国内当前财政预算管理存在的缺陷及对策

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2008年北京奥运会的成功举办带来巨大的效益，但是在恢弘的鸟巢与绚丽的开幕式背后却暗藏着政府的巨大投入。而且同样备受争议的新国家大剧院与新中央电视台大楼等中央政府的大手笔以及各地层出不穷的形象工程问题，我国公共财政体制的缺陷越来越明显。让普通纳税人参与到公共财政制定过程越来越受到重视。

“纳税人的钱政府怎么用？”这是一个在国家走向民主与法制过程中必须回答的问题，而要回答这一问题，必须公开政府预算的制定和实施，财政的透明度是社会民主中公众知情权和政府信息披露制度的重要组成部分。自2004年国家审计署审计报告披露各种挤占挪用财政资金的恶性事件以来，我国现行财政体制诸多不完善之处逐渐暴露出来，如《2007年度中央预算执行审计报告》指出由于项目库不够完善，财政部批复的32个部门在2007年预算中，仍有385.41亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位，占这些部门财政拨款项目支出预算的42.8%。在有关部门49项法律和行政法规尚未作出明确规定的情况下，财政部、发改委将其行政许可收费编入行政事业性收费项目目录，当年共收费40.75亿元。尽管经济迅猛发展、财政收入快速提高但是政府的财政账单却存在问题。

财政体制缺陷的根源

在推进我国市场经济体制的全面建设过程中“公共性财政”上升为政府的本质特征，社会治理结构表现为公众与政府之间形成了一种委托-关系，政府主要承担公共受托责任。现代管理学指出只要存在委托关系就不可避免地出现道德风险，全体纳税人将一部分私人权利让渡给政府，政府利用这种权利履行公共职能。一旦委托关系确立由于双方信息的不对称就不可避免道德风险问题的发生，因而完全消除政府部门违背纳税人意愿的行为是不可能的，为了提高公共政策的有效性，与其刻意追求政府部门与公众利益目标的一致性，不如尽力防范道德风险的发生，降低道德风险的程度。因此，消灭道德风险所产生的根源—委托人人之间的信息不对称至关重要。这正是本文要研究我国财政预算执行透明度问题的原因所在。

根据IMF（国际货币基金组织）关于政策透明度的要求和国际经验，政策透明化对实现一国财政体制的完善，提高政府公共治理的效率至关重要，但在2002年IMF（国际货币基金组织）公布的对35个国家财政信息透明度指数排名中我国居最后一位。这说明过低的信息透明度已经成为提高政府公共治理效率的主要障碍。与此同时，透明的政府财政信息也是降低经济决策成本和市场交易费用的关键。而作为一国财政信息最主要载体的财政预算在编制、审议、执行以及监督过程中是否公开透明是衡量财政体制是否健全的重要指标。因此，笔者从分析我国的财政预算信息透明化的缺陷入手，探讨提高财政效率的方法。

我国现行预算体制在公开财政信息上的弊端

（一）缺乏财政信息公开的动力

西方发达国家自19世纪以来一直将“控制取向”作为财政预算制定的基本原则，所谓“控制取向”就是严格控制各个部门对资金的使用来实现公共责任，是一种对预算投入的谨慎态度。反观我国目前现行的财政体制，财政部集预算编制、执行于一身，同时其他部委如发改委、教育部等也享有部分的预算编制权利，而作为预算审核、批准、监督机构的人民代表大会又缺乏实际的审核、监督功能使得一个预算质疑、解惑、监督的程序机制严重缺失。而审计部门由于缺乏强制惩戒手段和问责机制使得已经发现的问题不了了之，这使得财政预算实际上是根据中央政府的偏好为依据制定的，缺乏对预算投入合理性的要求使得财政信息的公开失去动力。

（二）财政透明缺少法律保障

为确保财政信息的公开透明纷纷建立了相关法律，像美国1966年制定的《信息公开法》和1976年的《阳光下的政府法》。日本也宣布了作用相似的《纳税者权利宣言》。这些法律的出台使得各国政府在财政信息的公开上有章可循，极大提高了各国纳税人的维权意识。而我国的财政法制尚不完善，缺乏配套的法制来保障财政透明化，影响财政信息公开程序的规范性在客观上造成了财政信息公开过程中的随意性。表1中所列的评价我们可以看到我国在财政透明化方面的差距十分明显。

（三）政府预算决策过程公开性差且公开的财政信息质量差

政府与纳税人在获得信息上的严重不平等是我国财政体制产生问题的根源。根据IMF制定的《财政透明度守则手册》，需披露财政信息的范围是所有以履行政府职能为主要活动的机构，其范围应包括所有中央政府单位和次级单位，预算外资金以及所有主要提供非市场性服务以及由政府单位控制并提供资金来源的非盈利机构。而在披露内容上，预算应具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。在此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容。而我国现行的预算报告虽然列举了收入总额、支出总额、主要收入和支出项目和实际完成情况，但没有列出上一年的相关数据，由于缺少财政收支的经济模型作依据预算报告没有之后年度的预测数据，大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开，极大削弱了财政信息公开性。

（四）财政预算编制审议过程的严谨性弱

发达国家的预算编制体系有着严格的法律约束和时间限制，在审慎原则的指导下预算报告的编制和审议得到了大量的时间和技术支持。虽然我国《预算法》有明文规定，财政年度从1月1日至12月31日，但是对预算的编制、资金的划拨等时间安排缺乏严格的制约，因而我国的预算制定没有充分的时间与资金做严格经济预测，预算报告也就常常建立在粗糙的基础上。这在根本上削弱了预算报告的信息披露价值。而普通纳税人更是很难接触到中央及地方各级政府的预算报告了。传播渠道有限成为纳税人获取财政信息的又一障碍。

预算体制透明化的政策建议

（一）强化财政信息公开理念并深化行政体制改革

首先在理念上应强化“执政为民”的民本位思想，将公共财政体制改革提到议事日程上，通过将立法权与行政权分离建立一个相互制衡的财政体制。关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、在财政部门内部门之间重新配置预算管理权限。使得预算编制、执行和监督机构相互制衡。具体来说一方面政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，另一方面由人大从外部对政府预算施加政治控制，增加其在预算编制过程中的话语权，如延长预算审议时间和方式。较可行的方法是每年12月将预算编制草案报送人大常委会，这样到3月份人大会议的时候将有近3个月的审议期，期间可有人大专门的预算监督部门对预算各细节进行审议并与编制部门进行更有效的沟通，同时逐步建设预算编制草案的信息公开论坛网站，进一步加强预算编制的透明度以及政府的公信度。

（二）建立预算制定程序性规定

建立预算制定程序性规定主要体现为重视民主机制，确保预算编制的科学性。在预算编制过程中给予足够的时间与经费支持，建立连续可靠的经济数据库、引入合理完善的经济模型对既往数据进行科学分析，同时对未来经济数据做尽可能准确的预测。预算的编制体系方面也应该做相应调整，全面落实政府收支分类体系改革，规范收入分类、支出功能分类和支出经济分类，完善预算编制技术。

（三）强化预算执行力度并增强审计部门的预算纠错能力

首先完善现有相关预算法规，强调法律效力，建立一套严格执行的预算程序。其次要细化法制建设，避免法律法规制定时的空泛和模糊。最后要建立严格的问责制度，建立有效的惩戒机制，维护预算的严肃性。只有这样做才能使已经公开的财政信息不失真，而政府部门在严格的法律约束下可以减少权利寻租空间。提高行政效率增加纳税人福利。

总之，消除政府与纳税人双方的信息不对称还有很长的路要走，不仅需要政府执政理念的更新和行政制度的创新，还需要全社会的共同努力。社会和谐要有效地促进社会经济事业的全面发展，要贯彻以民为本的执政理念，公开透明的政府将是必要的保证。