新型城中村改造与公租房建设透析

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关键词：城中村；改造机制；BOT

提要：科学系统的处理好城中村问题，已成为众多城市发展面临的巨大挑战。笔者试图使城中村问题与公租房建设供应联系起来，设想以产权及其收益分配为核心，以BOT为改造开发方式，最终实现城中村改造及其功能的合理替代，以期对统筹解决这两大难题有所帮助。

在工业化、城市化全面加速的今天，城市持续扩张发展，城郊结合部不断外推，许多农村在外生型的城市化进程中迅速完成了非农化转变，但这种转变并没有使这些村落社区顺利融入城市，而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底城市化的区域，即形成了所谓的“城中村”。与此同时，城市化的高速进行也使得我国各大城市流动人口剧增，而由于我国特殊的户籍制度及城乡二元结构，这些进城务工农民、小手工业者以及刚刚踏入社会的大学毕业生成了游离于社会保障体制之外的弱势群体，其住房保障问题日益突出。对在社会经济二元结构与城市发展碰撞磨合的过程中所产生的错综复杂的城市问题，本文尝试用统筹系统的思维研究以下两个困扰众多城市政府的难题：城中村问题和保障房问题。

一、城中村形成机理

改革开放后，我国城市化进入了“跨越式突进”的快速发展时期。这种现象在我国一些沿海城市更为明显。在城市化快速推进的过程中，城市空间迅速向周围城郊农村扩张。这些条件启动了城郊农村的“外生型”城市化进程，即由外部经济力量推进村庄自身的城市化。

首先，外生型城市化改变了这些村落土地的相对区位，提高了集体剩余土地的地价。在快速城市化过程中，城市的基础设施迅速向周边延伸，原来处于城郊的农村陆续被繁华城区包围，周边环境的优化带动了地价飞速飙升。地价的上涨提高了剩余农用地继续保持农用的机会成本，为了实现收益最大化，剩余集体农用地陆续被土地收益能力更高的非农产业占用。这就促使了这些村落在大部分耕地被征用后集体剩余土地也陆续非农化，进而经济结构也向二三产业转变。

其次，城市外来人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的“繁荣”。城市经济的发展为人口城市化提供了拉力，大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员向这些经济发展较快的城市迁移。由于老城区内的生活设施难以承载这些突如其来的外来人员，城中村利用良好的地缘优势和几乎不计成本的土地，填补了这一巨大的廉价出租屋市场缺口。在这一过程中，作为理性经济人的村民，为了实现自身利益最大化，尽可能地利用可支配土地的面积和空间，密集搭建违章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形态。

第三，在市场经济条件下，经济效益往往是城市建设投资主体追求的唯一目标。特别是在缺乏政策引导及法规约束的条件下，投资方往往选择征地费用低廉的农田菜地，而有意避开了居住密度大、拆迁安置费用相对较高、建设周期较长的居民点。这种投资主体的效益回报心理，造成了改造建设成本高的农村，未能像那些条件优越的地区一样被“整体消化”，而被有意避开，这是都市村庄被遗留下来的又一原因。

二、城中村在城市系统中的功能与特征

都市村庄为城市的发展做出了较大的贡献。他们为城市发展提供了空间，从而失去了土地；他们发展房屋租赁业，为暂时无房的城市人群和进城的流动人口提供了住房；他们经营的企业和各种店铺，提供了很多的就业岗位，帮助政府解决了一批人员的就业问题。据河南省社科院刘道兴估算，目前在郑州，一个城中村庄最少居住1万人，最多的5万多人，他们大多是进城来的农民工，或者是刚毕业的大学生，郑州100多个城中村居住着外来人口大约有200万人。可见城中村对社会“夹心层”的居住问题起到了重要缓和作用。

但与此同时，城中村也存在着很多问题。由于与城市现代化建设的脱节，其基础设施落后，空间形态紊乱，建筑风格低劣庞杂，几乎没有立意和美感，严重影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性。由于城中村人员复杂，管理不力，抢劫盗窃、吸毒、赌博、等刑事治安案件发生率大大高于城区。同时，由于规划的滞后和管理的被动，村民多划地为院，乱占乱建，土地利用率低，更不能通过规划进行功能组合，发挥土地的级差地租效益。村民又进行高密度、超容量建设，牵手楼、贴面楼随处可见。这种缺乏科学规划的建设，给远期的更新改造增加了成本。

三、目前我国夹心层住房保障需求及保障住房现状

住房是人类生存发展的必备物质条件。在党的十七大报告中将“住有所居”与“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”一起，作为保障和改善民生的重大举措，向世人展示了和谐社会的新图景。实现“住有所居”的目标，需要在总结我国住房制度改革实践的基础上，广泛学习借鉴国际经验和成功做法，推进保障性住房体制机制的不断创新。从重庆公租房的实践看，大规模建设公共租赁住房，是完善城市住房保障体系的重要途径。

尽管近些年通过廉租房、经济适用房以及危旧房、棚户区、城中村改造安置房、农民工公寓等供应形式，使一部分低收入群体有了住房保障，但保障面不到总人口的10%，事实上形成了住房供应主要靠市场来解决的“单轨制”。新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”则被排斥在现有体制之外，既得不到保障性住房的覆盖，短期内也买不起商品房，这部分群体约占住房需求总量的20%以上。实践证明，无论完全由政府保障，还是完全由市场调节，单轨的供房体系都存在制度缺陷，难以满足绝大多数社会成员的住房需求。

目前的城中村改造多数采取推倒重建的消除做法，由于没有对原村民的物业出租收益较为合理考虑，改造成本和难度都非常大，同时也完全没有考虑到城中村住房租户的刚性需求，不能从根本上消除城中村。因此，探索在城中村或有可能形成城中村的区域修建保障性住房，如公租房等，显得可能而必要。

四、新型城中村开发机制构想

（一）基本思路。从城中村形成原因可知，大量的外来人口对廉价住房租赁的刚性需求是城中村生存和发展的核心推动力，正是如此，才使得居民抢着违章建房，一方面可以出租收益，另一方面等政府开发时获取更多的拆迁补偿，给城中村的再开发或改造带来了望而却步的成本。同时，目前保障房源不足，政策设计的缺陷使得大量外来人口别无选择。这也使得城中村改造几乎成为恶性循环的死结。

鉴于此，笔者设想在进行涉及城中村的城市开发时，可以由政府规划建设公租房（B），多方协商投资与经营（O），最后移交给政府（T），最终纳入城市住房保障运行轨道。这样既考虑城中村目前所发挥的为夹心层及其他弱势群体提供廉价居住场所的功能，又考虑到原村民的收益，同时这种社会选择也使得那些在经适房实施过程中出现的经适房小区内屡现宝马车等现象有效过滤，使其真正达到设计效果，改善居住民生。（图1）

（二）需要明确的问题

1、产权问题。产权问题既是城中村产生的深层次原因，也是各方利益的核心载体。因此，首先在明确集体土地所有权的前提下，按照市场原则结合本地实际，确立征地补偿标准，按规范程序对集体土地进行征收，从而实现产权转移，但同时政府应该承诺由原集体优先获得该土地的使用权，即被征用的土地，使用权仍归集体或村民，由他们按照政府的统一规划开发利用，并给予多种政策优惠进行引导。

2、有限期经营。允许和采用此种BOT模式的核心动力之一是化解政府与集体利益的冲突，避免城市再开发成本过大而出现新的城中村，实现二者能接受且利于城市发展的双赢。有限期的经营既可以保证当前集体仍能在较长时期内获得物业出租收益，而产权的事先确定使得有限期过后政府的再开发成本大大降低，从而使得城市发展理性而和谐。

五、结论与建议

在进行涉及集体土地征收与开发的过程中，采用此种BOT模式既保证了原有城中村的夹心层居住功能的更好发挥，又由于较少的损害原有居民的租赁收益，同时有力的配合了城市住房保障体制的良性运转，值得研究与推广。但同时由于村民的房屋所有权和宅基地使用权是其安身之本，为此，在具体运作过程中，笔者有以下建议：

（一）坚持以人为本，关心都市村庄居民的切身利益。除合理提供征地补偿外，在采用合营或政府住房保障部门经营时，要给予村民以较高利润分成。在有限期经营方式中，应结合当地经济实际及村民就业竞争力分析的基础上，合理确定经营期限，建议以商用土地使用权年限40年为宜。

（二）完善社区配套服务，建立村民社会保障和就业培训机制。为了较为彻底的解决城中村问题，使其完全融入城市建设与现代经济，政府应加强规划，加大此类地区公共教育卫生服务系统建设，同时建立专门就业培训机构对失地村民进行针对性的培训，使其及时参与城市就业，完成村民城市化的最后一环。

主要参考文献：

[1]郑庆昌，钱鼎伟.城中村：农村城市化的困境与出路[J].东南学术，2004增刊.

[2]马广钦.城市化进程中的都市村庄改造和现代化建设[J].地域研究与开发，2005.4.

[3]马学广.城中村空间的社会生产与治理机制研究[J].城市社会学，2010.2.