老工业基地县域经济发展对策及建议

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摘要：县域经济是经济社会发展的基石，如何发展涉及宏观和微观政策的把握与调整、涉及区域经济的协调发展，是城乡统筹的关键。本文以老工业城市本溪作为研究对象，通过调查研究分析提出加快县域经济发展对策建议，对本溪实现全面小康社会、扎实推进区域经济快速发展乃至东北老工业基地振兴有着重要意义。

关键词：发展现状；突出问题；对策建议

东北老工业基地如何发展县域经济，以县域带城区、以城区促全域经济快速发展，对东北老工业基地实现全面振兴有着非常重要的意义。本溪是老工业基地城市，有着它的典型性和代表性。现以本溪为例，探索东北老工业基地县域经济发展的战略措施和政策体系，以期为决策部门提供参考依据，加速东北老工业基地振兴的进程。

一、本溪县域经济发展现状

本溪市县域经济经过近年来的快速发展，经济实力不断增强。一是经济实力稳步提升。2018年两县（本溪县、桓仁县）地区生产总值236.9亿元，占全市地区生产总值的28.8%。2019上半年，在经济下行压力加大形势下，县域经济继续保持稳定，两县地区生产总值占全市比重达27.6%。二是工业园区建设初具规模。截至目前，县域工业园区累计投入已达近10亿元，核心区域基本实现“七通一平”标准，引进了四野铁矿、华岳精工、参铁集团、德科斯米尔、卡倍亿、福瑞德电子芯片、天士力、同仁堂、上药集团等一大批国内知名企业，集聚了传动装置、玻璃制品、中医药健康、葡萄酒、新型材料、绿色能源等特色产业集群，成为中国优质铸造生铁基地、东北最大优质浮法玻璃生产基地和辽宁省农产品加工示范集聚区。三是现代服务业快速发展。2019上半年，本溪县景区总收入同比增长108%，接待国内外游客人数同比增长39%；桓仁县旅游接待量和旅游业总收入分别同比增长17.4%和17.6%。本溪县益东温泉、希尔斯温泉旅游度假区初具规模，万岁山航空运动飞行营地、大石湖房车营地、小市一庄旅游特色山庄等试运营，枫乡谷温泉酒店、家得乐大型超市等服务业项目投入运营。桓仁县建设了枫林谷森林氧吧养生基地、如意岛世纪花园、参康源摇钱树山参之乡生态旅游度假区等旅游项目，建设了圣｡奥兰度生态公园、龙宝城市广场、东海商城等服务业项目。四是特色城镇展示魅力。本溪县获评全国“文明县城”、省级“园林县城”。汤沟被评为“民族文化旅游特色镇”，新增同江峪满族特色村寨等11个美丽乡村。桓仁县二棚甸子镇入选全国特色小镇名单，成为特色野山参小镇。古城镇、八里甸子镇分别被评为全省“山参特产之乡”“红松籽特产之乡”。两县8个乡镇、98个村被评为省级“宜居示范乡镇”和“宜居示范村”。五是品牌建设成绩斐然。本溪县获评“中国休闲农业与乡村旅游示范县”“中国温泉之城”“中国刺五加之乡”“中国林业产业示范县”“全国森林旅游示范县”“全国科普示范县”“科研兴教十强县区”“文物工作先进县”“全国电子商务进农村示范县”“国家蜜蜂产业技术体系示范县”。“刺五加及其制品”（铁刹山露酒）通过国家市场监督管理总局生态原产地产品保护认证，实现全省零突破。桓仁县被评为“中国最佳旅游风景区”“美丽中国十佳旅游县”“国家森林旅游示范县”“国家全域旅游示范区”“辽宁省旅游产业发展示范县”“全国电子商务进农村示范试点县”“全国冰葡萄酒产业知名品牌示范区”“国家冰酒葡萄综合标准化示范区”。“桓仁冰酒”“桓仁蛤蟆油”等7个产品成为国家地理标志保护产品，“桓仁山参”“桓仁大米”等15个商标成为国家地理标志证明商标。六是深化改革全面推进。组建旅游集团公司，实施国有林场改革，推进5户国资国企改制，完成土地承包经营权确权登记46.3万亩，实施“五证合一、一照一码”，完成农信社改革等取得成效。七是存在的差距。本溪市的县域经济虽然有了一定发展，但与先进地区比较，差距很大。2020年辽宁省41个县的排位中本溪县和桓仁县仅排在第15位和第18位。2020年本溪县和桓仁县GDP分别为126.2亿元和110.7亿元，而同期的瓦房店市分别是两县的7.4倍和8.4倍，全国百强榜首的昆山市是两县的30倍和35倍。2020年本溪县和桓仁县财政收入分别为7.4亿元和5.8亿元，同期的瓦房店市是两县的8.6倍和10.9倍，昆山市是本溪市财政收入总和的6.2倍。

二、本溪县域经济发展的突出问题

1.要素瓶颈制约依然存在。本溪县和桓仁县作为国家重点生态功能区和辽宁中部城市群最重要的水源涵养地，本溪县生态保护红线区面积占全县面积的69%，桓仁县更是高达72.4%，占比居全省首位，甚至部分县城和大量不影响水质安全的稀有土地资源也都划入生态保护红线区内，存在生态保护区划分不科学和水源地区划面积过大问题。按照国家重点生态功能区产业准入负面清单要求，两县不仅在新上工业、旅游业以及农业产业化项目时受到严重制约，而且导致两县存在诸多历史遗留问题，部分采矿和制造业企业面临限产、停产、关闭，部分景区和企业必须搬迁，25度以上陡坡退耕还林、投饵网箱养殖企业退出等。这种现象必将长期存在，极大地影响了本溪市县域经济的快速发展。2.工业产业园区实力不强。园区核心区集聚效应不强，企业规模小，缺乏核心竞争力，对整个园区建设拉动作用不明显。园区交通、通信、供暖等配套基础设施建设不齐，储备建设净地不足，相关配套服务功能更是不全，生产要素供给滞后，园区承载能力较弱。园区对企业承诺的部分优惠政策由于财力紧张、国家政策调整等原因怠于执行或停止执行，导致政府公信力大打折扣。园区行业协会等组织功能不健全，未形成产业联盟，致使企业间相互压价、恶性竞争现象时有发生。园区用地指标调整需要省批复，手续繁杂、审批时间长，严重影响客商投资积极性。3.县域特色产业布局分散。县域特色产业布局分散，产业结构趋同，同质化产品竞争激烈，尚未形成规模经济效益，没能实质改善该地区经济增长的落后局面。如：山参加工，由于各地分散经营，发展规模较小，一直处在价值链的低端，本地未形成有市场竞争力的大品牌，产品走出去主要依靠外部大品牌包装；生态旅游业，各地旅游项目遍地开花，旅游产品供给缺乏创新性，旅游功能雷同，项目收益不高，后续投资跟进困难，许多项目面临搁浅风险。4.新型城镇化建设资金匮乏。县域经济总量小、运行质量不高，县级财政属于典型的“吃饭”财政，两县财政支出是收入的3.2倍，财政根本没有调控能力。本溪县2020年重点工程22个项目计划投入5.8亿元、建设项目拆迁款10亿元均未落实。作为投资主体的乡镇和村两级在取消农业税和农林特产税后，大多数乡镇财政形同虚设，村级集体经济大多数是“空壳”，两县23个乡镇201个村，能保障财政正常运转的仅有6个乡镇，乡镇和村级集体根本无力承担小城镇和新农村基础设施建设任务。5.县域发展融资难问题凸显。中小企业和农民贷款难的症结在于担保和普惠制金融没有充分发挥作用，而抵押门槛过高又进一步加剧了贷款难。农业政策性银行和国有商业银行贷款门槛过高，而中小企业规模偏小、产品档次相对较低、盈利水平不高、抗风险能力差，可供抵押的资产少，难以达到银行贷款条件，中小企业难贷款。农村信用联社和村镇银行可以给农民办理小额贷款，但由于抵押物未完全放开，限制了农民贷款，而且资金流量少，小额贷款远远不能满足县域经济发展和新型农民创业的需求。

三、加快本溪县域经济发展的对策建议

本溪市应牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以“补齐县域经济、园区经济短板为落脚点；以县域带城区、以城区促全域”为发展思路；以绿色产业发展引领经济转型升级，将生态优势转变为经济优势，把生态资本转变为发展资本，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，打造中国最美县域城市，争取在今后的发展中再上新台阶。1.向思路要机遇，顶层设计产业园区建设。一是加大向市场经济转变的各项措施落实力度。本溪发展县域经济工作中还应注重加大向市场经济转变的各项措施落实力度，其中主要是：政府职能、经济制度、财税体制、社会保障制度、要素市场发育、资产优化重组等方面的改革等。其中特别建议研究和制定具有本溪特点的所有制结构调整改革，鼓励多种所有制形式发展。支持非公有制经济健康发展，特别是要加快民营企业的发展，进一步对国有资产通过多种形式实现资产重组与内在机制转换。二是高标准制定园区规划。高起点、大手笔重新规划定位产业园区。实现工业产业园区、农产品深加工区、服务业集聚区三区共建，集中化发展。按照错位发展、协同合作、“一园一区一镇一品”的发展思路，本溪县重点发展汽车配套产业集群，打造中药材、小杂粮、食用菌等特色农产品深加工集聚区；桓仁县重点发展包装印刷、葡萄酒、健康食品、新型环保材料、绿色能源产业集群，打造中医药健康、葡萄酒等高标准农产品加工集聚区。三是发展壮大工业产业园区。通过基金、地债、PPP、棚改资金、整合财政资金等方式，多方筹措资金，加快推进土地整理、地下管廊、道路、用水、用电等基础设施建设，实现“七通一平”。积极承接京津冀、长三角、珠三角产业转移，围绕沈阳经济区发展配套产业和特色资源开展主题招商。四是打造高端农产品加工集聚区。重点扶持人参、冰葡萄、刺五加、中药材、优质稻米、林特产品等农产品加工企业向园区集聚，拉长原料主房地产业链，提高特色产业技术含量，发展无公害农产品和绿色有机食品，扩大国家地理标志产品覆盖面，支持优质特色农产品申报“中华国礼产品”和“国宴专用产品”认证。本溪县围绕龙宝集团、汇源果汁等农事龙头企业，打造涵盖中药材、小杂粮、蔬菜、食用菌的特色农产品深加工集聚区。桓仁县围绕天士力、同仁堂、张裕冰酒等企业，打造涵盖中医药健康、葡萄酒等产品的高标准特色农产品深加工集聚区。五是培育特色服务业集聚区。本溪县依托海航酒店、华龙商城等现有大型商贸企业，建设特色街区和集旅游综合服务、会展、家居建材等于一体的中心服务业集聚区。桓仁县依托西江新城，推进东北参茸城、金建物流园等项目和海绵城市、智慧城市建设，打造现代服务业集聚区。2.向绿色要机遇，大力构建全域旅游格局。一是全力打响国家全域旅游示范区品牌。高标准编制全域旅游规划，树立“旅游＋”思维，促进产业融合发展，引进高端旅游企业和优秀经营团队，谋划温泉、滑雪、体验以及反季采摘、反季花卉、植物观赏等冬季旅游项目，实现四季全时全域旅游。本溪县重点推进关门山创建国家5A级景区，加快汤沟国际温泉旅游度假区和温泉寺温泉度假区建设，打造集温泉保健、医养结合、休闲度假、冰雪特色运动为一体的综合旅游服务集聚区。桓仁县重点推进五女山创建国家5A级景区，全力建设国家中医药健康旅游示范区，努力打造森林氧吧目的地、山水诗画写生地、健康食品原产地、休闲养生长寿地、乡村生活体验地、辽东文化示范地，加快建设“中国山水氧吧之都”和“国际生态健康之城”。二是全力创建生态文明品牌。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚定走“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。强化县域饮用水源地和水环境保护，着力推进桓龙湖、观音阁水库等湖泊建设及景观治理。加快推进县域退化林分修复、森林抚育改造和自然保护区、森林公园建设。全力构建尊崇自然，绿色发展的生态体系，打响“辽宁水塔”，创建享誉全国的生态文明品牌，打造中国最佳生态宜居地。3.向特色要机遇，着力推进魅力城镇建设。一是规划编制。高起点、高质量做好中心镇建设总体规划，科学布局生产、生活、生态等功能区域，加快中心镇城市化进程。二是突出特色。深入挖掘产业、资源、文化、历史、生态、温泉、满族风情等特色，建设一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。三是创新模式。选择条件优越的乡镇，积极探索“特色小镇+PPP”发展模式，鼓励社会资本参与运营特色小镇，加快推进特色小镇建设。4.向创新要机遇，全面深化经济体制改革。一是创新财税体制改革。具备条件的县可以实行县乡（镇）财政“分灶吃饭”，也可以实行乡（镇）招商引资后增量财政收入返还，增加乡（镇）政府财力。二是全力化解政府债务。对国有资产投资的闲置资产实施拍卖，科学组建旅游集团、城建集团、农水集团等，随资产划转化解政府债务；探索债务资产证券化、盘活存量债务资产，有效化解存量债务规模。三是推进金融体制改革。围绕工业、旅游、林业等优势产业，设立运营产业（创业）投资引导基金，推动基金向实体投入。围绕农村产业融合、养老产业、生态环境建设等发行特色债。依托投融资模式创新小镇建设，大力发展农村普惠金融，引导涉农银行向县域延伸，推动农村基础金融服务全覆盖。推广土地承包经营权、林权、宅基地使用权“三权”抵押贷款，试点开展“土地经营权＋农业生产预期收益＋农业保险抵押贷款”“对中小型农机等农业生产资料，可采取融资租赁方式予以购买”等金融服务，破解农民贷款难问题。四是推行审批制度改革。在建设工程项目审批领域实施“多规合一”“多评合一”“联合审图”“联合踏勘”等新模式；推进“集中批、联合审、区域评”等改革。各项行政权力向产业园区倾斜，让园区管委会享受县级行政审批权限。五是深化园区管理体制改革。按照“小政府、大社会”的发展要求，精简整合机构，理顺权责关系，减少管理层级，实行扁平化管理，逐步建立精简高效的县域产业园区管理模式。5.向政策要机遇，全力争取上级专项资金。一是进一步加大对外开放力度。随着“一带一路”倡议的不断深入，东北亚国家相继开放给身处东北的本溪带来重大发展机遇。东北亚区域多个国家正在推出对外合作新机制，比如韩国的“欧亚倡议”、蒙古国的“草原之路”、俄罗斯的“欧亚经济联盟”等，与我国“一带一路”形成互动。这标志着本溪对外开放和引进外资正进入一个重要的新阶段，本溪以其结构特征有可能成为国际大资本的主要区域取向，这一发展对本溪发展县域经济有重大意义。本溪放开的政策是向国际大资本倾斜、向钢铁绿色转型、循环经济、生物医药等整体技术改造和利用规模经济倾斜，应当加快基础产业与外资“嫁接”改造。二是用好用足用活上级政策和资金。利用国家、省、银行提供的改造资金，盘活存量土地，为县域发展拓宽空间。围绕教育、医疗、养老、旅游等社会事业和农村电网改造、水利设施建设、污水垃圾处理等基础设施领域，积极包装项目，争取中央预算内、省本级资金，提升县域综合承载能力。重点支持旅游产业基金、现代农业产业基金向县域倾斜力度，重点支持景区开发、配套基础设施及扶持小微企业和民营企业发展。鼓励售电公司县域产业园区和集群内的中小企业参与电力市场交易，降低企业生产成本。三是生态补偿转变为发展资本。加大争取力度，尽快调整缩小县域内生态保护红线区划面积。建议尽快出台横向生态保护补偿政策，明确通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式，让受益方对生态保护地区实施横向补偿。拓展生态补偿资金来源渠道，引导社会资本参与生态建设，探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。

参考文献

［1］董洪梅，章磷，董大朋.老工业基地产业结构升级、城镇化与城乡收入差距——基于东北地区城市的实证分析［J］.农业技术经济，2020（05）：107-118.

［2］刘永琪，袁家冬.中国东北三省与“一带一路”沿线国家贸易格局时空演变［J］.价格月刊，2020（04）：28-36.

［3］本溪市2020年度社会经济发展报告，2020（01）.

［4］张军.乡村价值定位与乡村振兴［J］.中国农村经济，2018（01）：2-10.

作者：毕怡琳