乡镇政府职能解析论文

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中图分类号：F321文献标识码：A文章编号：1009-105X(2006)04-0094-06

党的十六大明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会第一次正式提出了“统筹城乡发展”的思想，而且将它放在“五个统筹”之首；十六届四中全会上，总书记提出了著名的“两个趋向”论断，指出我国已经进入了以工补农、以城带乡的阶段；十六届五中全会，提出“建设社会主义新农村”。这三大概念的产生有着明显的逻辑关系层次，是一脉相承的，是战略决策思路一步一步具体化的过程。由此，站在“十一五”规划的历史起点上，“社会主义新农村建设”开始了它的征程。也就是在这样一种逻辑语境下，乡镇政府不得不重新定位自身的价值取向：强化公共服务，提供优质的农村公共产品。农村公共产品供给成了“新农村”建设的逻辑起点。

一、史境下的农村公共产品供给制度变迁

传统中国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体系，“以农养工”、“农工自养”，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”。纵观农村公共产品供给的发展轨迹，我们可以把它分成三个阶段：

(1)时期①。在计划经济体制下，国家凭借其对农村公共产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功实现了农业创造价值向工业部门的转移。在“多取少予、农业哺育工业”的制度安排下，农村公共产品主要依赖制度外供给：其物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在劳动产出不变的前提下，增加总工分数，意味着工分价值的减少，实际上主要是由农民自己提供农村公共产品。此时的乡镇政府以行政命令的方式动员并组织劳动力，以劳动力替代资本的方法实现农村的经济运转。

(2)改革开放后至税费改革前。家庭联产承包责任制的实行，导致了的瓦解，建立起了“乡政村治”模式。然而这一模式的建立并没有改变原有的农村公共产品供给方式，所不同的是时期农民在公共产品方面的投入被“集体”“包装”了起来，并被工分形式所掩盖。实行家庭联产承包责任制后，这一层“面纱”被撕开了。然而，缺乏系统的理论准备和制度设计的家庭联产承包责任制②，决定了其本身的不完善和发展变迁的长期性：这种自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是时期供给体制的继承。此时的乡镇政府围绕着“以经济建设为中心”集中精力进行农业经济生产，经济职能加强的同时却弱化了公共服务职能。农村市场经济的畸形发展，严重阻碍了农村公共产品供给制度的完善。

(3)农村税费改革后。税费改革给广大农民带来福音的同时，也凸现了一个相当严重的问题：乡镇政府资金短缺。也正因为如此，农村公共产品供给再次陷入困境。原有的供给制度仍旧继续存在，以政府为提供主体的农村公共产品供给机制成为纸上谈兵，涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品生产，依然以农民“自给自足”为主，农民仍是生活在这沉重的链锁之下。此时的乡镇政府正因为资金问题而“揭不开锅”，再加上穷于应付农村城镇化建设，搞各式各样的“现代化工程”，这种政府职能错位导致的后果则是严重的农村公共产品结构性失衡。

二、后税费时代③的农村公共产品现状分析

税费改革的实施，农村社会环境发生的巨大变化，也使得农村公共产品供给出现了许多新情况。税费改革带来的公共资金困境。2000年在安徽省试点开始税费改革，“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。”[1]但是农村税费改革将农村发展中深层次矛盾逼到了层面上来。一方面，农村税费改革在减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素④。另一方面，农村税费改革后县乡财政承担的事权并没有减少，特别是2003年“两取消”后，县乡财政收入来源更为狭小，收支矛盾徒然加剧，农村税费改革提前引爆了乡村债务危机。而乡镇政府作为农村公共产品成本分摊者的身份并没有变，据国务院发展研究中心调查，2002年在全国义务教育投入中，乡镇财政负担了78%左右，县财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政仅负担2%左右[2]。乡镇政府掌握的公共资金严重不足，使得农村公共产品供给陷入泥潭。

城乡公共产品的非均衡供给。农村对于城市来说，只能以屈从者的身份深陷于国家以及作为国家“权力集装器”的城市统治之下⑤，正如布罗代尔所概括的：“城市只有在面对一个低级的生活形态时，才能作为城市而存在。这条规律没有例外，任何特殊情况都不能取代它。城市无论大小必定在其周围有乡村，必定把部分乡村生活纳入它的势力范围，必定迫使四乡参加它的集市，光顾它的店铺，接受它的计量标准，向它的放债人借债，请教它的律师，甚至享用它的娱乐。一座城市得以存在，必须统治一个帝国，即使是蕞尔小国。”[3]在中国，传统的城乡二元结构⑥正在逐渐被新的二元结构即市场主导型的二元结构所替代，在这个二元结构中最致命的问题是：城市已经逐步失去对农村的依赖——城乡差距愈演愈大，公共产品供给方面就更加突出。如城乡公共卫生医疗，从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.22倍；从医疗卫生条件看，城镇每万人口拥有的医院病床数是农村的6.19倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍，况且城里的医院设施比农村的也好得多，平均每个医院的病床数是农村卫生院的8.63倍，卫生技术人员数是农村的6.02倍。从城乡医院或卫生院的诊疗状况来比，城里医院的病床使用率是农村卫生院的1.86倍，病人在城里住院平均日数为10.9天，而在农村仅为4天，以药养医的现状，使得许多农民住不起医院⑦。

农村公共产品的结构性失衡。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”[4]任何政府都是由人组成的，政府职能也是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。他们为了追求最大化的个人利益，就有了背离和损害公共利益的驱动力。正因为政府的这种“经济人”性质，使得农村公共产品产生结构性失衡，主要表现为以下两点：一是生产性农村公共产品供给不足。农村公共产品的供给不足主要是指具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供的农村公共产品的供给不足。而应由中央政府提供的农村公共产品主要有：(1)国防事业，包括农村的民兵训练、优抚；(2)保护、稳定农业的各种政策措施如农产品价格补贴等以及农田水利建设、农业生态环境等；(3)一些国家基本政策，关系到全国人民的共同利益的，如计划生育，九年义务教育；(4)农村社会保障体系，包括农民的医疗卫生、养老保险、社会救济等社会保障。二是非生产性农村公共产品供给过剩。农村公共产品的供给还存在着供给过剩与强制性供给的现象。现阶段农村公共产品的供给，并不是根据农村社区的真正需求来决定，而往往是根据地方各政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要做出的。其行为特征主要表现在：(1)热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。(3)热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。由此造成现行农村公共产品的供给不能反映村民对公共产品的需求状况，农村公共产品供给结构失衡，且农村公共产品提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担。

农村社区是提供公共产品的新兴力量。“村庄社区绝对是最重要的场所，在这个场所内构成并且重构了时空的各种接触。”[5]因为“社区是人民在共同居住区域中相互含有互动的行为，并由互动行为引起地方观念，于是群策群力建立机构，改善生活环境……社区生活的动力即在于自身发现其需要而求其解决之道”[6]。正因为如此，在基层社会中形成了各种自愿的非营利性农村社区组织，它可以根据村民的具体需要，集资给自己提供公共产品。这是在乡镇政府无力提供公共产品的情况下出现的一种民间供给方式，农村公共产品民间供给逐渐呈现出从“行政动员”到“民间组织化”的趋势，即从由政府出面对供给主体进行说服、劝导，到供给主体主动供给。

农村公共产品的民营化趋势。“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[7]许多学者认为，政府理所当然是所有公共产品的供应者。然而，现代社会的发展，让国家(政府)承担所有公共产品的生产和供应，已成为不可能。“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”[8]由此，政府应将自己在公共产品供给上最主要的职能定位为“掌舵”(决策、指挥、控制、监督)，而不是“划桨”(具体生产)，乡镇政府也不例外。并且公共产品的提供形式应根据公共产品的性质(即纯度)多样化，可采取“公办民助”、“民办公助”、“公退民进”等办法吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品的供给中来，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡。如20世纪80年代在温州设立农村发展基金，主要用来提供农村公共产品，一些地区还零星出现了农协会等民间合作组织，初步形成“协会＋农户”，“协会＋实体＋农户”的市场体系模式，将科研与技术推广服务联系在一起。事实上，通过市场化途径，在农业社会化服务体系方面，服务质量正在增强。

三、农村公共产品供给中的乡镇政府职能定位

“新农村建设”为“十一五”吹响了起航的号角。虽然，“制度变迁在过渡过程中与目标相比一定是不完美的。……会有许多的‘次优’选择……而恰恰这些次优选择在转轨体制中往往能发挥重要作用，因为它们反映了起点是扭曲的，过渡是在制度不完善、政治妥协和历史延续中进行的”[9]3。农村公共产品供给走过了一条漫长而曲折的路，始终没有找到适合的轨道。站在“十一五”规划的发展起点，乡镇政府应好好把握这一历史契机，把自己的职能定位在公共服务上，为农民提供更多更优质的公共产品服务。

首先，乡镇政府要处理好农村公共产品投入的优先权问题。当前农村的公共财力十分有限，公共投入不可能在多个方面同时实施。“公共投入应当有一个合理的顺序排列，最为重要的理应置于优先的位置，而不能被颠倒”，“公共投入有基础者、次基础者、再次基础者之分，因而其优先程度也有区分”[10]。农村公共产品投入也应遵循这样一个原则：最为重要的应置于优先的位置。对于这一点，我们不妨借鉴一下需要层次理论。马斯洛把人们的需要由低到高分为五个层次，即生理的需要、安全的需要、爱的需要、尊重的需要，自我的需要。恩格斯也把人们的消费需要分为生存、享受、发展三个层次。一般说来，前一个需要层次得到满足之后，便会出现对后一个需要层次的要求。当然，马斯洛和恩格斯的需要层次论同公共产品的提供不能一一对应，但对公共产品提供的优先顺序仍有指导意义。对于农村来说，乡镇政府应遵循这么一个“梯度”：保证基本民生需要的公共安全、公共卫生、社会保障和义务教育等应优先提供，对于一些发展性公共产品的提供应该适度，而对于某些享乐性的、“奢侈”性的公共产品的供给要严格控制。只有这样，才能使有限的农村公共产品资源最大限度地满足农村居民基本的民生方面的公共需要。

其次，乡镇政府要实现农村公共产品供给渠道的转变。公共权力与公共产品相互依存、相互制约的“共生关系”，决定了政府在公共产品供给的社会博弈中总是处于主导地位，再加上“由于公共物品的私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共产品”[11]82。“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目标，还存在其他目标。比如在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。他们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足社会。”[12]，乡镇政府便是农村公共产品供给的“最后的依靠”，根据农村公共产品具有的特性来衡量该起什么样的作用。因此，上述转变可以有以下的模式：(1)农村的纯粹公共产品，采取中央政府供给型模式。当前我国城市工业已经具备自我发展、自我积累的能力，工业反哺农业的时机已经成熟，中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村的具有全国性质的公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城乡发展。如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品的范畴，应由中央政府提供。而乡镇政府则须积极配合，保证中央的政策决策在基层社会中贯彻执行。(2)农村的准公共产品，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取乡镇政府与私人混合供给型。收益不外溢但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等，受地方政府决策目标和公共财力的制约，纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，从而形成供给不足和供给过剩并存的局面；相反，纯粹由农户私人供给因为组织成本和排他成本较高而难以实现有效供给，所以最佳的模式是采取政府与私人混合供给。其资金筹措方式实行乡镇政府补贴和私人(私人组织或个人出资)，以解决此类公共产品供给资金不足的问题。在实际运作中，需要完善农村基层民主制度，建立农户的需求表达机制，对于供给什么公共产品以及供给的规模、结构都由农户民主决定，而非乡镇政府的意志所决定。

再次，乡镇政府要积极拓展农村公共产品的筹资渠道。政府管理是指“那些不以追求利润最大化为目的。旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”[13]。其根本目的在于为社会和公众提供服务。乡镇政府同样要实现这么一个根本目标，而且把这一目标的落脚点放在公共产品的供给上。要实现农村公共产品的有效供给，就要有充足的资金为支撑，而这就要政府积极拓展农村公共产品的筹资渠道。一是“向上要”。自分税制改革以来，中央财政预算内支持农村公共产品生产和建设方面的筹资在下降，而地方财政预算内筹资的地位在增强。乡镇政府应充分意识到这一点，向省、市、县级政府多争取资金投入。二是“自己筹”。这一部分主要是指财政预算外收入，主要包括基层自筹和统筹的资金，以及政府基金，可以通过向居民个人和企业收费成为财政筹集收入，并专款专用；或者对已建成的公共产品进行一定程度的征税收费，将所得的钱重新投入到农村公共产品的建设中去；抑或者成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专向发展基金。三是“对外找”。这一种方式的渠道是最多的，乡镇政府可以通过减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入；可以与社区协作，通过社区在本地区或本地区外筹集资金来增加农村公共产品生产和建设的资金投入；可以发动企业或个人参与公共产品生产和建设，由他们提供部分资金，之后回收部分成本；可以争取企业家的捐助，特别是祖籍是本地区的成功人士，让他们回家乡无偿投资建设。在“服务型”乡镇政府建设的背景下，农村公共产品筹资渠道尽管存在着诸如制度建设滞后，政策不完善，一些做法还缺少市场规范，计划经济体制的某些做法还在发挥作用等亟待解决的问题，但与计划经济时期相比，筹资渠道已发生了实质性的结构改变，乡镇政府必须积极行动起来，不能再抱着“等、靠、要”的思想“坐吃山空”。

亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物[14]。农村公共产品的治理也陷入同样的困境，这要求乡镇政府须积极地为其创设良好的发展条件。在农村公共产品供给过程中，乡镇政府应注意以下两个方面：

第一，乡镇政府应规避民营化过程中的风险。在农村公共产品民营化过程中存在着一定的公共风险。如：(1)公平风险。世界银行指出：“大量私营企业参与供水和卫生设施服务，并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制订的，否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排斥在外，并形成地方垄断企业。”[15](2)寻租风险。“在完全的私人模式下，不存在寻租，而在完全的政府模式下，也不存在为特许权而进行的寻租。而在民营化的过程中，正是将原来完全由政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。”[16](3)政府合法性风险。“因责任的模糊而出现的困难是，制定政策的人和公众在这种情况下便不清楚有关的事务到底由谁负责；这就可能导致公务人员每逢发生问题便把责任推给供货商”[11]82。因此，乡镇政府必须对私营部门进入公共产品市场进行规定，并且向公众信息服务倾斜和向弱势阶层提供特定补助等。其一，乡镇政府应加强法律政策保障力度。民营化的过程实质是政府、企业和社会公众等各种利益主体相互竞逐、相互交易的过程，要求有完善的法制建设为其创造一个公平竞争的环境。中央政府应制定一套全国范围内普遍适用的、原则性的、基础领域民营化改革的法律体系。而乡镇政府则应在遵守中央法律法规的原则的基础上，结合本地区的实际情况，制定一套公共产品民营化改革的详细方案。其二，乡镇政府应对民营化过程严格管理。由于乡镇政府力量较为薄弱，这一管理行为需要与上级政府合作。首先对民营化项目的可行性进行评估，选取各项指标较高者作为民营化的对象。其次对市场准入的管理，政府部门应严格按照法定的公开招标程序，确保招标事件群知群参，保证给予投标人充分的准备时间和平等的机会，避免舆论的倾斜；保证审查标准的公正统一与审查过程的公开，防止内定现象的发生。再者建立对民营化全面的监督机制。必须依法对民营化的主管机构进行监督，一方面教育学习，明确“谁来管，管什么，怎样管”，减少主管机构腐败的机会；另一方面，加强对乡镇政府主管机构的工作审查与对腐败的处理力度。

第二，乡镇政府要注意农村公共产品的“本地区化”问题。公共产品的多样化决定了供给过程的复杂性，要使农村公共产品能够优质的供给，就要实现其“本地区化”。这一“本地区化”有两个方面：一是根据本地区实际情况选择农村公共产品供给的模式；二是乡镇政府的政策从出台到实施都必须符合当地的实情。对于前者，以吴村⑧为例。在吴村，民间力量在公共产品供给领域中成了一股不可忽视的力量，在村民之间，为了满足自身的需要，他们厂商自己或者联合他人，自发地为这个小圈子提供公共产品服务。以自来水供应为例，自90年代中期以来，越来越多的人盖上了几层高的小楼房，自流式的自来水早已供不上楼房的高处。这时候由于村委会所拥有的公共资源减少，部分未盖楼房的村民的反对，长期以来都无法解决这个问题。然而，随着这种需求用户的增多，村民开始自发地商讨解决问题的方法。其中3户人家分别是做钢材生意、建筑、香蕉收购。他们自发地合作共同出资、共同劳动，从村里更高的地方引来水源，自行修建了一个新的大型水池。这套自来水供应系统建成之后，需求的用户比他们当初设想的还要多。在吴村的公共产品供给领域，民间力量发挥了极大的作用。在这种情况下，乡镇政府应主动邀请村落中的“政治精英”和“经济精英”参与农村公共产品的供给，共同寻求符合本村民众利益的方法，而不应该由于在农村公共产品供给上的作用和权威弱化了，对民间力量进行打击。对于后者，“由于时空维度的不同，任何一项政策不可能这适用，那里也完全适用，政策的制定和实施都必须符合实际的需要”。农村公共产品供给也是这样，例如上面所提到的吴村的做法就不一定中国所有的村庄都适用，这就需要实现政策的“本地区化”。乡镇政府要考察本辖区内的公共产品供给情况，对村民对公共产品的需求有一个清楚的了解。可通过以下方法实现：一是让乡镇政府中的富余人员去调研，“乡村精英作为中介的重要性在于，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同利益的代表者和维护者，他们体现了国家和乡村社会的相对分离，更体现了国家与乡村社会的某种合一。”[17]二是组织本地区大学生、研究生进行义务社会调查，为乡镇政府提供详实的农村公共产品供给状况。

四、结束语

现阶段我们要进行社会主义“新农村”建设，这就要求乡镇政府要承担起公共服务的职能，要提供有效优质的农村公共产品——这是关系九亿农民的大事。倘若农民的基本生活生产没有保证，基层社会必将不稳定，那么“新农村”建设、构建社会主义和谐社会将无从谈起。

收稿日期：2006-09-02

注释：

①对于时间的界定有多种说法，本文以1984年为界，把1958-1984年这段时间称为“时期”。

②家庭承包制对农业生产的积极作用有目共睹，但是在推动农村公共产品供给方面则存在较大争议。例如，郭熙保(1995)将农村公共产品的供给不足定义为家庭承包制的内在弊端，认为家庭承包制缺乏对公共产品的投资激励。国外学者Nee和Frank(1990)认为，在家庭承包制下，在劳动密集型公共项目的建设中，政府和村集体的动员远不如改革前见效了，农村公共产品生产成本增加，从而造成了公共产品供给不足。林万龙(2000)则指出，并不是家庭承包制的实施带来了农村公共产品供给方面的问题；问题的实质在于，由于家庭承包制的实施，原有的公共产品供给制度不再适用了。这两种观点有着本质区别。前者归咎于家庭承包制；后者则说明农村公共产品供给制度必须变迁。

③2000年3月，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽全省进行试点，标志农村税费改革正式启动，并成为整个税费改革的突破口。到2002年，全国有20个省(自治区、直辖市)以省为单位进行了农村税费改革。2003年3月27日，国务院发出了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，农村税费改革工作试点在全国全面推进。中国农村迎来了“后税费时代”。

④如山东临沂市2001年涉农财政总收入为13.5亿元，2002年(改革后)，农业税(含农业特产税)和乡村公益事业金收入共7.6亿元，涉农财政收入存在4.2亿元的政策内缺口；2003年该市来自农业的财政收入仅有5.8亿元，政策内缺口进一步扩大。

⑤马克思指出：“资产阶级使农村屈服于城市的统治。……正像它使农村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方。”(马克思、恩格斯：《共产党宣言》，人民出版社1997年，第32页。)

⑥城乡二元结构可分成两种类型，第一种是行政主导型的城乡二元结构，第二种是市场主导型的城乡二元结构。改革之前，中国社会存在的主要是行政主导型的二元结构，它是在再分配体制下建立起来的，主要体现为一系列行政制度的安排。形成这种城乡二元结构有两个基本的条件：第一，中国处在一个生活必需品的时代；第二，中国社会本身是封闭的，当时，农民没有粮票，没有居住证明。

⑦资料来源于《中国统计年鉴》(2003)，中国统计出版社2003年7月第1版，据第97、343、345、366、806页整理所得。

⑧吴村位于广东省西南地区的山区之中，人多地少，存在大量富余劳动力。然而，由于村民外出务工、外出经营和当地个体经营，村民的生活条件相对比较宽松，可供支配的时间也比较多。