北京市养老服务产业发展研究

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摘要：随着北京市人口老龄化的加深，北京市政府对养老服务产业重视程度逐渐加大，政策支持力度前所未有，政策体系趋于完善，促使养老服务产业市场化进程加快，产业迅速扩张。但由于发展理念滞后，存在着供需矛盾、养老机构结构性矛盾、政府和市场的矛盾，北京市养老服务产业仍然处于初期发展阶段。要实现北京养老产业发展，应注重养老服务产业要素供给、缓解养老机构结构性矛盾、实现政府、市场、社会的良性互动。

关键词：北京市；养老服务；产业；发展建议

随着我国老龄化进程的加快，党的报告提出加快老龄事业和产业发展，这为新时代中国特色养老事业指明了方向。养老服务事业与养老服务产业二者共同组成我国养老服务业，但二者是不同的概念，养老服务事业侧重于政府提供的基本公共服务，满足老年人的基本生活和服务需求的社会福利事业；养老服务产业侧重于由社会或企业提供，面向老年人提供的多层次生活需求的市场化模式。老龄服务产业区别于老龄服务事业的福利属性，是营利性市场行为。文章所指的养老服务产业侧重提供养老服务的重要领域，即社区居家养老服务和机构养老服务。2015年前学界对北京市养老服务研究更多是从养老服务事业角度进行研究，从养老服务产业角度进行研究的理论成果很少。2016年以来，学界对北京市养老服务产业的研究成果逐渐增多，主要集中体现在以下三个方面：一是关于养老服务产业的概念。2017年学界对养老服务产业概念逐渐清晰，杨立雄（2017）从3个层次来认识老龄产业，广义的老龄产业包括所有满足老年人各基于政策视角的北京市养老服务产业发展研究◎刘晓静吕月英吴智育种需求的商品和服务，包括养老地产、养老金融、养老服务、养老旅游等方面；中观的老龄产业是专门生产老年用品或者提供养老服务的企业和部门，涵盖第二、第三产业；狭义的老龄产业仅包括第三产业中的养老服务业。[1]本文中养老服务产业是狭义的，包括机构养老和社区居家养老服务。郑志刚，陆杰华（2017）对老龄事业和老龄产业的关系进行了界定。[2]二是关于养老服务产业存在的问题。研究主要集中在目前养老机构存在的问题[3]、民间资本进入养老机构存在问题[4]、民办养老机构自身发展存在的问题[5]等。三是关于发展养老产业政策建议方面。李绍纯，袁世岗等（2015）肯定北京公办养老机构发挥积极作用的同时，认为其“也存在职能定位不明确、管理体制僵化、资源分配与利用不均衡等一系列问题。”[6]秦冰玥（2017）指出“公建民营的养老院能够实现两者的优势互补，是未来的发展方向。”[7]王春晖（2016）主张优先发展社区居家养老，“为社区老年人提供多元化的居家和社区养老服务”。[8]康蕊，吕学静（2016）主张社会资本参与养老服务，“建议社会力量扶持政策向周边地区倾斜，以促进北京市整个居家养老服务体系的发展。”[9]北京市养老服务产业发展走在了全国前列，但整体而言，北京市养老服务产业研究成果较少，研究仍处于起步阶段，相关研究成果滞后于养老产业实际。笔者在梳理北京市养老产业政策的基础上，评估北京市养老服务产业发展的成绩，并针对北京市养老服务产业发展的问题，提出具体的政策建议。

一、北京市养老服务产业发展现状

（一）政策体系趋于完善。20世纪90年代前，无养老服务产业的概念，养老服务产业被定位为非营利性机构，养老机构发展缓慢。2000年2月13日国务院出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》明确了老龄服务社会化的发展方向，标志着我国养老服务产业的发展进入了新的阶段，开始向市场化、产业化方向发展。近年来，北京市出台了大量的政策文件，涉及养老服务体系的各个方面，这些政策在推动北京养老服务业发展方面发挥了重要作用。在推进养老服务市场化发展发面，2013年北京市出台了《加快首都养老服务业发展努力实现养老服务的社会化、产业化》，2017年又出台了《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》。在管理体制改革方面，2015年北京市人民政府出台了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》，明确了公办养老机构的职能定位，提出要建立功能明确、运行高效、权责明晰、监管有力的公办养老机构管理服务体系。在人才队伍建设方面，2017年北京市民政局出台《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，对人才培养提出了具体要求。在养老机构建设方面，有2017年的《关于开展养老机构服务质量建设专项行动全面提升养老行业服务质量水平的实施意见》以及2018年的《北京市养老机构运营补贴管理办法》和《北京市养老服务机构监管办法（试行）》等。此外，北京市养老服务产业政策在居家养老、社区养老、标准化建设、精神关怀服务、养老服务补贴、医养结合等方面，都有明确的文件规定。这些政策已经形成较完整的体系，在推动北京养老服务产业发展方面发挥了重要作用，推动了北京养老服务产业朝着市场化、社会化、专业化的趋势发展。（二）市场化进程加快。在养老服务资源的提供上，传统以政府为主导的资源配置方式不能满足日益增长的养老服务需求，市场化改革就是要让市场机制在养老资源配置上起到基础作用。近年来，北京市在推进养老服务市场化发展方面取得了长足进展。政府不断破除体制机制障碍，鼓励民间资本进入养老服务业，并确立其市场主体地位。公办养老机构创新融资方式，探索公建民营等运作模式。市场化的突出表现是在政府的引导下，养老产业集群的发展。保险业和房地产业以其强大资本优势大举、快速进入养老产业。2007年泰康人寿正式开始了高端养老社区运作。目前，已有80多家房地产企业进军养老地产领域，并开始向养老服务领域延伸。大型企业集团具有资本优势，通过高薪吸引专业管理人员，借鉴国外先进护理经验，在全国广泛布局。部分养老服务公司开始连锁化、规模化发展。例如，北京太阳城房地产开发公司在成功开发北京太阳城国际老年公寓项目后，在全国推广复制太阳城项目，并向养老服务延伸，还并购了部分经营不良的养老机构，形成集开发、销售、经营于一体的养老服务公司。在京津冀协同发展背景下，河北要承接北京部分养老功能。河北省环京地区依托北京发展老龄产业，将对疏解北京市养老产业功能起到极大的推动作用，如位于廊坊香河大爱书院，是2016年建立的民办书院式养老机构，不仅提供日常颐养、护理、照料，还设置了各种课程供入住老人选择。大爱城具有国际水准的硬件设施和良好的管家式服务，通过发展规模化、连锁养老模式，打造全国连锁的养老社区。（三）社会化程度加深。2013年10月12日《北京市政府关于加快推进养老服务业发展意见》出台，提出到2020年养老机构的床位数要达到16万张，并提出改革公办养老机构，引导社会资本投资养老机构。为实现这一目标，北京市政府加大了对养老服务场所和服务设施的建设。“全市养老床位数由2012年的8.01万张增加到2017年的12.6万张。全市214家公办养老机构，已有52.2%实现了公办民营。扶持养老照料中心建设项目252个，推进养老机构（含养老照料中心）辐射开展居家养老服务项目；2016年至2017年，支持建设350家社区养老服务驿站。”[10]目前，北京市社区养老得到越来越多的重视，养老机构床位大幅增加，居家养老服务信息化平台逐渐搭建。（四）体现了医养结合发展方向。2018年11月28日，总理召开国务院常务会议部署进一步发展养老产业推进医养结合，这是提高养老服务质量的重大安排。医养结合模式是把养老机构和医院的功能结合起来，把养老和医疗以及康复养生融为一体的新型养老模式，它满足了老年人对养老和医疗的双重需要，体现了未来养老服务的发展方向。就全国来看，北京是医养结合模式发展较好的城市，如泰康之家燕园已经逐渐摸索出一条“医养融合”的新模式，除在社区内配备康复医院外，还与周边医院建立了长期合作的关系，为社区老人提供集疾病治疗和预防保健于一体的综合医疗服务。泰康之家还针对高龄老人的特点，为失能失智老人提供长期护理以及为生命最后阶段的老人提供临终关怀服务。

二、北京养老服务产业发展面临的主要问题

（一）供需矛盾比较突出。老年人需求是多方面的，不仅有基本生活需求，还有医疗护理、心理和精神等方面的需求。“截至2016年底，全市60岁及以上户籍老年人口约329.2万人，占户籍总人口的24.1%”[11]据预计，2030年北京将达到重度老龄化，户籍老年人口占比超过30%，随后达到超老龄化社会，这一高比例将持续50年以上。而目前北京养老服务产业处在起步阶段，在供给上还存在很大缺口，还不能满足老年人多样化和个性化的服务需求。1.养老护理员短缺且素质偏低近些年，随着老龄化程度的不断加深，老年人对养老服务的需求呈现出专业化、个性化的特点，而现有养老服务人员供应远不能满足需求。养老从业人员一般指三类人员：养老护理、专业技术和管理人员。目前养老护理员尤为缺少。但从2017年首届失智老人照护服务与管理论坛了解到北京市“养老护理员只有7000人，缺口约2.3万人。”[12]同时，由于养老护理员劳动强度高，社会地位低，收入待遇差，缺乏职业吸引力，导致养老护理员素质低、专业性差，从事老年护理人员大部分没有经过专门的系统业务培训，通常只能提供生活照料方面的服务，而对于老年人的心理需求，精神蔚藉等方面的要求难以满足。2.社区生活照料和医疗护理需求迫切目前老年人生活照顾、医疗护理的社区养老服务产业刚刚起步，还不能满足老年人需求。2013年对北京市社区照顾调查显示：“最有价值的服务项目是社区医院、老年餐桌和家政服务，54.9%以上的老年人对未来医疗和护理存在担忧，有32.3%的老年人担心日常生活没有人照顾。”[13]可见，老年人需求最迫切的为医疗保健，其次为生活照料。而现有的社区服务中心多数仅提供文化娱乐活动和健身设施，有些提供餐饮服务，但受场地、设施、医护专业人才等因素的限制，能提供社区医疗服务的很少。3.退休金总体偏低制约养老服务有效需求的释放北京市少数老年人退休金比较高，但绝大多数老年人退休金稳定在月均3000元，“五年来，北京市城镇职工月人均养老金水平从2012年的2510元增长至2017年的3770元，城乡居民月人均基础养老金由357.5元增长至610元，福利养老金标准从月人均277.5元提高到525元。”[14]据调查，北京市中低档养老机构每个月入住费用都在2000〜3000元，这样的退休金水平只够维持入住养老院的费用，老年人一旦生病，如果儿女不能接济，老人生病住院及其他服务需求不可能很好地得到满足。因此，老年人较低收入水平也是制约养老服务产业发展的重要因素。（二）养老机构结构性矛盾突出。结构性矛盾是指经济结构与社会结构不协调所带来的矛盾，具体到养老服务机构，一方面，北京市养老资源利用效率不高；另一方面，部分老年人养老需要得不到满足，其结构性矛盾主要表现在以下三个方面：1.公立和私立养老机构入住率不均公办养老院服务质量好，价格却相对较低，所以“供不应求”状况十分严重。据中国青年报报道“明星养老院：单间仅2250元排队平均要等100年”。[15]而私立养老院硬件设施好、服务质量高的价格偏贵，环境和服务较差、价格便宜的又不能令人满意，这就造成了私立养老院的入住率不高。据调查，“北京市第一、第四、第五养老院的入住率常年为100%，目前有1600多人在排队等候入住，城八区的公立养老院入住率也都在98%左右。”与公办养老机构不同的是，民办养老机构入住率低。“据了解，民办养老院床位已有近12000张，但平均入住率只有2/3。”[16]2.城区和郊区养老机构入住率不均据统计，北京市与周边乡镇养老机构整体布局不合理，在人口集中区域的养老机构数量不足，而郊区养老机构则相反，造成了养老床位供需倒挂的局面。“数据显示，全市公办养老机构入住率从城区向郊区逐渐递减，核心区为95%、拓展区为80.7%、发展区为41.6%、涵养区为33.9%。城六区拥有全市66.2%的老年人口，却只占有全市32%的公办养老床位，远郊区老年人入住需求低且床位大量闲置。”[17]康蕊（2016）指出北京市养老机构与老年人需求之间的结构性矛盾，得出“城中心的养老床位少而老年人多，远郊区县的养老床位充足而入住率低”的结论。[18]3.高中低档养老机构入住率不均北京市居民收入差距较大，部分老年人的养老金收入偏低，另外老年人消费观念偏保守，不舍得花钱去住昂贵的高档养老机构，这导致中低价位的养老机构暴满，而收入较低的老年人由于不能及时入住养老机构，其养老服务需要不能得到满足；另外，高档养老机构入住率偏低，各种资源不能得到充分地利用。（三）政府和市场矛盾。从目前北京市养老服务产业发展来看，政府和市场矛盾主要表现在以下三个方面：1.政府职能不明确北京市养老产业政策对政府和市场边界的界定不够清晰，主要体现在以下三方面：一是政府职能不明确，缺乏对养老服务产业宏观规划，2017年之前没有养老产业发展整体规划，直到2017年1月才公布了《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》；二是政府过于注重养老机构建设，忽视了家庭养老和社区养老；三是政府财政资金运行效率低，吸引社会资本参与养老服务产业政策落实不到位。2.公立养老机构定位不清对于政府投资兴建的公立养老机构的定位没有厘清。至今北京市已经有50%以上的公办养老机构实现了公办民营。公办民营是指由政府部门出资办成的养老机构，按照市场经济的要求进行改制，以招标的方式交由其他企业或者社会组织去经营管理。这些机构到底是福利机构，还是自主经营、自负盈亏的市场主体，这种定位不清的情况一方面使政府难以摆脱既当运动员又当裁判员的尴尬局面，另一方面也难以释放市场主体的真正活力。3.民办机构发展仍需政策扶持民办养老机构的发展仍面临一些困难，与政府扶持的公办养老机构相比，在资金、用地、税收优惠等方面还存在较大差距。对于民办养老机构这种投资回报慢、周期长、风险大的微利行业来说，需要政府政策支持。北京市政府已经在土地使用、工程建设收费、税收及用水用电等方面给予了民办养老机构的优惠政策，但力度仍远远不够。

三、促进北京市养老服务产业发展的建议

（一）注重养老服务产业要素的供给。1.培养和稳定养老产业服务队伍养老服务产业专业人才是该产业发展的重点及难点。对于养老产业高端管理人员可通过市场机制来择优录取。向社会公开招聘具有相关能力与水平的人才参与养老产业管理；高等院校可与养老机构开展合作，培训现有管理者，提高他们业务水平和管理能力；鼓励有专门知识的专家学者深入基层开展调研与基层管理人员共同管理，实现理论与实践的有机结合。而对于一般护理人员，政府应发挥调节作用，保证护理员的薪酬待遇，这是稳定护理员队伍的关键。因为现在的护理员多以体力劳动为主，他们从事这个行业主要是为了生存，只有薪资达到他们的预期才能留住人。此外，还要建立工资的增长机制，如根据年限、职称、技能、考核等指标，实行绩效工资的奖励和晋升制度，这样才能让护理员觉得有奔头，愿意长期从事这个行业。政府还应加大宣传力度，消除对养老护理员的职业歧视，引导人们转变“护理员干的是伺候人的活，是低人一等的工作”观念，可以采用精神奖励的方法提高他们的荣誉感，提升养老护理员的社会地位。2.通过护理保险制度解决照顾服务的问题建立护理保险制度要循序渐进地实现。第一阶段是建立长期护理保险试点。2017年北京市启动政策性长期护理保险试点，参保对象为长期失能老年人。2018年更加注重发挥市场作用，引导商业保险机构提供长期护理服务。北京市在建立长期护理保险时，除了注意与经济发展水平相适应，也在考虑护理保险与医疗保险、养老保险、商业保险有机结合的问题。第二阶段是长期护理保险可以考虑与商业保险公司合作，将护理服务等业务交给商业保险机构完成。北京市政府目前主张充分发挥市场和社会作用，支持商业保险机构和社会组织提供长期护理服务。第三阶段是在时机成熟时考虑将长期护理纳入到社会保险的范畴。（二）缓解养老机构结构性矛盾。1.精确掌握供求信息充分了解北京市老年人的养老需求，通过全市范围内广泛地调查、统计分析老年人的需求，为建立养老服务产业链奠定基础；在此基础上，对社区居家养老及养老机构的实际情况做深入地调研，在精确掌握相关情况及数据后做出北京市养老机构发展的可行性报告，养老机构规模、位置、价位等情况要与当地老年人的需求相匹配，提高养老机构的利用率。宋慧辉，郭岩（2016）研究发现：“政府在进行资源配置时，应注重优化机构养老床位配置结构并提升质量，建立布局均衡的网络化养老机构。”[19]建立养老服务需求的动态管理系统，通过定期人员走访或电话回访、家庭调查等形式，随时根据老年人的经济条件、人口变动等新情况、新问题，及时做出调整，提高社会资源的利用效率。2.搭建统一网络平台打造居家养老服务平台，建设智慧型社区。传统敬老院模式已经无法满足老年人的需求，需要智慧型养老社区来满足他们更高层次的需求。智慧型社区通过先进移动互联网技术，打造多元化业态，形成完整的养老产业链。智慧型社区不仅环境优美，而且致力于满足老年人的各种需要。可以充分发挥居委会作用，建立一体化的社区居家养老服务网络。打造机构养老平台，整合养老机构资源。要解决养老机构和老年人之间的信息不对称问题，需要建立良好的养老机构平台。如果由民办养老机构来搭建这个平台，则成本过高，难度过大。政府可以发挥自身的资源整合优势，通过制定养老产业发展规划，成立养老产业集团等来实现养老机构的整合。（三）实现政府、市场、社会良性互动。1.明确政府主导责任促进养老服务产业发展，首先,要转变政府理念。政府应作为养老服务业的宏观领导者，做好科学宏观决策，简政放权，创造机会，引导多元主体积极有序参与养老产业。其次，政府在养老服务中主导作用体现在：制定政策，做好老龄产业宏观规划；吸引社会资本投入养老服务业；打破体制障碍，保证养老服务业各生产要素的自由流动，并监督市场的公平竞争；做好养老服务市场的公共服务。2.充分激发市场活力要全面放开养老服务市场，充分激发市场活力。降低准入门槛，让更多的市场主体进入养老服务市场。无论企业还是社会组织，无论公办还是民办，无论内资还是外资，都能够进入养老服务市场，尽力营造一个公平竞争的环境。在市场充分竞争的基础上，促进各类养老产品和服务的开发，扩大养老服务的有效供给。在国家供给侧结构性改革的大背景下，从养老服务的供给端发力，带动养老消费市场的繁荣。3.发挥社会力量的积极性北京市大力推进社会力量兴办养老服务业，应该从以下三个方面努力：一是把给予社会力量办养老服务的优惠政策落到实处。如在用地、税费、补贴等方面，简化审批手续。只要是社会力量办养老机构的，保障各种优惠及时到位，调动他们的积极性；二是努力拓宽融资渠道，吸引更多社会资本投资养老服务业；三是培育养老服务社会组织，政府可以向这些社会组织购买服务。随着北京市社会组织的逐渐成熟、政府购买服务的机制逐步完善、社会组织养老服务标准的建立，更多的老年人会享受到多层次、多样化、个性化的服务。

作者:刘晓静 吕月英 吴智育 单位:河北师范大学