增值税扩围与财政体制改革综述

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论文关键词：增值税，财政体制，税权配置，税收收入分享

论文摘要：在增值税“扩围”后，如何弥补地方政府的收入损失、并为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制，显得尤为重要，这也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素。本文从理论上分析了中央与地方财政体制中增值税的税权配置和收入分享问题，借鉴了几个典型国家增值税改革的经验与教训，对我国增值税下一步的改革方向和实施路径提出了建议。

增值税自问世以来，50余年间已风靡全球140多个国家，成为大多数国家的主体税种。从征税范围来看，增值税拥有充足的税源和广泛的纳税人，它的税基涉及各个行业和各类经济活动，覆盖经济运行的各个环节。从课征模式来看，增值税采取多环节征税、环环抵扣的方式，征收极为便利，使之具有很强的财政收入能力，能够给政府带来大量的收入。从收入规模来看，在实施增值税的国家里，增值税几乎都成为主要的收入来源。

一、引言

由于增值税涉及面广、在国民经济和财政活动中具有举足轻重的作用，它的每一步变革都可能对经济、财政、政治等各个方面造成深远的影响。反过来说，一国的经济、财政、政治、乃至文化传统等因素也会对该国增值税的模式选择和运行过程起着决定性的作用。在这些诸多因素中，一个需要着重考虑的因素是中央和地方的政府间财政关系。

从各国的政治体制来看，不管是单一制国家还是联邦制国家，绝大多数都实行多层级的政府体制。而增值税能带来充足、稳定的财政收入，它的税权与收入归属自然成为各级政府关注的焦点。在增值税的改革过程中能否妥善处理好中央和地方的关系，对一国增值税能否顺利实施、采取的模式及其运行结果有着至关重要的影响。

二、增值税税权配置与收入分享体制的理论分析

理论界普遍认为，一个运行良好的增值税应该是由中央政府统一进行课征的增值税。将增值税的税权下放给地方政府并不合适，这有几方面的理由。首先，从征管上来说，由于增值税的税基具有很强的流动性，如果由地方政府征收增值税，将会给征纳双方带来高昂的管理和遵从成本。其次，增值税税收收入占全国税收收入的比重一般很高，将增值税这么重要的一个税种划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力。

基于上述理由，一个由中央统一制定、在全国范围内统一执行的增值税是更合意的。它具有明显的可行性，管理和遵从成本较低，有利于增值税经济效率的充分发挥，促进资源在全国范围内的充分流动。

增值税的税权应归属中央，但这并不意味着增值税收入也应由中央政府独享。事实上，为了保障地方政府提供公共服务的能力，增值税收入有必要由中央政府重新分配给地方政府。而构建一个科学、合理的增值税收入分享体制就成了重中之重的问题。简单来说，这样一个体制必须充分考虑两个方面的因素。

三、我国增值税“扩围”改革及在中央和地方财政体制上面临的挑战

（一）我国增值税“扩围”改革的必要性

我国现行税制结构中，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种，二者分立并行、互为补充。其中，增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而，随着市场经济的建立和发展，这种划分行业分别适用不同税制的做法，日渐显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济的运行造成了一系列扭曲，不利于经济结构的转型。

上述问题说明了增值税扩大征税范围的必要性。国际经验也表明，绝大多数实行增值税的国家都是对商品和服务共同征收增值税。将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，符合国际惯例，是未来我国增值税改革的必然选择。目前各方面在这一点上已经基本达成共识，改革的难点在于如何处理好中央和地方的分配关系，合理照顾各方利益，以排除增值税改革的阻力。

（二）增值税“扩围”在中央和地方财政体制上面临的挑战

在现行分税制财政体制下，增值税是中央和地方共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央。营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其他均归属地方财政收入。从收入数额来看，2008年，国内增值税收入为17996.94亿元，其中中央级收入为13497.76亿元，地方级收入为4499.18亿元；营业税收入为7626.39亿元，其中中央级收入为232.1亿元，地方级收入为7394.29亿元。

目前营业税是地方第一大税种，2008年地方营业税收入占地方税收收入的比重为31.8%。增值税全面“扩围”后，营业税将被增值税取代，如何保证地方财政收入不受影响就成为首当其冲必须解决的问题。

在增值税“扩围”后，为了弥补地方财政收入的损失，一个最简单的思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而，这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。有鉴于此，我们希望能够借着增值税“扩围”这一契机，重新构建我国增值税的收入分享体制。这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例，而应该能更为科学、更为合理地在中央和地方之间划分增值税收入。但是，建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的，在这一体制中如何兼顾各方面的利益，从而获取地方政府的支持，将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。

四、增值税与中央和地方财政体制：国际经验与教训

自20世纪六七十年代以来，众多国家为了改进原来有缺陷的流转税，纷纷引进增值税。而纵观各国实施增值税的情况，可以发现，在增值税改革中对中央和地方关系的处理妥当与否，直接关系到增值税在该国的成败。本文对澳大利亚、德国、印度和美国这四个典型国家实施增值税的情况进行了分析。澳大利亚和德国都实行了较为规范的增值税模式，印度增值税的推进则显得矛盾重重，而美国迄今为止尚未实施增值税。这几个国家的经验与教训对我国现阶段的增值税“扩围”改革有着重要的借鉴意义。

（一）澳大利亚

澳大利亚联邦政府于2000年开征增值税（在其税法中称为货物服务税）。货物服务税从研究到正式开征，联邦政府与州政府之间的博弈发挥了很重要的作用。

根据澳大利亚宪法的规定，联邦政府和州政府都有着独立的征税权。联邦政府可以征收所有形式的税，并且，关税和货物销售税只能由联邦政府独家征收。这一规定意味着各州不准对货物征收某种形式的销售税和生产税，因此，货物服务税只能由联邦政府统一征收。

在税收收入分配方面，根据澳大利亚联邦政府和州政府之间的协议，所有的货物服务税收入在扣除大约1.5%比例的管理费之后，全部转移支付给各个州和地区。税收分配的方法与其长期建立起来的均等化转移支付体系是一样的，根据纵向财政转移支付和横向财政均等化的原则，在考虑各州的人口规模、支出需求、财政需求以及某些特殊需求的基础上，按照标准化公式在各州间进行分配。

（二）德国

德国《基本法》第七十至七十四条规定了联邦和各州之间的立法权限划分的指导原则，并具体列举了各自立法权的内容。其中，凡是为了求得一致而需在全联邦范围内用同样的方式处理的事务，都归属于联邦的专有立法权，在这类事务中包括了与货物的自由流通相关的事项，这也就从宪法上确定了增值税这一税种只能由联邦政府开征。

尽管增值税的立法权限归属联邦政府，但其税收收入却不由联邦政府独享。《基本法》第一百零六条明确规定了增值税为联邦、州和地方政府共享税，税收收入由联邦、州和地方三级政府共享，具体分享比例由联邦法律规定。

（三）印度

与澳大利亚和德国相比，印度实行增值税的情况则要复杂许多。目前印度在货物和服务的流通领域主要开征了五道流转税。首先，在服务流通领域和货物加工制造环节，中央政府分别开征了服务税和中央增值税。这两个税种都属于环环抵扣的增值税，由中央政府开征和具体征收管理。其次，在货物流通环节，又分别对货物的州际销售和州内销售开征了不同的税种。对货物的州际销售，由中央政府开征中央销售税，中央销售税在州际货物销售的单环节课征，且不允许任何抵扣，因此从性质上说，它并不属于增值税。对州内销售货物的行为，大多数州开征了增值税。

由于印度增值税制度存在着种种问题，从20世纪80年代开始，就不断有提议要求改革，在全国范围内实行统一的增值税制度。印度中央政府原本计划在2010年4月1日推行一个全国统一的增值税，以此取代现行中央和州开征的大部分流转税。然而，由于中央政府与各州之间无法就增值税的税率设计、管理权限划分、各州受损财政收入的补偿等问题达成共识，这一计划最终流产。

（四）美国

美国迄今为止都没有实施一个全国性的增值税。事实上，美国并非对增值税不感兴趣，增值税的设想最早是由美国学者亚当斯在1817年提出的，1953年密歇根州就已进行了增值税的实践。自20世纪70年代以来，提议在美国实施增值税的呼声络绎不绝，但是这些提议都未能通过。

美国没有引进增值税，有着多方面的原因，这些因素包括美国独特的财政环境、政治环境以及思想文化传统等等，而其中一个阻力就来自于美国的联邦体制所形成的联邦与州的关系。

美国是一个传统的联邦制国家，联邦与州之间的权限划分得相当明确，联邦和州拥有各自的权力，任何一方都不得干预另一方行使的权力。在征税权上，根据美国宪法的规定，联邦和州都拥有独立的税收立法权。而随着历史的发展，双方逐渐形成了各自的税收体系和收入来源。联邦主要依赖于直接税，州主要依赖于销售税。目前，美国50个州中共有45个州开征了零售销售税。

简而言之，在美国联邦制的政治体制下，联邦开征增值税被视为是对各州既有税权的侵蚀，因此遭到了各州和地方的强烈抵制，这是美国一直无法推行增值税的一个很重要的原因。

（五）借鉴意义

对澳大利亚、德国、印度和美国等四个典型国家实施（或不实施）增值税的经历进行总结，我们可以从中得到两点启示。

第一，尽管增值税在理论上被视为一种良税，但这并不意味着它会在全球得到一致的推行，各国在实施增值税的过程中也没有采用一个统一的模式。一国是否引进增值税、采取什么样的增值税制度设计，要受到政治、经济、文化等多方面因素的影响，中央与地方的关系在这一决策中是一个非常重要的决定因素。

第二，从增值税的实施成效看，多数实行增值税比较成功的国家都采取在不同的层级政府间将增值税的税权配置和收入分享相分离的做法。为了实现增值税的经济效率，一般都将增值税的立法权和征管权限划归中央，由中央政府负责制定税法、统一进行征收管理。对增值税收入在中央和地方政府间的分配，国际经验则表明，以最终消费地为基础，并考虑地区均等化的因素在中央与地方间分配税收收入，要比简单地以销售地为基础分配收入来得公平，也有助于消除对经济的负向激励。

五、我国增值税未来的改革方向

增值税税制“是否合理”事关市场经济能否健康发展以及政府间财政关系的协调。现行增值税与营业税两税分立并行的状况及问题，凸显了增值税“扩围”改革的必要性。在增值税“扩围”后，如何弥补地方政府相应的收入损失并为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制就显得尤为重要，而这也是增值税“扩围”能否得到地方政府支持，从而得以顺利推行的一个关键因素。