加强国内县乡财政收支能力思索

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近年来，中国县乡财政困难较大，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。县乡财政能否走出困境，关系到中国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到中国经济能否快速健康发展，关系到中国全面建设小康社会的目标能否如期实现。

一、中国县乡财政收支的现状

1.县乡财政负担沉重

在地方财政层面上，县乡财政作为国家财政体系中的重要组成部分，担负着基层政府筹集资金、分配财力，保证基层政权运转的重要职能，县乡两级政府担负着为占全国大多数的农村居民提供基本公共产品和公共服务的职责，包括一般行政管理、农村义务教育、社会福利、公共安全、支持农业发展、基础设施建设等。1999年以来，中国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。此外，虽然大多数的三农支出是由中央和地方共同承担的，且近几年国家财政用于三农资金的比重逐年提高，但地方财政仍然需要配套负担了支农支出中的大部分份额，其中在很多支出项目中，地方的负担比例要高于中央，这也客观上加大了地方政府的财政支出压力。

2.县乡财政自有财力不足

县乡财政来源单一，第一产业农业的比重较大，在实行税费改革后全国许多县乡明显感觉到财政收入紧张。目前中国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然减少。在乡（镇）财政收入中农业税收入占有相当大的比重，越是财政困难的地方，农业税占的比重越大。在中国取消农业税和除烟叶以外的契税后，县乡的财政收入情况更加紧张。大部分乡镇的财政收入只有几十万，乃至十几万，主要靠上级财政转移支付过日子。

3.县乡财政收入比重占地方财政收入比重减少

1994年以来，省级财政收入占地方财政收入总额的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63个百分点；县乡财政收入占地方财政收入的比重则由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27个百分点。

二、县乡财政收支困难的成因分析

通过上述对中国县乡财政现状的分析，可以看出中国县乡财政在运行过程中存在着困难和问题，尤其是随着农村税费改革进程的加快和农业税的取消，县乡财政运行的很多困难和问题全面表现出来。县乡财政困难原因是多方面的：

1.县乡经济基础薄弱

中国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是中西部欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。中国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。中国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。低层次的传统产业占据中国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。

2.县乡政府财权和事权不匹配

分税制改革后，财权层层上收，事权级级下放，县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责。财力层层向上集中，职能和支出责任却不断下放，而且下放的通常是刚性强、支出大的事项，还经常出现上面出政策、下面出资金的增支减收情况，使地方支出责任加大。

3.上级政府对县乡的转移支付制度不规范

转移支付制度不规范具体表现为：一是转移支付资金结构不合理。建立在基数法的基础上的税收返还和体制补助客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，没有起到均衡各地区人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了相对差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。二是转移支付制度不合理。现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长，影响资金的使用效率，对转移支付资金缺乏有效的监督约束机制。

三、提高县乡财政收支能力的政策建议

缓解县乡财政困难，是各级政府和财政部门在新农村建设中必须认真研究和着力解决的问题。“郡县治，天下安”，这关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到经济能否持续快速发展，关系到小康社会能否如期实现。

1.发展县域经济，加强财源建设，增加财政收入

经济决定财政，解决中国县乡财政困难的根本途径在于发展县域经济，壮大财源。首先，把三农工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整，加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业；其次，重点发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级，依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大县域经济总量；第三，搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进来”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力；最后，要抓住加快小城镇建设的机会发展第三产业，把农村剩余劳动力转移到城镇，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场。

2.提高县乡财政收支质量

（1）强化收入征管。认真贯彻执行《税收征管法》，收入征管要体现公平税负，鼓励竞争和应收尽收的原则，严格依法办事，坚持依法征管，既严厉打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、滴、漏”，确保应收尽收。

（2）加强支出预算管理。要实行部门预算，提高预算的透明度；要实行综合预算，提高预算的完整性；加强对预算外资金的监管，把预算内资金和预算外资金都纳入财政预算管理，捆起来统一使用，增强财政预算的统一性；要实行零基预算，提高预算的准确性；要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。

（3）完善政府采购制度。政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正；要逐步拓宽政府采购范围，包括使用财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务；要切实搞好政府的采购招标工作，注重把竞争机制引入招标中。

（4）调整和优化支出结构。财政投资要逐步退出一般竞争性投资项目，集中财力支持基础设施、基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政政策在调整经济结构中的重要作用。

3.改革完善财政体制，规范完善转移支付制度转移支付

一是根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权，科学界定县乡政府的职能定位，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状（陈荣佳，2007）。进一步加大中央和省一级的财政投入，相应减轻地方政府的支出负担，提高农村基本公共产品财力的均等化程度；二是明确县乡两级政府的事权。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，跨乡镇项目事权主要划归县管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理；三是完善转移支付办法，规范转移支付行为，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透明度，体现政策导向，合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的转移支付比重，清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管县”体制改革。通过减少财政管理层次，省级财政可以将收支划分、体制补助基数、税收返还、转移支付、资金调度、专项资金补助等工作直接部署到县，方便从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，促进县级财政科学、合理地安排预算，调动县乡财政组织收入的积极性，提高财政支出的效率，有力地促进县乡加快自身发展。此外，在县乡政府层面，大力推行和完善“乡财乡用县管”改革。

5.实施控编减员增效

加强县乡政府的人事编制管理，建立规范的管理办法。要继续有效地精简机构，减少县乡财政供养人员。对一些职能弱化、重叠设置的县乡部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与县乡财政脱钩。要利用各种途径和有效载体分流县乡在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口，对超编人员，县乡政府可采取按比例逐年消化的办法，坚决防止反弹。