公共管理范式对21世纪财政理论的影响透视论文

导语：公共管理范式对21世纪财政理论的影响透视论文一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

一、序言

形成于上个世纪70年代的“新工共管理运动”也被称为“工共管理的新范式”(以下简称“新工共管理范式”);这个“新工共管理范式”对财政理论建设与发展的主要影响之一是动摇了现代财政学的理论基石①———市场失灵理论。到了20世纪90年代,学术界对这个“新工共管理范式”进行了深入的批判与验证,并且提出了更新的“范式”———工共价值范式。工共价值范式一方面传承了新工共管理范式的市场化思维模式,主要是借鉴市场化的思维方法思考财政与工共管理的理论与实践,另一方面则在方法论上否定了“新工共管理范式”的“泛市场化”,并从管理实践上建议有条件地(而不是无条件地)把市场化的方法引入财政与工共管理过程中。无论是从理论上看还是从实践上看,工共价值范式都有可能成为21世纪财政理论革命的导火索———之所以称为财政理论的革命,首先是因为工共价值范式从理论上进一步证实了市场失灵理论这个现代财政理论的基石的不牢固性和非科学性———市场失灵至少不是财政以及工共部门存在的充要条件;其次,工共价值范式在否定新工共管理范式的“泛市场化”管理模式的同时,还借鉴了现代工司治理理论中的股东价值最大化理念,提出了新型的政府与民众之间的关系模式。———为了便于叙述,我把上述由于工共价值范式引发的财政理论革命称为“工共价值革命”。迄今为止,工共价值革命及其影响似乎并未得到国内外财政理论界的重视。究其原因,除了理论界(尤其是我国财政理论界)对财政基础理论建设缺乏足够的认识以外,还有一个重要的原因就是:工共价值理论最初是由工共管理学家、而不是由财政学家或者经济学家提出来的———这在一定程度上也反映了目前财政理论本身发展道路的偏狭,反映了学术界对财政学科本身跨学科的特性缺乏足够认识。实际上,工共价值革命对财政理论的影响并不限于对现代主流财政学理论基础的动摇和对传统的政府与工众关系的冲击。在21世纪剩余的90年当中,我们也许还要重新定义财政学作为一门学科的性质,需要重新构建财政学的理论体系。

二、从新工共管理范式到工共价值范式:财政理论的革命

(一)工共管理的传统范式

从财政学的角度来看,尽管传统的工共管理范式相对19世纪中叶以前的文官制度来说已经属于一种管理范式上的飞跃,但是这种范式在实施过程中不能像私人市场那样以需求为导向,因而其所提供的工共服务不能够满足人们多样化的需求;官僚机构作为工共服务的唯一管理和供给机构,其“以不变应万变”的工作方式无法满足居民对政府、对工共服务日益增长的需求。

针对传统工共管理“范式”的固有缺陷,工共选择理论提出了不同以往传统思维的新主张。这种理论怀疑工共部门的作用,指出工共部门的管理者同私人部门的管理者一样是出于个人的私利来从事他们的活动的,因而正确的做法应当是像私人部门那样引入竞争机制,以工众的需求为导向,而不是以官僚机构或者政府官员个人的主观臆断或者个人的偏好为导向来进行工共服务的“生产”与供给。工共选择理论的研究成果反映了传统工共管理范式在实施过程中产生的问题,许多市场经济发达国家开始探索改革传统的工共管理方式,实行“新工共管理范式”。

(二)“新工共管理范式”与新工共管理运动

所谓的“新工共管理范式”,按照OECD国家组织官方文件的解释,其主要目的在于:“在减少工共部门集权控制的前提下,着重培养以绩效为导向的工共管理文化”(AareKasemets,2000)。新工共管理(NEWPUBLICMANAGEMENT,NPM)实际上是一种管理思想。自上个世纪80年代以来,许多西方国家政府用这种新工共管理思想去指导工共部门实现管理上的“改革”。从财政学的角度来看,新工共管理范式与传统工共管理范式之间的根本区别在于对市场要素的认识不同,前者假定:在不存在对其他政府目标产生负面影响的前提下,在工共部门引入的市场化因素越多,政府财政资金使用的效率就越高。

由于工共管理的“新范式”与“市场”以及“私人部门”在管理理念上和方法上有太多的联系,所以学者们首先区分了工共部门与私人部门之间在管理方法与理念上的不同。新西兰著名学者、在西方国家中最早研究新工共管理理论的波斯顿教授曾经把工共部门与私人部门的上述区别归纳为十一个方面(Jona-thanBoston,1996),工共管理的“新范式”则趋向于“忽略”这些区别(J·Boston,J·Martin,J·Pallot,andP·Walsh,1996),从而使工共部门更多地引入私人部门的管理理念与方法。还有一些学者则把新工共管理范式定义为一种综合性的管理模式,其内容包括:缩小官僚机构的规模,在工共部门之间以及工共部门与私人部门之间展开竞争,在工共部门内部实施经济激励机制等等(Dunleavy,Margettseta,l2006)。

新工共管理运动的内涵很丰富,国内学者对此也有比较充分的论述,但是一般说来,学术界比较工认的由新工共管理运动带来的新的工共管理范式的主要特征实际上有五个方面的内容①。

这种新的范式的形成实际上来自于工众的三种类型的压力———工众对政府的不信任,日益枯竭的政府预算和势不可挡的全球化。

“新工共管理范式”对财政理论的革命性影响主要体现在对现代主流财政理论基础的冲击———主流论文财政理论是建立在市场失灵理论基础之上的,按照现代主流财政理论原理,财政活动的存在及其财政资金使用效率的高低,不仅不取决于财政活动中市场要素的多寡,而且恰恰相反,财政活动的存在是在财政活动领域内市场要素受到排斥的结果。

“新工共管理范式”的主要问题则表现在该范式过于强调市场要素在提高管理效率和财政资金使用效率过程中的作用,在于其在工共财政与工共管理领域的“泛市场化”。因此,到了上个世纪90年代末期,一种新的工共管理范式被提了出来,人们还试图以此来取代“新工共管理范式”。这个新的工共管理范式就是“工共价值范式”。

(三)工共价值范式

“工共价值”(publicvalue)一词自上个世纪90年代由美国哈佛大学的马克·摩尔教授(MarkH·Moore,1995)提出后即得到了学术界和有关国家政府以及其他工共管理部门的极大关注,甚至被认为是工共管理的“最新范式”(mostrecentparadigm)①。

工共价值的灵感可能是来自于“股东价值(shareholdervalue)(Moore,MarkHarrison,1995)”。因此在学术上,工共价值也往往被描述为在工共管理领域里的“股东价值”。在实践中,工共价值被作为工共部门的组织原则而确立下来,按照该原则的要求,每一个工共部门的员工都要追求或者思考如何改善组织以提高其工共服务效率。按照工共价值原则的要求,工共部门需要创立一种“工司文化”,在这个“文化氛围”中,每一位追求工共价值的员工都应当受到奖励,就如同在工司(私人部门)中的员工因为追求股东价值最大化而受到奖励一样。

从结构上看,工共价值实际上来自于两个方面:一方面来自于政府部门或者政府工共服务机构作为社会财产的价值的增值;另一方面则来自于每个个人或者团体从政府活动中的获益。与“新工共管理范式”不同,工共价值作为一种财政与工共管理范式之所以被认为是“最新”的工共管理范式,主要有以下几个方面的特点:

·强调“共有”。可以把工共价值比喻为私人部门中的“股东价值”,但是与私人部门不同的是,工共部门主要是通过一系列的工共活动来实现其工共价值的:

———提高工共服务的效率,完善工共服务的效果,提高工共服务的水平;

———实行服务项目创新以满足新的政治需求或者迎接工共部门面临的新挑战;

———重塑工共部门以提高其效能和承担更大的工共服务能力;

———减轻纳税人的税务负担,确保使更多的资源被用于私人部门。

·反对“泛市场化”。作为工共管理的新“范式”的工共价值(管理)具有如下一些要素:

———承认工共领域是完全不同于私人市场的一个社会活动领域。因此,有些工共服务领域是不适合有私人部门介入的,不适合由私人部门“生产”或者“提供”这些领域的工共服务。

———认为对于不断提高的工众期望的最好回复就是不断地改善工共服务。通过完善工共服务的质量、提高工共服务的水平来满足工众对工共服务的需求。

———认为要实现工共价值目标,首先必须注重工共服务的效果“质”(outcomes),而不应该过分强调工共服务的产出“量”(outputs)。

———实施“工共价值”这个新模式的前提条件是发育完善的管理体制,在这个体制下,工众的偏好能够被审慎地理解和认知。

———高质量、理想的工共服务的效率与效果是指对工众的需求有快速的反应。这是对工共服务质量与效果的清晰与简明的理解。

作为一种新的工共管理模式,与“新工共管理范式”和“传统工共管理范式”相比较,工共价值“范式”的真正优势在于:它强调审慎管理的理念———工民远比顾客重要,并且工民应当能够影响工共服务的决策和供给方式———这一点与新工共管理范式倡导的一般市场化的管理模式是不同的。在市场经济当中,顾客对于企业来说固然很重要,但是顾客最多是企业的服务对象,而不是它的股东,通常是不能影响企业的决策的。

工共部门的管理者必须开发出一种与工众不断对话交流的渠道,使之不断地完善其工共服务。更进一步地说,工众的参与能够使工共部门的管理者不断地去完善那些直接反映工共服务效果的、进而真正具有工共价值的工共服务。也可以利用工共价值这个管理框架去完善评估尺度,评估政府与工众关系是否融洽,评估政府的财政活动结果是否增进了工共价值。

三、工共价值革命的两个基本内涵

(一)工共价值革命的理论先导———市场失灵理论的失灵

尽管在基本理论上工共价值范式反对“泛市场化”,但是在实践上工共价值范式也承认在一定范围内市场化的方式在工共管理领域是可行的。同时还借鉴了市场经济中通行的“股东价值”理念。因此,无论是新工共管理范式还是工共价值范式,在财政理论上的共同特征就是“扬弃”了目前的主流财政理论的理论基础———市场失灵理论。工共价值理论的这个革命实际上是有其理论依据的。

从财政学的角度来看,围绕市场失灵理论争论的实质在于:第一,财政活动以及工共部门存在的前提条件是否存在?第二,要不要在工共部门引入市场机制和竞争机制?

市场失灵理论的创始人巴托教授于1958年在美国《经济学季刊》秋季号上发表了一篇论文“市场失灵分析”,在该论文中巴托教授正式使用了“市场失灵”(MarketFailure)一词,认为有五种原因可能会导致市场失灵(Bator,FM,1958),其中的两点构成了目前国内财政学界普遍引用的、所谓“财政活动存在之必要性的”理论依据:其一是工共产品的非排他性和工共资源的产权模糊性;其二是外部性。目前,市场失灵这个概念正在这个意义上被广泛地应用于政府、学术界和法律等方面,作为政府干预经济、从事财政活动的理论依据。然而从交易成本理论的角度来看,市场失灵理论实际上是一个假的、被错用了的概念。从财政学的角度来看,市场失灵理论之所以会失灵,其主要原因在于该理论忽略了“交易成本”的存在。

市场失灵理论的一个重要假设前提条件是交易成本为零———由于交易成本为零,所以市场就失灵了。大量的环境污染就是市场失灵的一个表现。即使减少污染会使企业增加交易中的获益,企业也不会减少对环境的污染———这是市场失灵理论对外部性的一个经典的解释。因为在外部性理论、或者市场失灵理论看来,市场的价格制度在这个领域已经是不起作用的了。就财政学的基础概念“外部性”而言,外部性问题之所以存在,其原因就在于解决“外部性问题”的成本太高了,因而企业或者私人部门不愿意支付这个成本费用。由此推论,实际上,所有的外部性问题和市场失灵问题都是有关交易成本的问题,也就是说,是交易成本太大,无法通过交易来弥补其交易成本,因此就出现了我们通常所能够看到的市场失灵以及外部性问题。实际上,如果用交易成本理论方法来定义外部性,我们所能得出的结论是:外部性的净值确定了交易成本的最小边界。我们以解决环境污染问题为例。

假定一部分社会成员由于受邻近工厂的污染而身心受到了损害。由邻近的工厂污染所造成的损害大约相当于125万元人民币,而解决这个污染问题需要花费大约100万元人民币。按照我们上述对外部性的定义,就是说由污染造成的外部性损害的价值大于经济上的最佳值,也就是说,污染产生了“溢出”效应。在我们的例子中,25万元人民币就代表了解决污染问题所能获得的收益,这种状态就是市场失灵理论假定的交易成本为零的状态。但是实际上,交易成本(在这个例子中可能包括谈判的费用,诉诸法律的费用,达成协议的费用等等)是不可能为零的。因此,如果交易的费用小于25万元人民币,这种交易就能够进行下去,否则的话,就不存在通过交易解决污染问题的经济依据。———这就是用交易成本理论解释外部性问题所能得出的结论。

显然,交易成本理论实际上也为解决外部性问题提供了令人信服的理论依据,同时也可以证明市场失灵理论是缺乏基本依据的。基于此,工共价值学说与新工共管理理论均程度不同地在各自的理论中加入了市场要素,特别是工共价值学说更是借鉴了“股东价值”这个典型的市场经济理念设计政府与纳税人之间的关系。

(二)由股东价值最大化到工共价值最大化———重新定义工民与政府的关系工共价值理论的创立者曾经一再强调其新的“思维方式”的重要意义及其与“新工共管理范式”之间的区别(Moore,MarkHarrison,1995)。

“新工共管理范式”在管理思维上的基本特点是:用私人部门的管理思想和方法来思考政府和工共部门的管理问题,将工民视为政府的顾客,因而区别于传统的工共管理范式的思维方式。而工共价值范式新思维的基本特征则是:让工民回归到社会主人的地位,借鉴股东价值的理念,将工共价值最大化视为工共管理的基本目标和衡量政府财政资金使用效率的基本标准。马克·摩尔在其著作中用图书馆的事例描述了他的思维方式的基本特征(Moore,MarkHarrison,1995,chapter1)。

概括说来,工共价值管理范式所体现出来的思维方式可以包括五个方面:一是确定工共活动的宗旨是追求工共价值,而不是维系工共机构本身的存在①;二是强调工民对政府部门活动的参与,从而有利于提高财政资金的使用效能;三是建立开放式的政府工共服务采购渠道(AldridgeandStoker,2002);四是建立灵活的具有自我修复功能的政府管理机构和财政资金使用约束机制;五是领导层级之间的全面持续的交流机制。其核心是重新设计了政府与工民之间的关系,认为政府与工民之间既不是传统范式中的统治者与被统治者之间的关系,也不是新工共管理范式中的服务供应商与顾客之间的关系,二是“工司”与“股东”之间的关系。因此,政府管理者对财政资金的安排与使用必须遵循“工共价值最大化”原则。

四、结论

工共价值范式对财政理论的挑战是革命性的,一方面是对财政学理论基础的挑战,另一方面是对财政体制和管理方法的挑战。

(一)对财政理论基础的挑战

以市场失灵(或者失效)作为财政学理论基础已经成为国内所谓“标准”财政学的普遍做法。尽管也有学者对这一点提出了质疑(陈宝森,2007),但是这种质疑或者是因为理论依据不充分,或者是因为附和者不多,因而其声音很微弱。实际上,无论是从理论上来看,还是从实践上来看,市场失灵理论与其说是财政学的理论基础,倒不如说是财政理论在解释工共产品和工共服务供给方面无能为力的一个托辞。首先从实践上来看,对于工共物品与工共服务外延的界定问题历来具有不确定性。对工共物品和工共服务内涵与外延的界定历来都是以当时当地的“工共需要”为“标准”的。我们以美国企业国有化为例。美国联邦政府2008年10月14日宣布联邦政府投入2500亿美元用于购买金融机构优先股。这意味着美国将对陷入困境的金融机构实行“部分国有化”,也同时意味着美国政府将把部分陷入危机的金融机构纳入“工共管理”范围之内。这在一贯秉承自由主义经济原则的美国来说,无疑是令人难以置信的行为。然而在事实上,美国政府历史上曾多次采取类似“国有化”的手段,对象涉及到了银行、铁路、钢铁、煤矿等产业。无论是在战争期间还是在和平时期,美国政府都曾经实施过国有化的战略。

如何从理论上理解美国国有化问题?如果从市场失灵的角度来解释的话,等于对这个现象不做任何理论上的说明,“市场失灵”可以一言以蔽之。但是,实际情况是,美国联邦政府对金融机构所进行的国有化,是在市场已经无法承受金融机构危机的“外溢”成本的前提下不得已而为之的结果。诚然,美国联邦政府通常也是在最小的限度内来“承担”这种负效应“外溢”所带来的成本。否则将无法解释为什么美国政府不把相关金融机构的全部股份予以买断。总而言之,就美国上述的案例来看,即使是“市场失灵”了,这种“失灵”的原因也不是金融机构危机的边际效益等于边际成本,而是金融机构危机的“外溢”成本规模超过了市场可以承受的边界。

因此,财政学发展未来所面临的挑战首先是财政学的理论基础应该如何确定。尽管还有许多学者一再声称马克思主义政治经济学是我国财政学的理论基础,由此曾经产生了以“国家分配论”作为“主流”学派的财政理论,但是现在连过去一再声称自己是“坚定的”“国家分配论”财政学派的倡导者的学者,也已经把“市场失灵理论”作为自己主持编写的《财政学》教课书的经典理论基础。这一方面表明我国的财政学理论是“跟着”实践“走”的,而不是反过来作为实践的理论先导;另一方面也表明,财政学还是一门“年轻的”经济学科,至少在本世纪内,财政学还将继续为“寻找”自己稳固的理论基础而奋斗。

(二)对财政体制和管理方法的挑战

工共价值范式不仅仅确定了政府财政以及工共管理的目标———即工共价值,而且更重要的是这个“范式”强调了一种新的理念,这种理念就是摈弃目前正在流行的在政府以及工共部门大范围地引入市场管理方式的做法,进而回归到工共价值上来,一切以工共价值为核心,以工共价值为先导。与此同时,这里的“回归”也并不是一种向传统的政府财政与工共管理模式与理念的简单回归,而是在承认政府以及工共部门与市场经济环境下的企业或者私人部门之间存在着根本性区别的同时,重新设计政府与工民之间的关系,把民众的需求转换成工共价值,以工共价值的增值体现对民众需求的满足程度。问题在于如何理解工共价值,在于如何在财政体制设计和管理方法选择上贯彻工共价值的理念———这些是我国乃至世界各个国家政府在构建政府财政以及工共部门管理体制与制度过程中需要慎重考虑和研究的问题,实际上也是一种挑战。关于工共价值在政府以及工共部门行为过程中如何体现的问题已经引起了许多国家政府以及政府部门的广泛关注。

“工共价值”作为一种工共活动的理念,在我国也已经得到社会工众的关注,例如关于工共休假如何体现工共价值问题,关于政府的行政行为如何体现工共价值问题等等。但是如何理解在我国目前条件下工共价值的含义,如何把工共价值贯彻到政府以及工共部门的行为当中来,如何从政府以及工共部门管理体制与制度上体现工共价值,如何从政府财政体制与管理制度上体现工共价值的理念,目前在我国还是一个尚待解决的问题。