新农保发展前景探究论文

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2010年政府工作报告中一个主线就是要“着力改善民生和促进社会和谐稳定”，而要实现这一点，一个重要举措就是进一步“扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23%的县”。这是2008年以来政府工作报告第3次提及新型农村养老保险（以下简称新农保）发展问题。2008年，在部分地方已经开始试点的基础上，政府工作报告的定位是“鼓励各地开展农村养老保险试点”，需要注意的是，这时候还没有明确农村养老保险的发展方向就是新农保。2009年，在试点工作取得一定发展的基础上，政府工作报告对新农保也有了更为明确的定位，即“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）”，这表明政府对新农保制度的肯定，也提出了进一步的发展目标。2010年，“在320个县开展新型农村社会养老保险试点”基础上，在已经初步构建了农民工养老保险运作模式的背景下，政府工作报告明确进一步推进新农保的发展也就水到渠成了。

当前，我国新农保问题的复杂性和艰巨性还表现在“一对矛盾”、“一个背景”、“一段历史”和“一个参照”上。

一对矛盾。这里的矛盾表现为农民对养老保险制度的迫切需求与其参与能力较低的矛盾。统计数据显示，我国已经进入老龄化社会，2008年65岁以上人口比重达到9.54%。计划生育政策、社会发展以及人口流动等因素导致的结果是，我国农村的老龄化问题非常严重，在未来二三十年有可能会进一步加剧。与城镇居民不同，农民没有退休制度，也就没有退休金，他们的养老问题日益突出，对养老保险的需求也日益强烈。另一方面，根据国家统计局的数据，改革开放30年，我国的农民收入有了大幅度上升，农村居民家庭人均年纯收入从1979年的160元上升到2009年的5153元，上升幅度高达31.17倍，但同一时期，城镇家庭平均每人可支配收入从405元上升到17175元，上涨41.41倍，城乡居民的收入比从1979年的2.53上升到2009年的3.33。与城镇居民相比，农民的生活水平还是很低。特别是一些偏远地区，绝对贫困的现状使得他们很难通过参与养老保险来解决养老保障的后顾之忧。需求的迫切性与收入的低水平这对矛盾成为新农保的现实考验。

一个背景。这个背景是指在工业化、城市化进程的前提下出现的人口流动大背景。改革开放以来几次人口普查的数据显示，1982年我国流动人口的数量仅为657万人，占全国总人口的0.660/0。1990年全国流动人口数量达到2135万人，占全国总人口的1.89%，1995年全国流动人口的数量几乎翻了两番，达到7073万人，占全国总人口比例进一步提高到5.86%。进入21世纪以来，全国农村劳动力外出数量每年以600—800万人的速度递增（国务院研究室课题组，2006）。根据国家统计局农民工统计监测调查．2009年全国外出农民工总量14533万人，其中95.8%是年龄在16岁至50岁之间的青壮年劳动力，约为13923万人。诸多研究证明，劳动力外出就业已经成为农民家庭收入增加的主要途径。但人口流动伴随而来的是留守老年人的养老问题，同时也对传统的带有属地性质的养老保险制度形成了冲击。此外，越来越多的新生代农民工对土地的感情越来越低，部分新生代农民工甚至从未在土地上耕作，不愿意也不太可能返回乡村并依托传统农村土地养老模式。新农保制度正是在这种基于工业化城市化转型过程中的人口流动时代大背景下产生起来的，制度的发展与完善不能脱离这一背景。

一段历史。这个历史是指农村养老保险的发展历史。新农保制度并非是养老保险制度在农村的第一次试点，而是在既有的农村养老保险制度（也被称为旧农保）基础上开始的。我国政府从1986年开始探索建立农村社会养老保险制度，并于1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》。尽管试点工作在一些地方取得了不少成绩，也积累了不少经验，但总体来看，覆盖广大农村的社会养老保险制度并未真正建立起来。旧农保制度主要强调以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的方针政策，实质上成为一种强制个人储蓄行为，失去了养老保险的社会统筹作用。按照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民每月交费2元、4元，交费10年后每月可以领取养老金4.7元、9.4元，15年后，每月可以领取9.9元、20元，其保障水平可见一斑。如果再考虑银行利率下调、物价上涨、行政管理费支出等因素，农民所能领取的养老保障金就会更少，农村养老保险将毫无意义。实际上，由于制度自身的不完善，加上管理混乱、体制不顺、基金运营和监管制度不完善等方面的问题，导致旧农保制度并没有受到农民的欢迎，旧农保的发展面临危机。2003年之后，新农保制度在各地开始试点，“以政府倡导和扶持为特征的准商业保险”的烟台模式、“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”的苏南模式、“以政府扶持和有限补助为特征的行政支持”的青岛模式、“以政府高补贴为特征的福利社保”的苏州模式等多种新农保模式呈现出百花齐放的局面，但这一格局也暴露出新农保制度的碎片化问题。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009132号，以下简称《意见》）出台，新农保制度开始全面推进。由此可见，新农保的发展中一个不可磨灭的历史是旧农保，未来新农保的进一步推广，必须考虑到如何与旧农保的衔接，让中央关于农村养老保险的政策有连贯性，让参保人放心。另一方面，要让新农保得到广大农民群体的欢迎，也必须考虑旧农保被社会各界所广泛质疑的原因。只有这样，农民才不会对新农保的未来发展怀有戒心，新制度的推广也才能真正被认可。

一个参照。这个参照就是是指城镇职工基本养老保险制度。中国的城镇职工基本养老保险体系改革始于20世纪80年代，改革的动因源于经济体制的改革与人口形势的变迁（赵耀辉，徐建国．2000）。经过三十年的改革，特别是二十世纪九十年代以来，城镇职工基本养老保险制度已经从传统的现收现付制度模式转变为社会统筹与个人账户相结合模式。虽然社会各界对这种制度模式存在较大的争议，但这种统账结合的模式在客观上已经成为我国养老保险体系未来发展选择的制度取向。新构建的养老保险制度也必然是统账结合的模式。新农保正是在这个参考模式下选取了统账结合的资金箸集模式，这种选择同时也是考虑未来制度衔接的需要。但是城镇养老保险体系的发展给刚刚诞生的新农保带来的不仅仅是制度模式的参考，制度发展中的问题也给新农保敲响了警钟。在城镇职工养老保险体系的改革与完善中，转轨成本的存在，使得当前的制度仍然是空账运行，做实个人账户仍然是当前政策的核心问题（孙祁祥，2001）。2000年开始，做实个人账户的试点工作首先在辽宁展开，之后在辽宁经验基础上，黑龙江、吉林的试点工作也逐步推行。此后，做实个人账户的工作一直是完善社会保障制度的重要内容。在2005—2009年连续五年的政府工作报告中，都提及要“扩大做实养老保险个人账户试点”。所以，从整个国家来看，既有的统账结合的养老保险体系已经出现了空账问题，如果正在试点并逐步推广的新型农村养老保险制度产生新的资金缺口问题，这将是制度设计者不愿意看到的，也是制度设计中必须尽力避免的。新农保制度的模式选择要以城镇养老保险为参考。

考虑到新农保制度的社会属性，其未来的发展必须坚持三个基本原则：

第一，制度运行目标的惠农性原则。新农保制度建立的初衷是提高农村居民的养老保障水平。传统的土地养老以及子女养老的模式在老龄化的背景下出现危机，人口流动的大背景进一步加剧了这种危机。新农保的推进就是要应对这些危机，解决农民养老问题。旧农保的定位也是提高农民养老保障，但这一制度并未得到农民的广泛认可，关键原因在于这一制度推行中农民是缴费主体，制度运行并不能给农民带来实惠，农民的养老保障并未得以实现。所以，新制度的推广必须建立在提高农民养老保障水平的目标上，坚持惠农性原则。不同地区可以因地制宜地选取不同制度模式，但不论是哪种模式，在制度设计、制度运行等环节上都必须建立在惠农这一基本原则上展开。

第二，制度运行的可持续性原则。新农保制度的可持续，关系到政府的信用问题，也关系到农民切身利益的保护问题。如前所述，二元经济结构的现状决定了当前的农村经济发展水平与城市经济发展水平还存在不小的差距，新农保的推广不能脱离这样的现状。为了确保新农保制度的可持续性，目前的做法是政府、集体和个人三方共同负担，政府的支持与参与是制度运行可持续的重要保障。在这一保障下，制度设计要避免城镇职工养老保险运行中可能出现的空账问题，对制度的正常运转产生冲击。

第三，制度选择的差异性原则。新农保作为一项社会制度，制度的发展要考虑到制度赖以生存的经济环境与社会环境。我国各地经济实力和社会发展水平存在较大差异。根据统计年鉴的数据，2008年农村居民家庭人均年纯收入最高的上海市和最低的甘肃省分别为11440.26元和2723.79元，收入之比高达4.20，收入差距近9000元。即使是在同一地区，不同农民个体之间也出现分化，个体之间的收入差距也在进一步拉大。在这种背景下，实行全国统一的新农保制度模式是不现实的，需要各地区因地制宜，选取适合自己经济发展水平的制度模式。需要指出的是，强调制度的差异性并不意味着放松制度的统一性。相反，中央政府对新农保的定位应全局考虑，协调不同地区发展不平衡的现象，给予不同政策支持力度。这也正是《意见》出台的原因之一。

在这样的四个前提以及三个原则的基础上，再来看我们当前的新农保制度。制度的建立目标是提高农民的养老保障水平，“与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活”。但制度目标的实现以及制度的推广与完善仍受到各方面的冲击：

第一，财政压力。农村养老保险制度作为一种公共产品或者准公共产品，在市场经济条件下，市场无法充分有效提供．必须通过政府对国民收入的分配与再分配，以“税收——转移支付”等方式提供（徐通，2008;林义，2003）。加之农民低收入水平现状，为确保新农保制度的顺利实施，政府的参与顺理成章，政府在农村养老保险中应该承担立法责任、财政责任以及监督责任，这是社会各界的广泛共识。《意见》明确了新农保在筹资上将实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的方式。其中，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50010的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”这每年30元的地方补贴，即使完全由省级统筹，对一些地方财政的压力还是很大的。以农村居民家庭人均年纯收入最低的甘肃省为例，2008年乡村总人口数为1783万人，根据统计数据可以测算出15—64岁人口数为1269.48万人。《意见》中提出的参保资格是“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。这里考虑到缴费年龄限制以及外出参加城镇职工养老保险的农民工因素，我们可以保守地认为至少有70%以上的人口将参加新农保。据此，甘肃省政府的补贴额将达到26659.15万元，占财政收入的1%左右。这个比例似乎并不大。但如果考虑到农村社会保障制度推进中，地方政府还需要为新农合补贴60元，那么仅此两项，就给地方政府带来了不小的压力。而如果不由省统筹的话，按惯性会分解到县级。对于西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，这样的财政负担将近乎是一个“天文数字”。地方财政的压力可见一斑。

第二，个人的支付压力。考虑到不同地区收入水平的差异，《意见》对个人的缴费规定是“缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。”这样的考虑可谓“用心良苦”。但是，这样的缴费水平对一些地区的居民而言仍然是望而生畏。还是以甘肃为例，2008年的农村居民年人均纯收入为2723.79元，200元的缴费水平就相当于7.34%的缴费率，看来也只能选择100元。而这100元的花费对这些省份的许多偏远地区居民而言更是“不堪重负”。特别是那些生活窘困的老年人而言，《意见》要求“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，他们最需要帮助，但新农保制度并不能满足他们需求。所以，配套制度的完善刻不容缓。

第三，基金保值增值压力。《意见》明确：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开．逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。”可见，当前，对于大多数地区而言，县级管理仍然是现实的选择。虽然《意见》没有给出具体的投资规定，但可以想见的是主要的投资品种就是银行存款和国债。为控制通货膨胀，近年来国家多次调整利率，目前的利率水平和通货膨胀水平相比并不高，银行存款的收益率近乎为零。与此同时，农保基金被挪用的案例却时有发生。新农保的基金如何能保值增值，仍将是新制度能否顺利实施的关键点之一。

我国新农保的推广不可能一蹴而就。面对四个前提、三个原则和三大挑战，在国家各项政策的推动下，新农保制度会得到进一步完善。正如2010年政府工作报告所言：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”相信新农保制度的进一步推广和完善，会让农民生活得更加幸福，更有尊严。

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