日本贫困地区的开发及其经验

导语：日本贫困地区的开发及其经验一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要：战后以来，为缩小地方和三大都市圈在经济、社会发展方面的差距，解决因人口“过疏过密”和东京“一极集中”所产生的一些严重的社会问题，日本政府在国土综合开发的基础上，加强了地方开发。从总体上看，日本地方开发虽然有一定的滞后性，存在着一些需要解决的问题，但已取得了一定的成效，积累了一些有益的经验。

一，日本落后地区开发的政策体系

1．国土综合开发中的地方开发

日本国土开发包括国土综合开发、三大都市圈整备和地方开发。其中，国土综合开发是在全国范围内综合进行国土的开发和利用，以实现三大都市圈和地方经济圈的协调发展；三大都市圈整备以东京圈的整备为中心，重点解决东京一极集中和人口过密所带来的各种问题；地方开发包括一般落后地区开发和特定落后地区开发，主要是通过产业发展和社会基础设施建设，缩小其与发达地区和大城市之间的差距。日本国土开发政策是以国土综合开发中心而展开的，地方开发是在国土综合开发的基础上进行的。

2．地方开发的法律体系

日本的国土开发是在政府的主导下进行的，其基本依据是政府制订的有关法律。其中，国土综合开发方面的法律主要有《国土综合开发法》（1950）、《土地利用计划法》（1949）、《国土利用计划法》（1974）和《土地基本法》（1989）等。地方开发政策方面的法律主要有《落后地区工业开发促进法》（1961年）、《城市振兴开发特别措施法》（1971）、《新产业城市建设促进法》（1962年）、《工业整备特别地区整备促进法》（1964年）、《关于促进地方据点城市整备和产业业务设施再配置的法律》（1992年）等。各地区开发的法律主要有《北海道开发法》（1950）、《东北开发促进法》（1957）、《九州地方开发促进法》（1959）等；特定地区开发的法律主要有《特殊土壤地区防灾及振兴临时措施法》（1952年）、《豪雪地区对策特别措施法》（1962年）、《过疏地区活性化特别措施法》（1990年）、《海岛振兴法》（1953年）、《山村振兴法》（1965年）等。另外，还有与地方开发密切相关的土地利用、水资源、交通、生活环境整备、公害、国土保全、防止灾害和公共事业长期计划等方面的法律。

3．地方开发的计划体系

①经济计划。1955年以来，日本政府共制订了15次经济计划，其中的《公共投资基本计划》和《社会资本整备长期计划》，是国土综合开发和地方开发的重要环节。

②全国综合开发计划。全国综合开发计划是日本国土开发中最重要、最根本的计划，也是国土开发的中心环节和地方开发的基础。1962年以来，日本政府共制订了五次全国综合开发计划，即《全国综合开发计划》（1962年10月）、《新全国综合开发计划》（1969年5月）、《第三次全国综合开发计划》（1977年11月）、《第四次全国综合开发计划》（1987年6月）和《21世纪国土的宏伟目标》（1998年3月）。

③国土利用计划。1960年以来，日本政府共制订了三次国土利用计划，其中第一次计划称为《工业布局计划》。另外，根据有关法规，还制订了城市计划、农业振兴地区整备计划、森林计划、公园计划和自然环境保全计划等相关的计划等。

④地方开发计划。各落后地区都有相应的开发促进计划，例如，对于北海道，日本政府1951年以来就制订了五期《北海道综合开发计划》，其中，第一期包括第一次、第二次计划，第五期为《新北海道综合开发计划》。

⑤特定地区开发计划。根据有关法律，一些因特殊原因而落后地区的，如过疏地区、半岛地区、山区、渔村、海岛、豪雪地区、特殊土壤地区等，经政府批准指定为特定开发地区后，都制订了相应的开发计划或振兴计划。

4．地方开发的公共投资和财政投融资

①公共投资。根据历次的经济计划和全国综合开发计划，日本政府都制订了相应的《公共投资基本计划》或《社会资本整备长期计划》，对地方开发进行了相应的公共投资。

②促进地方开发的特别会计。现有《城市开发资金融通特别会计》（1996年设立）和《特定国有资产整备特别会计》（1969年设立）。前者除三大都市圈外，主要是为政府指定的33个人口30万以上的城市的基础设施建设和工厂迁移等提供低利或无息贷款；后者主要是为政府建筑物等特定国有资产向地方转移提供低利或无息贷款。

③促进地方开发的公库。为现有《北海道东北开发公库》（1953年成立）和《冲绳振兴开发金融公库》（1972年成立）。作为财政投融资机构，其资金来源除政府出资金外，主要是政府借款和发行政府保证债所筹措的资金。

④促进地方开发的公团。现有《地域振兴整备公团》（1974年成立，其前身是1962年成立的《煤矿地区振兴事业团》，1972年改组为《工业再配置?煤矿地区振兴公团》）该公团利用财政投融资提供的公共资金，主要是从事煤矿地区振兴事业、地方城市开发建设事业、产业设施和工业再配置事业等。

⑤民间城市开发推进机构。这是1988年根据《关于推进民间城市开发的特别措施法》而指定的财团法人，它通过日本开发银行，对特定民间城市开发事业提供长期低利贷款。

5．地方开发的优惠政策

为促进地方的开发，日本政府在财政、税收、地方债发行、地方开发基金、开发许可以及公共设施建设等方面，都采取了一些优惠措施。另外，1998年以来，为了推动各市町村之间在基础设施建设、地域活动、信息交流等方面地域间交流，日本政府还实施了支援地区间交流的事业。

6．地方开发的行政指导和行政鼓励

日本政府在制订地方开发振兴的计划、规划和基本方针同时，还对地方政府和地方公共团体进行必要的行政指导。为鼓励地区发展的积极性和创造性，日本政府从1984年开始，还对地方开发取得突出成绩的地区进行表奖。表奖虽然只是一种荣誉，但它对提高地方的知名度，增强地方的凝聚力和吸引力，促进地方定居，都起到了一定的作用。

二，一般落后地区的开发

1．地方综合开发

地方综合开发是根据国家关于各地区开发的法律和计划进行的。国家对各地区制订的开发计划，都围绕地方综合开发的基本理念、基本方针和重点课题提出了具体要求和发展方向。以1999年11月制订的《东北开发第五次促进计划》为例，其基本理念是：①作实现21世纪日本多轴型国土结构的开路先锋，建设一个与自然共存型的社会；②以充满活力的东北为基本目标，建设一个良好的居住环境，以满足国民丰富多彩的生活方式的需要；③完善地方城市机能，促进产业积聚，建设联结东南西北的发达的高速交通体系，形成一个与东北国土轴和日本海国土轴相适应的阶梯型地域结构。其基本方针和重点课题是：①建设一个生活宽裕的东北，使当地居民既能享受到大自然的优美环境，又能过上现代化的城市生活；②建设一个向世界开放的东北，能与世界各地广泛开展人员以及信息、文化等方面的交流；③建设一个有魅力的、令人向往的东北，既有充分的就业机会，又有旺盛的产业活力。

2．振兴地方产业

根据1961年11月制订的《落后地区工业开发促进法》，到1998年1月，全国共指定了91个工业发展地区，包括146个市、336个町和33个村，总人口为1387万人，总面积为7.46万平方公里，分别占全国的9.2％和19.7％。

3．发展新兴产业城市和工业特区

根据1962年8月制订的《新产业城市建设促进法》，在综合考虑用地、用水、交通运输等方面条件以及发展前景的基础上，日本政府在全国指定了15个“新产业城市”和6个“工业特区”，并分别实施了六次基本计划。

4．建设地方中心城市，促进产业的重新配置

根据1992年8月制订的《关于促进地方据点城市整备和产业业务设施再配置的法律》，日本政府在全国指定了85个“重点开发地区”。其中，规模最大的是福冈县东北部地区，包括北九州市、直方市等5个市、12个町和2个村，面积1409平方公里，人口148.5万人；规模最小的是富士山北麓地区，包括富士吉田市1市和2个町、6个村，面积为483平方公里，人口只有9.9万人。

5．建设“模特定居圈”

1979年7月，日本政府于发出通知，要求全国各都道府县都要建设一个“模特定居圈”。为此，各都道府县在1979年－1981年间都制订了“模特定居圈计划”，具体包括定居圈建设构想、建设计划、土地利用构想和基础设施建设标准等。其后，为促进模特定居圈计划的实施，各都道府县和有关市町村又进一步修改了计划；到1986年，大部分模特定居圈计划都付诸实施了。现在，全国共建设了44个模特定居圈。

6．农村综合建设

根据1994年6月的调查，日本全国共有122666个农村，每个农村平均104户，其中农户28户，占27.4％。为了改善农村的落后面貌，从1973年起，日本政府每年都选定部分农村制订农村综合建设计划，到1998年，共对1398个地区实施了农村综合建设事业。

7.渔村建设

根据1993年11月的调查，日本全国共有6528个渔村。由于渔村分布在沿海地区，大都地处偏僻，所以日本政府就以改善交通环境为中心，实施了渔村开发计划。

8.建设综合旅游度假区

根据1987年6月制订的《综合旅游度假区整备法》，到1999年3月，全国共批准建设了42个综合旅游度假区。综合旅游度假区建设的基本方针由政府规定，其建设的基本构想也必须经政府批准后实施。

三，特定落后地区的振兴

1．过疏地区的振兴

根据1990年4月制订的《过疏地区活性化特别措施法》，到1999年4月，全国共公布了1230个过疏地区，其人口虽然只占全国的6.3％，但面积却占全国的48.9％。为支持过疏地区的振兴，日本政府在指定工业发展地区、新产业城市都特别考虑过疏地区发展的需要，其指定比例分别占全国的27.6％和15.0％；尤其是特定落后地区，50％以上都指定在过疏地区。

2.半岛振兴

日本是一个半岛很多的根国家。由于半岛地区三面环海,平原很少,水资源缺乏,地处偏僻,所以大都是落后和人口过疏地区。根据1985年6月制订的《半岛振兴法》，到1995年，全国共指定了23个半岛对策实施地区，包括51个市、297个町、46个村，其面积36896万平方公里，占全国的9.8％；1995年人口482万人，只占全国的2.6％。

3.山村振兴

根据1965年5月制订的《山村振兴法》，到1999年4月，全国共有1193个市町村被指定为振兴山村，其面积为17.85万平方公里，占全国的47.2％；1995年人口为473万人，只占全国的3.8％。1965年以来，日本政府共制订了五期山村振兴计划。

4.特定农山村振兴

根据1993年9月制订的《特定农山村法》，到1997年4月，全国共指定了1239个特定农山村（89个市，775个町，375个村）。被制定未特定农山村的市町村，都制订了《农林业等活性化基础整备计划》。

5.豪雪地区振兴

根据1962年4月制订《豪雪地区对策特别措施法》，到1999年4月，全国共有962个市町村被指定为豪雪地区（年降雪量超过500毫米以上），占全国市町村总数的29.8％。豪雪地区面积占全国的51.4％，其中特别豪雪地区占20.0％。1995年，豪雪地区人口为2272万人，其中特别豪雪地区为364万人，分别占全国的18.1％和2.9％。对于豪雪地区，除日本政府历次公布的《豪雪地区对策基本计划》外，北海道和其他9个县也根据国家的计划，分别制订了各自的《豪雪地区对策基本计划》。

6.特殊土壤地区振兴

特殊土壤地区是指火山灰和浮石堆积的地区、花岗岩风化地区和土壤易于受到其他侵蚀的地区。由于特殊土壤地区还经常受到台风的袭击,雨量多，所以自然灾害频繁发生，农业生产条件很差。根据1952年4月就制订的《特殊土壤地区防灾及振兴临时措施法》、全国共指定了14个特殊土壤地区，总面积为57465平方公里，占全国的15.2％。从1953年起，日本政府共制订了十次《特殊土壤地区对策事业计划》（每次5年），以防灾和改良土壤为中心，持续地开展了有关事业，并由政府进行了相应的公共投资。

7.海岛振兴

日本是一个群岛的国家，除本州、北海道、四国和九州外，还有6848个大大小小的海岛。这些海岛有的在内海，有的在外海，有的邻近本土，有的远离本土，有的是群岛，有的是孤岛，有的是有人居住的大岛，有的是无人居住的小岛，情况非常复杂。由于海岛对日本的国土保护、自然环境保护、海洋资源利用、海洋运输乃至国家安全都具有十分重要的意义，所以日本政府1953年7月就制订了《海岛振兴法》，并先后制订了五次《海岛振兴计划》（每次10年）。到1998年4月，共有78个地区的273个有人居住的海岛被指定为《海岛振兴对策实施地区》，其面积为5434平方公里，占全国的1.44％；人口为54.8万，占全国的0.44％。

8.奄美群岛和小笠原群岛振兴

奄美群岛和小笠原群岛在第二次世界大战后曾被美军占领，1954和1969年才先后归还给日本。这两个群岛虽然面积不大，其中奄美群岛为1240平方公里，小笠原群岛只为70平方公里，但由于其特殊性，所以在其归还之际，日本政府就特别制订了《奄美群岛振兴开发特别措施法》（1954年6月）和《小笠原群岛振兴开发特别措施法》（1969年12月），其后又成立了《奄美群岛振兴开发基金》。到1999年，日本政府对奄美群岛已实施了五次复兴或振兴开发计划，对小笠原群岛也实施了四次复兴或振兴开发计划。

四，日本落后地区开发的成绩与经验

尽管日本落后地区的开发落后于经济发展，落后于三大都市圈，表现出一定的滞后性，许多开发计划往往因经济危机而达不到预定目标，各地区的开发也不均衡，但由于上述政策措施的实施，确实是有了很大的进展，取得了一定的成效，主要表现在：

第一，缩小了地区差距。1970年度，地方圈人均国民所得只相当于三大都市圈的67.3％。其后，随着地方经济的发展，三大都市圈和地方经济圈之间的经济差距出现了缩小的趋势。1979年度，地方圈人均国民所得已相当于三大都市圈的82.6％。1982－1997年度，日本人均国民所得由187万日元增加到319万日元，其中最高的东京由284万日元提高到434万亿日元，其相当于全国的倍率由1.52倍下降为1.36倍；最低的冲绳县131万日元提高到216万日元，其相当于全国的倍率由0.70倍下降为0.67倍。冲绳县人均国民所得对全国平均水平的倍率虽略有下降，但由于东京该倍率的下降明显，东京人均国民所得对冲绳县的倍率已由2.17倍下降到了2.01倍。

第二，缓和了人口过度集中的趋势。1960年－1964年，三大都市圈的人口纯流入达到了61.6万人的高峰，1970年－1974年下降为20.6万人，1975年－1979年则转为了流出，流出了1.2万人。其后，三大都市圈的人口纯流入虽又转为增加，但纯流入人数已大大低于1970年以前的规模。1995年－1998年，东京人口纯流入只为10555人，其中，1995和1996年都是纯流出，分别流出了32537人和5518人。人口过疏的地区，如北海道和九州地区等虽仍然都继续是人口流出的状态，但纯流出人数已明显减小了。其中，北海道纯流出人数由1985年的27087人，减少到了1998年的9632人。

第三，保护了自然环境和生态平衡。由于过疏过密问题的缓和和环境保护对策的成功，日本不仅成为治理公害的先进国家，而且由于森林和自然环境的有效保护，还成了自然灾害损失最轻的国家。现在，除大地震所造成的意外伤害外，因其他自然灾害的人员伤害已大为减轻了。1959年，因台风、暴雨、大雪等自然灾害而死亡的人数多达5834人，受伤的人数多达41776人；而1997年，则分别减少为68人和371人。

日本落后地区开发的主要经验是：

1．以法律为依据，以计划为引导

日本政府无论是对全国性开发，还是对方性开发或特殊性开发，都制订了相应的法律，并根据各项法律制订了相应的计划，从而在市场经济条件下发挥了政府的主导作用，保证了政府各项开发政策的实施。

2．发挥中央、地方和民间的积极性

在开发过程中，不仅政府各有关部门相互协调，而且政府和各都道府县、各都道府县和各市町村之间也相互协调，并动员社会各界关心和参与地方开发，从而既发挥了中央和地方的积极性，又发挥了政府和民间的积极性，确保了综合开发和地方开发的成功。

3．以公共投资为先导

日本政府的全国综合开发计划和地方开发计划虽然都是指导性计划而不是指令性计划，但由于各项计划中都有相应的公共投资计划，并且有特别会计、公库、公团和优惠政策等方面的支持，从而以公共投资诱导了民间投资，保证了计划的实施。

4．多层次、全方位的国土开发

日本落后地区的开发是在全国综合开发的基础上展开的，即使是针对地方的开发，也都有全国性的开发计划。在地方性开发中，又有一般落后地区开发和特殊落后地区的开发。这样以来，就形成了以国土综合开发为中心的立体交叉的多层次、全方位的国土开发格局，从而使落后地区没有死角，无一遗漏地得到了普遍的开发。

5．重点开发和普遍开发相结合

地方开发虽然涉及到方方面面，但其中心始终是地方产业和地方城市特别是地方中心城市的发展。为此，日本政府不仅指定了工业发展地区、工业特区和地方中心城市，而且还采取了诱导工业生产向大城市周边地区和地方分散的政策措施。另外，在其他各项开发中，也都是以政府指定的开发地区为中心，进行重点开发。

6．注重社会基础设施的建设

以农村综合建设为例，主要是以公路、供排水和医疗设施等为主，加强了基础设施方面的建设。1994年，村内宽3.5米以上道路敷设率超过50％以上的农村占82.8％，自来水的普及率为82.2％；在医疗设施方面，按夜间急救到达医院的时间计，10分钟内可到达的占35.7％，10－30分钟可到达的占53.4％，30－60分钟可到达的占10.0％，60－120分钟可到达的占0.9％；在公共交通方面，连通国道、都道府县公路和市町村公路的比例分别占41.8％、57.1％和95.9％。

7．注重生活环境的建设

以日本政府指定的15个新产业城市和6个工业特区的开发为例，其第一次基本计划（1964－1975年度）的公共投资中生产性投资占56.5％，生活性投资占43.5％。然而，从第二次基本计划（1976－1980年度）开始，生活性投资的比重就超过了生产性投资，达到了60.8％；到第六次基本计划（1995－2000年度）时，生产性投资进一步下降为27.2％，而生活性投资则进一步上升到了72.8％。

8．注重环境保护

无论在国土综合开发中，还是在地方开发中，自然和环境的保护都一直是最基本的开发理念和开发方针。例如，第五次全国综合开发计划《21世纪国土的宏伟目标》就明确地提出：在中小城市和自然环境优美的农村、渔村和山区，要以适于21世纪的新生活方式为目标，保持宽松的居住环境，既使居民能够享受到现代的物质文明，又能领略到大自然淳朴的美，从而创造“多自然居住的地域”。

主要参考资料:

〖日〗国土厅编《国土统计要览》，1999年版；

〖日〗东洋经济新报社编《地域经济总览》，2001年版；

〖日〗金森久雄、香西泰编《日本经济读本》，东洋经济新报社1990年6月出版；

〖日〗浅子和美、筱原总一编《日本经济入门》，有斐阁1999年2月出版。