公共支出与农村经济增长、农民收入水平之间的关系进行回归分析；第四部分对公共支出、农民收入水平和城乡差距之间的关系进行Granger因果检验；最后是本文结论和政策建议。

二、统计描述、研究设计与资料来源

(一)农村公共支出：统计描述与跨国比较

国家财政对农村的公共支出主要包括支援农村生产支出和农林气象等部门的事业费、农林基本建设支出、农业科技3项费用以及农业救济费等4个主要部分，由中央财政和地方财政共同分担。从总量上看，国家财政对农村的公共支出几乎呈逐年上升的趋势。在1978年，该项支出仅为150.66亿元人民币，而到2004年，该项支出已经达到了2357.89亿元人民币（图1）。但是，与规模的大幅度上涨不同，国家农业支出占财政总支出比例却存在一定程度的下降趋势（图2）。到了2003年，该项支出占总支出的比例已经由1978年的13.43%下降到了7.12%。

从支出结构看（表1），支援农村生产支出和农林气象等部门的事业费所占比例最大，平均占总支出的66.85%；其次是包括路桥建设、通信、水利设施等农业基本建设的支出，该项支出占总支出的比例虽然在波动中有所下降，但在2004年仍然占到了总支出的20.96%。而农业科技3项费用和农业救济费用所占比例均较小。20世纪90年代以后，农业科技3项费用的支出占比不到1%，而农业救济费用占比也只在5%左右。

图1国家财政对农村的支出总量(单位：亿元人民币)

资料来源：《中国财政年鉴(2003)》，中国财政出版社；《中国统计年鉴(2005)》，中国统计出版社。

图2国家财政对农村的支出占财政支出总计的百分比（单位：%）

资料来源：《中国财政年鉴(2003)》，中国财政出版社；《中国统计年鉴(2005)》，中国统计出版社。

因此，我国农村公共支出的历史状况和发展趋势可以概括为：总体规模大幅上涨，但占财政总支出比例逐年降低；支援农村生产支出和农村基本建设支出是支出的重点，而农业科研支出和农业救济费支出的比例则相对较小③。

表1国家财政对农村公共支出的结构（单位：%）

资料来源：《中国财政年鉴》(2003)，北京：中国财政出版社；《中国统计年鉴(2005)》，中国统计出版社。表1中数据由作者根据相关数据计算得出。

表2其他国家的主要农业财政政策

注：√表示该国主要采取的农业财政政策。

资料来源：根据财政部国际司(2003)的相关资料总结得出。

相比之下，这种农业政策与世界其他国家差别较大（表2）。首先，主要发达国家普遍运用了税收优惠和价格补贴等间接的、市场导向型财政调控手段。在诸如我国等发展中国家中占比较大的生产性直接投资在发达国家和一些新兴市场经济体中已经逐渐减少④。政府财政和公共支出的主要功能已转到重点为农业发展提供有正外部性、但仅依据市场力量供给难以满足需求的公共品和准公共品上。例如，基础设施建设、科研和环境保护等。

其次，其他国家财政对农业科技和技术推广十分重视。政府投入了大量的人力物力予以支持，投入的资金规模和所占比例均大大高于我国的水平。例如，新西兰1998年全国的科研资金中，农业科研经费占到了35%；阿根廷成立了专门的农业技术研究院，1998年财政支农资金中的26%都用于了农业科研，并且该国规定，农牧产品出口额的一定比例必须用于科研，从而为农业科研提供了稳定的资金来源；韩国在1998年的科研支出占到了农业总支出的9%；另外，美国、德国、意大利、希腊、以色列、奥地利、挪威等国政府都相当重视农业科研和技术的推广，其中，以色列的投入大大超过了新兴工业化国家的平均水平（财政部国际司，2003）。

最后，主要发达国家对农业环境的保护、农村产品流通体系建设和社会化服务组织建设也十分重视，并采取了一系列的措施促进城乡一体化和农业生产市场化。另外，各国政府还利用税收减免、利息补贴和信用担保等方式，积极地参与并引导商业银行、投资基金以及保险公司等金融机构为农业和农村的发展提供信贷支持。例如，美国政府不仅直接根据生产成本向农民提供贷款，而且引导商业银行、保险公司以及农村信用系统向农场主提供贷款，建立了多层次、多渠道的农村融资体系；荷兰政府和银行于1992年共同建立了“绿色投资基金”，用于对环境污染治理和农业综合开发进行投资；希腊和奥地利政府通过农业贷款利息补贴和低息政府贷款支持农业经济发展；而澳大利亚政府则为本国农产品的出口提供出口信贷。所有这些国家的政策都便利了农村资金的融通，为农业和农村经济的发展提供了充足的资金支持（财政部国际司，2003）。相比而言，我国农业生产的环境污染、农业生产和农村市场信息封闭以及区域市场分割等问题还十分严重。政府利用公共支出手段引导资金融通的功能还发挥得不够。

综上所述，我国农村公共支出的结构与世界各国还存在显著的差异。虽然我国正处于“从计划经济向市场经济过渡、从封闭向开放过渡”的经济转型期，国情特殊，不能简单照搬其他国家的经验，但这些国家的公共支出政策及其演变确实为我国的政策选择提供了一个较好的参照系。同时，存在的这些差异也使我们不得不对我国农村公共支出体系的合理性和发展方向进行反思。

(二)研究设计和资料来源

为了更深入地探讨农村公共支出与农村经济发展以及农民收入水平提高的关系，分析农村公共支出结构是否符合我国农村经济发展、反贫困和降低城乡收入差距的需要，本文将运用1978～2004年的相关数据，进行OLS多变量回归分析以及Granger因果检验。本文运用的计量软件为EViews3.1。

已有研究主要运用了人均GDP增长等经济指标对公共支出绩效进行衡量。但我们认为，单纯用GDP增长率等经济指标对公共支出绩效进行衡量存在一定不足。根据中国政府财政统计核算体系(GFS)对广义政府概念和政府职能⑤的界定可以看出，政府是属于非营利性质的公共机构。虽然政府行使的职能中包括了经济职能的部分，但就该经济职能本身而言，目标仍具有典型的社会福利性质。例如，公共支出就是政府执行经济职能的重要手段之一，但其主要目的不是通过投资实现盈利，而是进行公共品的供给以有效缓解市场供给不足和市场失灵等问题。政府活动的核心应该是提供公共产品和具有大量外部性的产品以及扶贫等市场提供不足或者根本不能提供的产品和服务。这一总支出在各部门内部和部门之间的配置应能使社会福利最大化，并且有助于改善贫困阶层的福利状况(普拉丹，2000)。因此，基于政府功能的要求，即使是在衡量政府执行经济职能的绩效时，也不能单纯使用人均GDP增长等经济指标，必须同时考虑相关的社会福利指标。

那么，如何选择合适的社会福利指标对政府公共支出的绩效进行衡量呢？坦奇和舒克内希特(2005)认为，社会福利可以用一系列的指标加以描述。在对20世纪公共支出的研究中，他们将福利指标分为经济指标和社会指标两大类。其中，经济指标包括经济增长和人均收入、失业、通货膨胀、公债利息、储蓄；而社会指标则包括健康指标、教育和收入分配。因此，根据我国农村经济发展、农民收入和城乡差距现状，同时考虑数据的可获得性，本文在研究中主要采用农民收入水平和城乡收入分配两类指标对农村公共支出总量及其结构的合理性进行考察。

1.OLS回归分析方案设计

本文首先进行农村公共支出与农村经济和农民收入增长关系的多变量OLS回归分析。

巴罗和萨拉伊马丁(2000)运用以下科布—道格拉斯生产函数形式将政府公共支出的作用纳入到经济增长的分析之中。

在生产性政府的公共品模型中，他们假定对于生产者i而言：