旅行社经济学思考

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【内容摘要】不同于以往旅行社业历史研究中以行业规模、经营单位性质、经营范围等为标准的阶段划分方法，本文以国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社分工的主要规定为标准，对我国建国以来旅行社行业的分工体系进行总结和回顾，划分出建国以来旅行社行业分工体系发展的四个历史阶段。

【关键词】中国旅行社行业；行政法规；行业分工；历史阶段。

对于我国建国以来旅行社行业发展历史的研究，旅游学界长期以来都以杜江《中国旅行社业发展回顾与前瞻》(2003)中的四个阶段为基础，即：1978年至1989年中国旅行社业发展的初步形成阶段，1990年至1994年旅行社业的快速增长阶段．1995年至2001年中国旅行社业发展的结构调整阶段，2002年至今为中国旅行社业的全面开放阶段。不同于以往旅行社业历史研究巾以行业规模、经营单位性质、经营范围等为标准的阶段划分方法，本文以国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社分工的主要规定为标准，对我国建国以来旅行社行业的分工体系进行总结和回顾，划分出建国以来旅行社行业分工体系发展的四个历史阶段。

旅行社行业的分工包括垂直分工和水平分工两种类型。垂直分工是指在时间上先后承接、具有互补关系的职能之间的分解。如：某旅行社总社的出境旅游部门分别与航空公司、境外旅行社签订协议后推出了某个出境游产品，以一定的成本价销售给它的分支社或门市部，这些分支社和门市部加上一定的利润后将这个产品销售给旅行者。在这个例子中，这家旅行社总社负责开发和批发产品，其分支社和门市部负责销售，是产业链上的先后两个环节，形成一种行业的垂直的分工。水平分工是在同一操作层次上、针对操作的不同特点进行分工。例如按旅游目的地的不同可以将旅游划分为人境旅游，出境旅游和国内旅游三大类。

在水平分工体系中，旅行社之间的区别在于经营范围的不同。这种分工有利于旅行社的专业化发展，但各种规模的旅行社在这种体系中都力图完成产业链条上生产、批发、零售的各个环节，人力、资金、管理分散，无法实现在整个旅行社行业内进行资源的优化配置，无法形成规模经济和良性竞争。

而在垂直分工主导的体系中，实力雄厚的大型旅游运营商利用自身人、财、物的优势，将力量集中于产品的开发与设计上，通过从供应商处大批量购买节约成本，通过众多商降低分销经营风险、分摊广告费用，并赢得更大的市场声誉效应。垂直分T体系中众多的旅游商则为运营商做，无需再考虑质量保证金、产品设计、旅游接待质量等非竞争优势，可以得到无风险的利润，能够扩大供给，专注于最擅长的营销、客户资源的建立与维护。这种以专业化分工为特征的整个行业的垂直分工主导的体系，使得不同规模的旅行社各司其职，有效地克服了因缺乏分工而导致的业务交叉覆盖、混乱竞争等弊端，可以使整个旅行社行业的经营协调有序。

本文主要依据国务院行政法规或法规性文件在不同时期对旅行社行业分工的规定来划分我国建国后旅行社行业分工的不同历史阶段。需要说明的是，各个时期国务院行政法规或法规性文件出台的原因和时机有所不同。为了引导行业健康发展，这些法规或法规性文件中的一部分具有一定的前瞻性；还有一部分是受行业现实情况的推动而出台的相应的规范措施，呈现出一定的滞后性。这种情况使得判断某种行业分工形式的准确出现时间较为困难。本文在划分行业分工历史阶段时，以国家出台的国务院行政法规或法规性文件为标准。在相关法规或法规性文件颁布前实际出现的行业分工萌芽不包括在前一阶段，但是会做出一定的解释性说明。

以下是根据国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社的分工规定将我国的旅行社行业的发展分为的不同阶段：

第一阶段是建国后至1984年，以政府主导下的入境业务的水平。分工、各业务领域内的垂直分工为特征。

1978年前，我国只有两家以政治接待为主的旅行社——中国国际旅行社和中国旅行社以及他们在主要省会和旅游城市设立的分支机构，其主要任务是进行政府的政治接待。从1978年开始，我国实施对外开放政策，中国国际旅行社和中国旅行社的主要任务转变为接待自费来华的旅游者。1980年，中国青年旅行社总社在北京成立。

根据当时国家旅游局的相关规定，全国只有中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三家旅行社的总社拥有向境外招徕入境业务的权利，即外联权。三大旅行社总社的这一特权一直持续到了1985年初国家旅游局将外联权和签证通知权下放到省级。

由这三大寡头垄断的旅行社行业在这个阶段既有按照客源国和年龄段进行的水平分工也有接待业务的垂直分工。水平分工体现为各社服务对象的不同：中国国际旅行社主要负责接待来华的外国旅游者，中国旅行社主要负责来华旅游的港、澳、台同胞，而中国青年旅行社主要接待来华的青年旅游者。垂直分工为人境旅游业务的不同环节，即总社负责外联，地方分社负责接待。值得注意的是这个阶段的垂直分工仅限于入境旅游业务，而且是政府行政力量主导下的垄断行业的分T．体系，并非自然形成的市场分工。

1981年10月10日，国务院做出《关于加强旅游工作的决定》，允许成立国内旅行社：“经营国内旅游业务的旅行社，要经省、市、自治区旅游局同意，由地方工商行政管理局批准注册，实行企业化，照章纳税。这类旅行社不得经营对外旅游业务。”虽然国内旅行社在这个阶段是合法出现的，但数量和规模的发展在这个阶段极其缓慢。因此，本文仍将其划入行业分工的下一个阶段。

第二阶段是1985年至1995年，以旅行社行业的垂卣和水平分r并存为特征。

1985年1月1日，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，决定向省级下放外联权和签证通知权，允许更多的旅行社经营入境业务，结束了中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大寡头对行业的垄断。

同年，《旅行社管理暂行条例》由国务院颁布。这是我国旅行社行业的第一部管理法规。《旅行社管理暂行条例》将我国旅行社的性质确认为：“依法设立并具有法人资格，从事招徕、接待旅游者，组织旅游活动，实行独立核算的企业。”同时，《旅行社管理暂行条例》还按业务范围将我国的旅行社划分为以下三类：一类旅行社：经营对外招傈并接待外国人、华侨、港澳同胞、台湾同胞来中国、归国或回内地旅游业务的旅行社；二类旅行社：不对外招徕，只经营接待第一类旅行社或其他涉外部门组织的外国人、华侨、港澳同胞、台湾同胞来中国、归国或回内地旅游业务的旅行社；三类旅行社：经营中国公民国内旅游业务的旅行社。

《旅行社管理暂行条例》以行政法规的形式对我国当时的旅行社既进行了水平分工——分为经营入境业务的一、二类社和经营国内业务的三类社；又进行了入境旅游业务的垂直分工——拥有外联权的一类社和只能经营入境地接业务的二类社。

这种既进行水平分工又进行垂直分工的划分方法是否合理在很长时间里引起业界和理论界的广泛讨论。这次对入境旅游业务明确进行的垂直职能的分工是依靠制度强制性而非市场的自然竞争完成的。虽然我国旅行社行业入境业务中的垂直分工体系得以确立，但是由于我国旅行社行业体制改革的滞后，垂直分工体系中的一、二类社并未具备现代企业的特点，这种分工体系在当时保障有序的市场竞争和规模经济的形成方面发挥的作用并不是很大。值得注意的是，这一阶段的一类社中除原来的中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大寡头外，很大一部分是《旅行社管理暂行条例》颁布后成立的中央各部委管理的国有旅行社以及这三大寡头原来的分支社被地方旅游管理部门改头换面后成立的一类社，这点从当时很多国旅分支社同时还具有“海外旅游总公司”的一类旅行社名称现象中可见一斑。

1985年11月22日，全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国公民出境人境管理法》。1986年12月26日公安部、外交部和交通部公布了《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》，允许中国公民出国探亲和旅游，这是我国旅游业发展过程中的一个重大突破，但此后大约十年间经旅行社组织的出境旅游人数在所有出境人数中的比例较小且旅行社行业分工中出境旅游业务经营的各个环节比较混乱。

第三阶段是1996年至2009年5月一以旅行社行业的水平分工为主要特征。

国务院1996年10月颁布了《旅行社管理条例》，对我国的旅行社进行了重大调整，对旅行社重新进行了分类。其第一章第五条规定：“旅行社按照经营业务范围，分为国际旅行社和国内旅行社。”“国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务。国内旅行社的经营范围仅限于国内旅游业务。”随着《旅行社管理条例》的实施，国际旅行社和国内旅行社成为两大系列，其分T范围如图3所示。

这次划分，对旅行社的业务进行了水平分工，由国际社经营入境和出境的业务，国内旅行社只能经营国内旅游的业务；之前垂直分工环节中的专门从事入境业务接待的二类社消失，许多原来的二类社在《旅行社管理条例》颁布后注册为国际旅行社，除了可以继续经营由其他组团社交付的在本地进行入境接待的业务，还可以依法从事入境旅游、出境旅游的外联和国内旅游的组团业务，与原来属于一类社的国际旅行社以及新的国内旅行社共同竞争，形成了旅行社业务的交叉分工。

1997年，由国务院批准，国家旅游局和公安部的《中国公民自费出国旅游暂行办法》规定：“国家旅游局根据《旅行社管理条例》和旅行社经营入境旅游业绩，审批特许经营中国公民自费出国旅游业务的旅行社（简称组团社），向公安部备案，并对外公布。未经批准的单位和个人不得经营此项业务。”新的一批出国旅游组团社从国际旅行社中产生，各旅行社的分工范围如图4所示：

这种分工模式一直延续至2009年5月，也是近几年来一直被业界和理论界指为我国旅行社行业发展缓慢和混乱的根源。在这个阶段，由于历史原因，大部分国际旅行社多为国营企业，一直存在着机制僵化、粗放管理、动力不足等问题。这些问题使得部分国际旅行社在由于入境旅游业绩出色，受国家政策之惠而拥有出境游组团资格后，并没有将高利润的出境游资源最优化地使用，在行业内扩张缓慢，没有成为在全国拥有垄断地位的行业巨头。而在国内游市场掘到“第一桶金”、拥有丰富的面向国内顾客销售经验的国内旅行社大多为民营性质，虽然极其羡慕出境游、入境游的高额利润却由于国家法规的规定而很难进入出境游、入境游领域。少量通过购买国有国际旅行社股份而取得入境游、出境游经营资格的旅行社由于设立分支社的注册资本要求太高、质量保证金数额较大、不熟悉资本运作等原因也没有能够在短期内发展成为有垄断地位的行业巨头。用一句话总结这个阶段旅行社行业的情况就是：大社不够大（没有全国性的垄断企业出现），小社小而全（规模小但设计、采购、销售等环节一个也不缺）。

值得注意的是，部分国有旅行社在这一阶段进行了管理层收购、股份制改革，同部分有实力的民营旅行社以及外资、合资旅行社展开竞争，通过并购、特许经营、成立联盟等形式积极构建企业内部的垂直分工体系，这为旅行社行业巨头的出现，行业垂直分工体系的建立打下了良好的基础。

第四阶段是2009年5月以后，旅行社不再分类，分社和门市部的设立条件被放宽，市场经济中的行业垂直化分工正在形成。

2009年1月21日国务院第47次常务会议通过了《旅行社条例》，于2009年5月1日起施行。《旅行社条例》不再对旅行社进行分类，其第二条规定：“本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。”同时，《旅行社条例》统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，将旅行社的注册资金下限统一调整为30万元人民币，旅行社取得业务经营许可后，既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。“旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。”这使得在旅行社行业积累了多年经验、资金、客户资源的旅行社能够公平地进入入境、出境、国内旅游各个领域，展开竞争。

《旅行社条例》中较大程度地降低了旅行社设立分社（包括异地设立分社）和服务网点的条件，设置了更加简便的设立方式和程序，将会有效地打破地方保护主义，加速大型旅行社在全国范围内的扩张，基于顾客流向的垂直分工主导的旅行社行业分工体系正在形成。

从我国旅行社行业分工的各历史阶段可以看出，我国的旅行社行业是一个相对来说体制改革较慢、市场化进程不够迅速的政府主导型的行业，整个行业受政府行为干预的影响比较大。随着2009年5月《旅行社条例》的颁布，行业市场化进程的加速，旅行社行业的垂直分工体系将在激烈的行业竞争中在全国范围内逐渐形成。