制度经济学下税制变迁探索

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[摘要]在制度经济学视野下研究税制变迁类型，是从税制变迁过程中个人行为对税制变迁的影响以及在税制变迁过程中每一个特定时点上税制的静态特征对比的角度分析的。在这个意义上，税制变迁可以分为：使生产效率提高的税制变迁；改变收入分配状态的税制变迁；重新配置经济机会的税制变迁；使生产效率和社会福利降低的税制变迁，等等。

[关键词]制度经济学；税制变迁；税制；社会福利

在制度经济学视野下研究税制变迁，理论界涉猎者较少。而从有限的相关文献看，主要将税制变迁比照制度变迁的分类分为诱致性税制变迁和强制性税制变迁。笔者认为，这种以政府是否通过颁布法令的方式参与制度变迁作为“强制性”的分界，至少在以下两个方面对强制的理解比较含混：一是没有政府直接介入(以颁布法令的方式)的制度变迁就一定是非强制性的?换句话说，制度的强制性变迁就只有一种形式——政府以法令的方式介入?二是非强制性的制度变迁即是“自发性”的变迁?即在自发和强制之间有没有其他形式的制度变迁?这里的关键是如何理解“自发性”，到底是指个人从自身利益出发自行其是，还是包括没有政府“以法令的方式”介入的所有的行为，如行为人之间的协定性制度或非制度行为，以及旨在推动制度变迁的有组织的行为，同时还包括以非政府的第三方为约束者的行为。

为了避免简单划分政府、强制等引起的混乱，在分析中，从税制变迁的过程和税制变迁所引起的结果的角度，将税制变迁分为四种类型，即：使生产效率提高的税制变迁；改变收入分配状态的税制变迁；重新配置经济机会的税制变迁；使生产效率和社会福利降低的税制变迁。

一、使生产效率提高的税制变迁

(一)使生产效率提高的税制变迁的基本界定

使生产效率提高的税制变迁是指税制变迁在使生产可能性边界发生改变，从而毫无争议地提高生产效率，即达到帕累托效率改进。

“侵占”产权收益的税收，其制度变迁如何引致社会财富毫无争议地增加?其间的衍生过程是：通过税制变迁，使相应的制度安排发生变化，并通过对产权界定的进一步明晰，以及做出有益于产权激励的界定而提高产权收益。从而，在其他条件不变的前提下，生产可能性边界曲线向右上方移动，使各种产权主体在税制变迁中的生产效率均得以提高。也就是说，这一类税制变迁在使社会总所得提高的同时，社会中所有利益主体的收益都或多或少地有所提高(如图1)。

随着税制的变迁，产权收益得以提高，生产可能性曲线从S1→S2，与更高水平的无差异曲线相切，社会生产的均衡点从Q1→Q2，Q2点比Q1点生产更多的A商品和B商品，社会整体所得提高。S1向S2的移动可能是平移，可能是以生产可能性曲线与横轴或纵轴的交点为中心旋转，也可能是向右上方的不规则移动。这取决于税制所引致的产权界定和结构优化所表现出来的生产效率提高的水平和结构。但无论如何，Q2点比Q1点生产更多的产品，这是这一类税制变迁的特征。

(二)使生产效率提高的税制变迁的现实演进和诱因分析

直观地看，税制变迁所引致的生产效率的提高便是以轻税替代重税，因而产权激励递增，导致生产效率提高。进一步分析会涉及比较复杂的过程，也不仅仅是税收负担减轻的问题。作为约束人们行为的制度，税制从一种受到广泛置疑的状态演变为一种被广泛认同的状态(这一过程中有可能并不伴随税负的减轻，甚至还可能增加)。这样的税制变迁也能提高产权激励，从而提高社会总所得。需要特别注意的是，在这一演进中，轻税并不是充分必要条件。

在理想状态下，税制变迁引致生产效率的提高，其诱因无非有三个：第一，社会资源的相对稀缺性变化，税收制度变迁将资源从相对稀缺的领域诱向稀缺程度较低的领域，生产效率得以提高；第二，在资源相对稀缺性不变的前提下，通过税制变迁，使产权结构被导向更优的状态，从而提高产权激励，生产效率提高；第三，政府经由税制变迁，负担起那些对社会经济发展而言所必需，而个人难以提供的物品和服务，在其他因素不变的前提下，使生产效率得以提高。

二、改变收入分配状态的税制变迁

(一)改变收入分配状态的税制变迁的基本界定

税制变迁对收入分配状态的改变不是源于资源相对稀缺性的改变，而是社会福利函数的改变。也就是说，标准的(或者说理想化的)收入分配状态的改变，是指收入分配从A状态向B状态演变，A、B均为交换中的富有效率的点，均是帕累托最优点，即没有任何与价值判断无关的方法可以辩明A和B决定的状态孰优孰劣。税制变迁所引致的这种改变即为对收入分配的改变。这类税制变迁则称为改变收入分配状态的税制变迁。假设A状态为贫富差距比较大的状态，B状态为收入差距较小的状态，如图2：A和B均是富有效率的点。0点是富人在图中的原点，而O''''点是穷人在图中的原点，显然从A点到B点，穷人的福利增进，而富人的福利减少。在A点，除非社会偏好穷人和富人之间收入差距的缩小，否则，无法断定收入分配状态从A→B变化的优劣。

(二)改变收入分配状态的税制变迁的现实衍生分析

通过观察发现，在现实世界里从A→B(也有可能是从B→A)的这类税制变迁经常发生。那么，是什么推动了这类税制变迁?推动影响收入分配的税制变迁的是个人效用函数，以及以个人效用函数为基础的社会福利函数的变化。

社会福利函数是经由集体决策过程将个人利益加总的结果。其关注的焦点是满足甲的个人利益重要还是满足乙的个人利益重要。[3]150社会福利函数一般表述为：W=f(U1，U2，…Un)

社会福利函数的差异和变迁，主要表现为两个方面：第一，个人效用函数的不同和变化；第二，对相同的个人效用函数以不同的方式集约。也就是说，由于对不同个人的效用函数的重视程度发生改变，从而在集约个人效用过程中给予的权重不同，因而使社会福利函数发生变化。而这又往往源于社会价值判断①的改变。在现实生活中常常可以观察到的情形是，不同集团利益的相对重要性发生改变，现在比过去更重视某些利益集团的利益，税制便向有利于该集团的方向衍生。例如，当社会目标被界定为改善穷人的生存状态，那么穷人或者同情穷人的集团利益受到更多的重视，公共品提供的成本和收益界定被导向有利于穷人的方向。即通过这样的税收制度变迁并没有引致社会所得的变化，也不会引起满足效用函数增长的物品和劳务的变化，但却实现了社人、富人分别负担的公共品成本和所能获得的公共品收益的差异，但更为重要的是对“话语权”的重新分配；也就是前面所说的——社会更重视谁的利益。

直观的分析如图3：如果社会达成共识，应该更加重视u：的利益，社会福利函数从W1→W2，与效用可能性边界的交点从A→B。A和B无从比较经济效率的高低，只是在现存状态下，U2获得了比过去更多的福利。

会中不同群体间福利的再分配。从本质上看，这一过程直接涉及的是穷三、重新配置经济机会的税制变迁

(一)重新配置经济机会的税制变迁的基本界定及现实衍生

在生产效率不变的前提下，税制变迁使实际的生产结构发生变化，从而使经济机会被重新配置。

从表面上看，政府对社会中弱势群体的关注似乎有碍效率(主流西方经济学就是这样认为的)。它似乎使一部分资源从“有效率”的生产领域中逃逸出来，使“生产效率”降低、社会所得总量下降；也就是说，生产在一条更低的生产可能性边界上进行。比如对生产中安全的关注(这实际上是对生产过程中处于劣势的直接生产者利益的关注)、对污染的关注(在某种程度上，污染更多是损害低收入者的利益)等。在现实世界里，政府的介入有各种方式，而通过税收制度的变迁形成新的制度安排，从而影响生产结构和人们的行为选择是一种较为常用和有效的方法。比如，通过开征安全税和污染税，用从中获得的资金提供生产所需的安全设施、污染治理设备。这似乎使企业为获得同样的收益不得不负担更多的成本，在投入相同的前提下，似乎社会总所得是降政府通过税收介入生产以前的生产可能性曲线为S1，而当开征与安全和污染有关的税收后(假设不影响A产品)B产品(假设B产品是高污染、高危险的产品)的生产成本提高，此时，生产可能性曲线从S1移到S2。与同一簇社会无差异曲线分别相切于E1和E2。E2和E1相比较，在市场不计或者少计污染、危险成本的情况下，被认为生产效率降低。

但是，我们如果换一个角度来分析这一问题，即把安全和污染的减少等看作是社会所生产的产品之一而不是成本。此时，其他产品和安全或污染的减少之间形成不同产品间的选择，从而可以用一条生产可能性曲线来描述二者之间的相关性。而对“两种”产品的不同偏好，使社会无差异曲线有一个不同的结构。现实世界的变化改变人们的观念，如污染对于人们生存环境的威胁导致人们对二者替代关系的观念改变，会使社会生产处于“两种”产品所形成的同一条生产可能性边界的不同位置上，使安全或污染减少与其他产品的相对规模发生改变(如图5)。社会无差异曲线簇IA和IB与同一条安全或污染减少与其他产品间的生产可能性边界相切，表示不同的安全或污染减少与其他产品的组合，但这两种组合没有生产效率上的可比性，即二者有相同的生产效率，无法对两种状态排序。也就是说在某一特定时点上，有多种可能的制度安排，与之相对应也有多种生产可能性曲线。即便给定制度安排，其生产可能性曲线上也存在无穷多个效率无差异的点。那么实际的生产会选择哪一点?或者，哪一点会成为现实制度安排下的生产点?正如第二种类型的税制变迁所分析的，这取决于人们的观念(当然观念的形成本身是社会实践的结果)，并在此基础上形成的个人效用函数及以一定的方式集约成的社会福利函数。集约的方法和权重会带来巨大的差异。

(二)改变收入分配状况与重新配置经济机会的税制变迁的相互关系

那么，改变收入分配状况与重新配置经济机会的税制变迁，其区别是什么?显然，二者均是由于人们观念和态度变化引起的社会福利函数的变化，并最终引致税制的变化”。。但其不同之处在于：首先，从原因看，前者社会福利函数的变化仅限于对社会中不同收入群体态度的变化。这种变化通过个人所得税之类的调节社会收入分配状况的税收结构的变化往往即可达到目标。后者，实际上是由于人们关于“什么样的生产过程才是至少可以忍受”的看法和态度的变化，使生产可能性边界的内涵发生变化。比如在过去的生产可能性边界中不包含安全和污染增加的成本，而由于人们对其认识和态度发生改变，相关制度安排发生改变，这类成本成为必不可少的部分，并经由个人效用函数的改变，引致社会福利函数的改变，使实际的、人们认同的最优生产效率点发生改变。也就是说，虽然两种税制变迁都源于社会福利函数的改变，但前者的个人效用函数并未改变，只是由于人们观念的变化，使效用函数集合为社会福利函数时的权重发生变化。而后者，是个人效用函数本身发生了变化，变为包含了过去不曾包含的“物品”，如安全与污染，从而根据社会效用函数得到的社会无差异曲线有了一个不同的结构(图上表现为形状和走向的变化，而不是平移)。其次，以结果来分析，从某一特定时点上看，引起收入分配状况改变的税制变迁是在同一条生产可能性曲线上，没有任何成本或生产结构的变化，这是经济过程相同规模的产出在不同社会成员间的重新分配。而引起经济机会重新配置的税制变迁，在上述分析中给出的基本界定是，在生产可能性边界不变的前提下，由于人们态度和观念的变化，无差异曲线结构发生改变，从而使实际的社会生产状况不变。那么这里所说的“生产可能性边界不变”的含义，与收入再分配税制变迁中是不同的；也就是说，在这里的分析中，生产可能性边界不变的前置条件是已经发生变化的制度安排。在新的制度安排下，生产成本和人们的效用函数中包含了安全和污染的减少，因此，可以将生产看作是在更多的产出与更多的安全(或污染减少)之间的选择，即安全(或污染减少等)也是能使人们效用提高的“产品”。

四、使生产效率和社会福利降低的税制变迁

(一)使生产效率和社会福利降低的税制变迁的基本界定

这类税制变迁是指，在没有资源相对稀缺性的改变，没有对相同的个人效用函数集约为社会福利函数的权重的变化，也没有个人效用函数本身变化的条件下，在税制变迁中所形成的新的税收制度安排，使生产可能性边界发生向原点方向的位移，从而使社会生产和社会福利在一个更低的水平下达到均衡的情况。比如给予某些利益集团，如某些特殊地区和特殊集团的税收优惠即属此列。

(二)使生产效率和社会福利降低的税制变迁的现实衍生分析

需要进一步分析的是为什么会发生此类税制变迁?没有产权激励增加使政府收入增长，那么是什么力量推动这类“坏的”税制变迁?显然只能在这些因素之外寻找答案。即追求特殊利益的群体，为了获得在某一领域的垄断利润，通过政治程序经游说、宣传等左右社会主流意识的方法(实践中具体因循的路径取决于社会政治制度)，改变税收制度安排，使自身利益得以提高，但却使整个社会的生产效率降低。前面分析产权与税制相互关系时指出，国家对产权的界定不一定会是与社会财富最大化一致的产权最优界定，甚至会安排如垄断之类的无效产权，以获得租金最大化，这些特殊利益集团通过政府推动的这类“坏的”税制变迁即属此范筹。

上述关于四类税制变迁的讨论主要侧重于税制变迁的差异性。实际上，现实经济生活中的税制变迁几乎不可能只具有一种性质；也就是说，在实践中，四种类型的税制变迁之间并没有泾渭分明的界限，税制的“一次”变迁往往兼具几种性质。

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