小议现行经济政策存在问题诠释

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提要本文主要介绍我国现行有关环境保护的经济政策,分别对财政支出、排污收费和有关环境税收在实施中存在的问题做了详细分析说明,并提出一些改进建议。

关键词:环境保护;财政支出;排污收费;环境税收

一、我国的环境问题

近年来,中国环境保护虽然取得了积极进展,但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力,流经城市的河段普遍受到污染,许多城市空气污染严重,酸雨污染加重,持久性有机污染物的危害开始显现,土壤污染面积扩大,近岸海域污染加剧。生态破坏严重,水土流失量大面广,荒漠化、草原退化加剧,生物多样性减少,生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国改革开放近20多年来集中出现,环境问题异常严峻。

《2006年中国环境状况公报》指出,“2005年,全国地表水水质无明显变化。珠江、长江水质较好,辽河、淮河、黄河、松花江水质较差,海河污染严重”,“主要城市和平原地区的地下水水质状况相对稳定,但局部地区有继续恶化的趋势”,“近岸大部分海域水质良好,但局部海域污染严重”,“城市空气质量总体好转,但部分城市污染依然严重”。这意味着中国水环境、大气环境、海洋环境仍在较为严重污染的状态中徘徊,是一种高污染状态的下的“稳定”。《中国绿色国民经济核算研究报告2004》指出,2004年中国因环境污染造成的经济损失为5,118亿元,占当年GDP的3.05%,虚拟治理成本为2,874亿元,占当年全国GDP的1.8%。由此看出,环境污染和生态破坏给我国造成了巨大经济损失,危害群众健康,影响社会稳定和环境安全。随着我国人口的继续增加,经济规模扩张,资源、能源消耗持续增长,环境保护面临的压力越来越大。产生环境问题的原因很多,有人口膨胀、技术落后、地方保护主义、环保法律与体制不得力、环境保护经济手段运用不到位、工业化和城市化进程的快速发展、工业布局的不合理、人口素质不高、企业环境管理水平低下,还有大型水利工程造成的生态环境破坏等。

二、我国现行环境经济政策

我国现行的环境经济政策主要包括三个主要方面,即用于环境保护的财政支出、排污收费制度及涉及到环境保护的税收政策。

(一)用于环境保护的财政支出。我国财政支出在过去相当长的时间内主要分为经济建设费、社会文教费、国防费用、行政管理费用和其他支出五大类,没有专门用于环境保护的支出项目,虽然政府已对环境保护有较大的投入,但并没有专门的统计,这就无法对环境保护财政支出的情况进行统计和分析,也使得环境保护缺乏稳定可靠的财政资金保障。直到2007年1月1日,财政部出台了《2007年政府收支分类科目》,在改革方案中,“环境保护”才正式成为了财政支出的一项功能。

我国环境保护的财政支出主要有以下三种方式:1、消费性支出:包括承担环境保护职能的其他相关部门或环境敏感部门的行政事业费和科学研究、环境教育和卫生设施方面的支出;2、投资性支出:主要包括大型城市环境基础设施建设,大型跨区域流域综合治理项目,危险废弃物处理、核废料处理处置设施建设,环境保护机构的行政设施建设等;3、转移支付项目:包括以市场融资为主但需要政府予以扶持的环保产品和技术;污水、垃圾和危险废物处理工程建设及经营;区域性的生态环境保护工程的建设和经营;大中城市的燃气、热力和供排水管网建设和经营;城市环境监测工程的建设和经营等。

(二)排污收费制度。排污收费制度是我国最早制定并实施的环境政策之一,也是我国实施时间最长的环境经济政策之一。20世纪七十年代末期,我国环境保护主管部门根据我国的实际情况,提出了“谁污染谁治理”原则。根据这一原则,开始实施排污收费制度。这项政策要求一切向环境排放污染物的单位和个体经营者,应当依照政府的规定和标准交纳一定的费用,以使其污染行为造成的外部效应内部化,促使污染者采取措施控制污染。1978年12月,中共中央批转了原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》,首次提出在中国实行“排放污染物收费制度”;1979年9月颁发的《中华人民共和国环境保护法(试行)》,在法律上确定了我国的排污收费制度;1982年的《征收排污费暂行办法》标志着我国排污收费制度的正式建立;2003年1月对之前实施的《征收排污收费暂行办法》进行改革,将此办法上升为条例,即《排污收费征收使用管理条例》;2006年全国各级环境监察机构全面贯彻实施《排污收费征收使用管理条例》及其配套规章,全国共向67.1万户排污单位征收了排污费,征收排污费144.1亿元。

(三)涉及到环境保护的税收政策。目前,我国也不存在法律意义上的环境税,但存在与环境资源有关的税,尽管当初制定时很少从环境资源保护角度考虑,但对中国环境资源保护产生了一定影响,主要包括资源税、消费税、城市维护建设税、车船使用税和车辆购置税、城镇土地使用税和耕地占用税等。(表1)

三、我国现行环境经济政策中的问题

在用于环境保护的财政支出方面,主要存在以下问题:一是环境保护财政支出总额不足且结构不合理。根据国际经验,当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时,可以控制环境污染恶化的趋势,当该比例达到2%～3%时,环境质量可有所改善。可见,为了控制环境污染和生态破坏,改善环境质量就必须有充足的资金投入,而资金投入在我国又是十分欠缺的。从2002年到2006年,我国环境污染治理投资总额从1,367.2亿元增加到2,566亿元,但2006年环境污染治理投资总额在国内生产总值中所占比重也只有1.22%,环境保护资金投入的不足,制约着我国环境质量的改善;二是资金使用效率低。近年来,政府财政能力不断增强,各级政府对环境保护工作的重视程度也逐渐提高,但效果却不尽如人意。如,1998～2002年国家安排对环境保护的国债投资达600多亿元,但这些国债的使用效率并不尽如人意,很多资金投入以后并没有产生预期的效果。2004年财政部对用于三江源区生态建设的国债资金进行绩效评估,发现了财政资金分配渠道过多、配套资金不到位、能力建设不足等诸多问题,这些问题直接导致了国债资金的低效率;三是财政补贴政策设计存在体制性缺陷。我国农业的灌溉用水和城镇居民的生活用水,均享有政府财政补贴,使水价过低,造成居民在生产生活中不注意节约使用,形成水资源的浪费。对农需品实行价格补贴,促使农民滥用化肥、农药,可能导致农地退化及水源污染等问题;四是缺乏有效的生态补偿财政转移支付制度。我国现在实施的生态补偿仍然以财政补偿为主,如国家对退耕还林的补偿政策就是典型的国家财政补偿。纵向转移支付也是中央对地方的转移支付占绝对主导地位,区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调,不仅没有调动全社会的积极性,而且使许多地方产生了依赖思想。同时,有限的资金分散用于各个地区,造成资金的低效使用和浪费。

在排污收费方面,新的排污收费制度规定排污费主要用于污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息,违背了排污费资金有偿使用的原则,造成了排污费资金变成了对污染企业的一种间接补贴。同时,地方环保部门的经费已经从公共财政预算中解决,但是经济落后地区,还是面临着巨大的财政压力,可能因此影响这些地区环境保护建设的进程。最后,由于环境监理队伍人员素质不高和执法工具的落后,不能及时发现排污单位的违法排污行为,影响了排污收费制度的贯彻实施。

在有关环境保护的税收方面:一是“生产型”增值税的共享助长了地方政府的投资冲动,容易产生不顾及环境资源承载力的行为;二是现行资源税主要强调调节级差收入的作用,没有充分考虑资源税对节约资源和降低污染的功能,不但不能体现资源本身的价值和不同资源在经济发展中的不同作用,而且不能将资源开采社会成本内在化,因而无法通过征收资源税表达保护资源和限制使用、开采资源的意图;三是对中国能源消费的主体和主要大气污染源,能源的消耗占70%以上的煤炭消费未能征消费税;同时,汽油、柴油征收的税率偏低,对汽车消费起不到抑制作用,造成石油消耗量巨大,进口依存度大大提高,使国家面临严重的能源安全问题;四是现行的车船使用税基本上是根据车船的吨位数或固定税额征收的,实际与其使用的强度(如行驶公里数或汽油使用量)没有直接关系,对污染控制没有抑制作用;从目前征收车船使用税情况分析,由于车船使用税额占车船使用费用的比例很小,很难对车船使用行为进行调节,因此实际中很难利用该税种来缓解交通的拥挤和减轻大气污染;同时,现行车船税率偏低,而且其使用过程中未考虑尾气和交通噪声污染因素;五是城镇土地使用税和耕地占用税的税率过低。该税种对日益稀缺的土地资源基本上没有刺激作用,只是作为地方政府增加收入的来源;六是在我国现行税制中,缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,也就是说我国不存在法律意义上的环境税。而此类税种的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收的环境保护作用

四、我国现行环境经济政策改革建议

针对以上分析中发现的问题,本文认为应用经济政策促进环境保护的主要思路在于:完善财政支付手段,建立健全生态补偿机制;完善现有税种的环境保护功能,适时开征专门的环境保护税;继续贯彻落实好排污收费制度。具体的建议为:

(一)建立环境保护财政投入的稳定增长机制,落实环境保护财政预算支出科目中的资金,把环境保护投入作为公共财政支出的重点,进一步增加环保投入,保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。

(二)消除不利于环境保护的财政补贴政策,主要是减少对水资源的补贴,同时减少对于农用化肥及农药的补贴。

(三)强化中央财政纵向生态补偿方式,在中央财政转移支付项目中,应增加生态补偿项目,用于国家级自然保护区、国家级生态功能区建设及对西部生态退化严重区域的恢复等。制定分区指导政策,增加对西部地区、国家重要生态功能区的补贴力度。建立激励环境保护与生态建设的财政补贴制度,增加对生态保护良好区域或生态环境保护成绩显著区域的补助。

(四)建立健全地方财政横向生态补偿方式,在横向生态补偿中,对生态建设做出贡献的区域应当成为被补偿的主体,因生态建设而受益的区域就成为补偿的主体。由省级政府和省级以下政府构成具体的补偿和被补偿主体。

(五)完善现行税制中环境相关税种的环境保护作用,如提高消费税率、扩大消费税征收范围;资源税方面确立普遍征收为主、调节级差为辅的征收机制,弱化其原有的调节级差收益的功能,强化保护资源和限制资源开采的作用。

(六)学习先进国家,适时开征污染排放税或污染商品使用税。

(七)完善排污收费制度,提高征收标准,建立环保专项基金有偿使用机制;增加装备,充实人员和完善监控手段等。

主要参考文献:

[1]林勤玉.构筑促进环境保护的公共财政制度[J].财经科学,2004.1.

[2]中国统计年鉴2007.北京:中国统计出版社.

[3]杨金田,葛察忠.环境税的新发展.中国与OECD比较[M].北京:中国环境科学出版社,2000.