十二五期间科技改革与创新体系透析

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论文关键词：科技体制，体制改革，国家创新，创新体系

论文摘要：由于是渐进式，目标又不断调整，至今，我国的创新体系仍不是一个与市场经济完全吻合的创新体系，原有体系的许多深层次问题尚未彻底改革，而一些新的结构性问题却又开始显露出来。改革开放以来，我国科技体制和创新体系建设取得了较大进展。以促进科技进步及其成果转化为核心内容的国家创新体系，经过从计划集成型向市场集成型的深刻转变，有力地推动了科技进步及其成果在经济领域中的转化、推广和应用。

一、科技体制和国家创新体系现存的主要问题

（一）国家宏观科技管理体制没有理顺，调控能力明显不足

我国科技体制改革一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新主体的改革道路，重点是针对科研院所和高校科技人员，但国家宏观的科技管理体制并没有根本性的改变。一是科技宏观管理顶层设计不足。国家层面的科技战略决策弱化，缺乏明确的国家目标和有效的宏观调控机制，不利于集成全社会科技资源，实现战略性跨越和赶超。二是科技管理体制仍然带有明显的计划经济时代的痕迹，具有程式化、低效率、等级壁垒、自我膨胀化的特征。

（二）政府定位不科学，政策体系不健全

当前，我国政府在技术创新体系中发挥着非常重要作用，但还存在“越位”现象，主要表现在R&D投入还是以政府投入为主，政府拥有创新与否的决策权和对创新资源分配的垄断权。此外，目前我国技术创新活动所遵循的制度规范往往存在于经济与科技的政策法规体系中，没有形成独立的体系，这在一定程度上降低了规范技术创新活动的针对性和有效性。我国对外技术依存度高达50%，而美国、日本仅为5%左右。这一方面，反映了我国产业总体技术发展水平较低的现状；另一方面，也反映了国内还没有形成“注重创新能力建设”和“保障创新领先者权益”的政策环境。

（三）产学研合作机制仍不顺畅，产学研结合的技术创新体系尚未形成

总体上看，我国产学研结合仍然不够紧密，在体制与机制上还存在一些制约因素：合作还是以项目合作为主，特别是短期项目合作居多，缺乏形成产业技术创新链的合作，缺乏持续稳定的战略层次合作，很难适应产业技术重大创新的需要；产学研合作的形式比较松散，组织模式有待提升和强化；产学研合作协议往往对责、权、利界定不清，对风险共担没有共识，对知识产权、成果转化收益等合作成果的分享缺乏明确可操作的规定，难以形成利益分配、风险共担的机制；促进产学研结合的政策法治环境有待完善。

（四）企业自主创新能力不强，创新组织机制不完善

从总体上看，我国企业自主创新能力还不强。国内拥有自主知识产权核心技术的企业仅为万分之三。企业难以掌握核心技术，重引进、轻消化吸收再创新的问题一直未能有效解决。据统计，我国2万多家大中型企业中有研发机构的仅占25%，有研发活动的仅占30%。企业技术开发投入严重不足，难以开展重大关键技术研究开发。大中型企业的研发经费仅占销售额的0.39%，即使高新技术企业也只占0.6%，尚不足发达国家的1/10。同时，自主创新还没有成为企业寻求发展的第一选择。有关研究表明，目前“政策寻租”的空间仍然较大，依靠政策或其他要素获得超常规发展的机遇要比依靠创新更容易。

（五）科技管理、评价和监督机制关系不顺

长期以来，我国欠缺科学合理的科技评估机制，同时缺乏独立、权威的科技评估机构。致使科研管理部门的工作如科研经费分配等缺乏准确的评价和监督，国家重大科技计划、科研项目的实施情况缺乏科学的评价。我国管理机构与评价、监督组织混合，管理职能与评价功能不分，始终缺乏一个独立的评估和监督机制。许多重大科技计划从策划出台到预算、实施、完成，都是各部门自己确立、验收，缺乏事后的评价。许多科技经费得不到应有的监督，造成相当大的重复、浪费，甚至腐败问题。

（六）市场化改革对基础研究和公共科技事业发展有一定的负面影响

由于体制改革往往以在市场中的生存能力为判断标准，一些应用类院所和工科类院校成为改革的最大受益者，而一些市场效应不明显的基础类科研院所、公益类系所的科研工作却受到一定的负面影响。国家基础研究经费占R&D经费的比例有所下降，长期徘徊在5%－7%之间，远低于发达国家15%－20%的水平。应用、开发研究得到了较多的重视和较好的发展，而基础研究没有达到长足发展的目标。

（七）资源环境的压力没有充分转变为价格信号和更加严格的环境执法标准，企业创新的“倒逼机制”尚未形成

目前，市场机制已经开始成为配置资源的基本力量，但我国市场化进程的突出特点在于产品市场化，包括投资品和消费品市场化速度较快，而要素市场化，包括资本、土地、技术等市场化进程迟缓，要素价格被长期扭曲、压低，不能反映其在市场上的稀缺程度。生产要素压力没有及时、充分传递给企业，逼迫企业创新的要素压力机制尚未形成。

（八）国内创新文化氛围不浓，国民基本科学素养不高

加强技术创新不仅依赖社会的物质保障，也需要较高的国民科学素质基础和能够激发创新的文化环境。我国存在的科技产出效率不高、重大创新成果匮乏、原始性创新难以涌现、科学大师屈指可数等问题，除了受制于投入、条件和人才上的硬约束外，缺乏创新文化的有效支撑也是重要原因之一。当前，以创新为主的价值观尚未成为普遍风尚，功利化、工具化的科技观还较为严重。“官本位”等传统文化中的消极因素，使科研成为一些人追逐名利的工具。重知识灌输、轻能力培养；重趋同一致，轻标新立异的传统教育体制和方法，也不利于创造能力和创新意识的培养。

二、科技体制改革和国家创新体系建设面临的形势

（一）全面建设小康社会对科技创新提出新的需求实现全面建设小康社会的宏伟

目标，离不开科技创新的强大支撑。我国不可能继续走发达国家历史上曾经走过的传统工业化道路，必须放眼我国全面建设小康社会所面临的国际国内环境，大力实施科教兴国战略，充分依靠科学技术，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路。

（二）世界新科技革命带来的机遇和挑战

当今时代，科学技术加速发展，科技成果转化日益加快，学科之间、技术领域之间相互渗透、交叉、融合，科技创新出现群体突破态势；科技进步与创新已经成为推动经济发展、促进社会进步、维护国家安全的主导力量，科技竞争已成为综合国力竞争的焦点；科技全球化的不断加快和日益深入，给科技创新提出了迫切的要求。因此，必须用全球的眼光、开放的视野，充分发挥科技创新的作用，把握机遇、迎接挑战。

（三）提高自主创新能力、建设创新型国家是国家发展战略的核心

党的十七大报告提出，提高自主创新能力，建设创新型国家。这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。目前，我国科技的总体水平同世界先进水平相比仍有较大差距，同我国经济社会发展的要求还有许多不相适应的地方。我国科技事业发展的状况，与完成调整经济结构、加快转变经济增长方式的迫切要求还不相适应；与把经济社会发展切实转入以人为本、全面协调可持续的轨道的迫切要求还不相适应；与实现全面建设小康社会、不断提高人民生活水平的迫切要求还不相适应。技术创新战略的选择，决定着我国的发展前景与未来命运。为此，必须在国家层次上从整合创新资源的角度进行组织与制度的创新，加快国家创新体系的建设，提高自主技术创新能力。

三、“十二五”时期科技体制改革与国家创新体系建设的指导思想与战略目标

（一）指导思想

以党的十七大精神为指导，全面贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020）》，坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，实施自主创新战略，发挥政府宏观调控功能和市场配置资源的基础性作用，实现全社会科技资源的高效配置和综合集成，形成政府引导、全社会协调互动的创新格局，大幅度提高国家创新能力，加快建设创新型国家，为全面建设小康社会、基本实现社会主义现代化提供强大支撑和动力。

（二）发展原则

1、突出重点，统筹兼顾。根据现代化进程中经济、社会、科技的重大需求，突出重点，筛选产业带动性强、具有战略意义的科技项目，组织重点攻关；同时，兼顾城市与农村科技发展、区域科技协调发展、经济与社会科技发展、科技纵深发展与科技知识普及、自主创新与对外开放等问题。

2、需求拉动，政府推进。坚持以市场需求为导向，发挥市场配置资源的基础作用，加快科技资源流动和技术转移，强化企业的技术创新主体地位；围绕科技支撑发展和引领未来的关键问题，政府提供公共科技物品，包括完善创新体制、优化创新环境、搭建公共平台、组织公益科技和应用基础研究等。

3、改革驱动，优先发展。立足国家发展的全局，放眼新世纪发展远景，以宏观管理和体制创新为重点，深化科技体制改革。倡导适应时代特征的科技价值观，实施科学技术“优先发展”的原则。在科学技术范围内，在我国目前条件下要突出以提升技术创新能力为重点的组织和制度安排。

（三）战略目标

到“十二五”期末，形成结构合理、机制灵活、具有持续创新能力的科技体制和国家创新体系；整合资源，提高效率，使科技资源配置进一步优化，科技投入效益明显提高；创新主体结构合理、功能明确并形成良好的互动联系；科技创新的机制和政策环境基本完善；极大地提高我国的技术创新能力，特别是自主创新能力，为我国在本世纪头20年内全面建设小康社会提供强大的科技支撑。为此，在国家科教领导小组为核心的战略决策体制下，创建分工协调的宏观管理体制。

四、基本框架与战略措施

（一）顶层设计与宏观调控

1、加强国家层次上的总体创新制度安排。今后，科技宏观管理体制应实行一种复合、功能性的制度安排，把科技政策同经济、财贸、工业、社会等方面的政策结合起来，注意保持政策之间的协调一致，保证各项政策之间的系统性、综合性和连贯性，促进科技、经济、教育的互动和有机结合：一是完善科技计划的出台和管理体制，加大企业的参与力度，计划项目的立项申请、评议、结题评审等工作，由类似国家自然科学基金委员会等机构负责实施。二是发挥政府在公共科技领域的主导作用，逐步减少对竞争领域企业科技活动的直接支持，加强对公益类研究机构的支持。三是发挥政府在重大平台技术、共性技术、公共技术供给方面的作用。四是加强对国立研究开发机构的管理，加强对国立研究单位事业费的支持。五是通过税收、财政和金融等手段促进科技的发展。

2、创新科技行政管理体制。一是完善国家科技决策体系，提高国家科技发展战略的决策层次，在借鉴其他国家先进经验的基础上，建立符合我国政治体制和国情现实的科技战略决策和专家咨询体系。二是强化政府科技部门对科技工作总体规划、政策协调、指导监督的职能，形成科技工作大联合、大协作和大集成的新局面。三是要建立财政科技预算的协调机制，由科技、财政部门牵头、相关政府部门参与，统筹协调财政科技投入，切实避免多头投入和分散投入，提高创新资源的配置效率。

3、制订《建设创新型国家行动纲要》。围绕我国增强自主创新能力、转变经济发展方式的要求，研究制订《建设创新型国家行动纲要》，以全球视野来谋划自主创新战略，明确目标、思路和任务，提出具体项目和措施，引导全国形成创新和发展合力。为进一步做好我国创新政策的制定，把过去一段时期内政策重点放在解决我国工业在开放条件下迅速发展、扩大规模的“量”的问题，转变到提高工业的水平、自主创新能力等方面。具体而言，在宏观层面，要使促进自主创新能力形成的科技政策、产业政策、贸易政策更加协调和一体化；在中观和微观领域，要加大政策的差别化，针对不同的产业层次和区域层次，制定更具有针对性的政策。

（二）创新机制与环境条件

1、开放、流动、竞争、协作机制。主要体现为互联互动、互补互通、互利互信，人员、信息、知识有序合理的流动，包括国内国外的流动、科研机构之间的流动，大学和科研院所之间的流动。打破部门和行业以及地域的限制，各类机构都可以平等地参与承担国家重大项目和任务，各类人才都可以在竞争中脱颖而出。

2、创新主体运行机制。按创新活动规律制定与创新活动相应的运行机制。首先，区分创新活动类型，遵循创新活动规律，分门别类地调整和完善运行机制。其次，从落实分类运行机制需求出发，调整各级创新管理实施办法。最后，制定维护创新活动运行机制的相应政策。

3、产学研结合机制。形成产学研各个创新主体间的有机联系和互动，形成以企业为核心，科研机构、高校、中介服务机构和政府机构之间相互连动的创新网络。科技计划要引导知识流动，优先支持企业与高等院校、科研机构联合承担项目。

4、军民融合机制。在科技管理体制上，形成军民两大科技系统资源共享、协同配合的机制。改革军民分离的科技管理体制，形成寓军于民的新体制。从宏观管理、发展战略和计划、研究开发活动、科技产业化等多个方面，促进军民科技的紧密结合，加强军民两用技术的开发，形成全国优秀科技力量服务国防科技创新、国防科技成果迅速向民用转化的良好格局。

5、科技评价和监督体制。改变政府直接参与科技评估的模式，加强对科技活动的间接管理。建立国家级的独立的评估机构。建立完善评价体系和运行机制，鼓励创新，推进科学交流和同行评价，促进科技创新。建立第三方科技监督机制，实行委托的监督中介机构监督模式。推动科技咨询协会的健康、快速发展，使其成为科技评估监督的中坚力量。

6、科技基础条件和平台共享机制。形成研究开发良好的基础条件和平台环境，保证科技基础条件的投入。建成良好的科技基础设施和公共科技基础平台，使广大科技人员和社会公众迅速了解国家科技发展的最新动态，得到必要的公共科技基础支持，科技资源得以充分发挥作用，不断提高其使用的效率和效益。

7、创新文化环境。要把创新文化环境建设作为精神文明建设的重要内容，通过培养专业化的科普工作者队伍，建设科普场馆、科普网络平台措施，有效提高我国的科普能力。通过宣传教育、树立榜样、推广先进经验等方法，在全社会积极宣传创新思想，大力倡导敢为人先、敢于攻坚的精神，倡导求真务实、科学民主的风气，鼓励创新，宽容失败，形成激励创新的社会氛围。

（三）技术创新的政策体系

创新政策从供求的角度，可以分为两类：一类是创新的供给促进政策；另一类是创新的需求激励政策。我国现有政策比较偏重前者而忽视后者。今后除了要落实和完善供给促进政策外，也要制定和完善导向创新需求的激励政策。