行政性垄断规制探究论文

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自改革开放以来，随着市场经济制度的建立，竞争与垄断的关系成为了被关注的焦点。20世纪80年代后西方产业经济理论的引入，为我国垄断问题的研究奠定了基础。目前我国经济增长在现有体制框架内已经失去了高速增长的势头，如何理顺政府与市场的关系，已成为中国经济在转型期间所面临的崭新挑战。根据过勇和胡鞍刚的估计，仅在20世纪90年代后半期，我国行政性垄断所造成的社会福利损失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原国务院体改办主任王歧山在高层发展论坛上也提出，一切不适于国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现效率最大化的行业和企业结构都要进行重组。可见，垄断已成为阻碍我国经济增长的重要原因。因此，本文借鉴国外行政性垄断规制的经验，来研究如何对我国行政性垄断进行规制。

一、西方行政性垄断规制模式及其经验总结

现代西方市场经济大致有三种类型：以美国为代表的自由竞争型市场经济，以日本、法国为代表的政府主导型市场经济和以英国为代表的混合型市场经济。对混合型市场经济的规制与对自由竞争市场经济的规制基本相同，所以下面对美国和日本这两个最具代表性国家的政府规制进行分析，以期探寻在市场经济中有关政府规制的基本经验。

(一)西方行政性规制的模式

1．美国政府规制模式的分析。美国是运用市场机制进行资源配置的典型国家，有比较合理的产业结构、规模结构和地区结构，经济的运行效率较高。美国的产业结构是一种动态的、不断创新的、由新兴产业带动整个经济前进的结构。在美国大体每隔二三十年，就会有一种新兴产业脱颖而出，带动整个经济向前发展。美国经济结构在规模结构上大、中、小结合适度。占主导地位的是大公司，但大公司的规模经济并不否认中小企业存在的价值，产业的特点和社会需求的多样化为中小企业的生存与发展提供了条件。美国经济地区结构的特点是在市场的作用下，各州扬长避短发挥各自的优势，因而使资源得到了较为充分的利用。在这一市场机制基础上，美国对垄断的规制经历了从20世纪早期经济大萧条后的凯恩斯主义革命到80年代里根政府的放松规制运动，再到90年代克林顿政府重新提出的政府要“更好地干预经济”，形成了自己成熟稳定的规制体系。这一体系包括规制目标、规制机构和规制手段。

(1)政府规制的目标。19世纪90年代和20世纪初，由于美国不加约束的自由竞争市场经济的发展，不可避免导致了大量的垄断产生，市场经济出现了市场机制不能解决的问题，需要求助于政府。在这一背景下，1890年通过了谢尔曼法，1914年通过了克莱顿法和同年通过了联邦贸易委员会法，以及这三条法令的各种修正条款、补充条款和一些条款的删除。到20世纪60年代，美国政府还加强了行政部门的规制，制定了越来越多的新法规，建立了新的联邦机构。可见，当时政府规制的主要目标是反垄断，保持市场的竞争性。到了20世纪70年代，经济发展出现了“滞涨”现象，这就宣布了政府干预、政府规制的失灵。以斯蒂格勒为代表的现代规制理论认为，规制虽然可以避免企业得到垄断利润，但是必须付出效率的代价。而且规制实际上往往偏离社会的最优规制水平，这样反而会加剧市场的低效率。即使规制达到了最优，但规制的行政成本可能会远远高于规制带来的社会效率。还有一些人怀疑政府的规制能力，他们认为政府缺乏足够的必要信息来进行有效规制。

(2)政府规制的机构设置。美国联邦政府中所设的独立规制委员会，是政府规制的执行者。其职权广泛，管理专业化，成为联邦政府中独特的组织体系，号称立法、行政、司法之外的第四个权力部门。一个委员会最初成立是由立法机关决定。集三权于一身，从某种程度来看，可以避免机构间的相互扯皮和推诿，减少时间和空间的搁置，使一般问题能得到较快地解决。这是独立行政机构的权利广泛性所衍生出的行政管理高效率的特点。此外，规制委员会具有很强烈的专业化特点。从规制成员的任命及构成来看，美国国家规制委员会的委员一般由立法机构任命，有一定的任职期限。而根据政治学家J.D.威尔森的观点，规制机构的成员可划分为三类：第一类是职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。而一定数量的专家的使用，有利于规制目标的实现。

(3)政府规制的手段。美国政府规制的手段非常丰富。在对垄断的规制方面有：实行国有化，将其产品的价格定于使社会福利最大化水平而不是利润最大化水平；许可证拍卖，通过拍卖经营许可权，一方面政府可以获得一部分垄断经营租金，一方面以拍卖条件为约束，可以使企业在经营中照顾社会福利需要；价格控制，有边际成本定价法、平均成本法等形式。在对竞争行业的规制方面，主要有：市场准人的限制，如律师、医生等职业的从业人员必须获得从业资格；采用价格支持和数量控制两方面对农业进行规制来达到保护的目的，但是1973年以后，政府用现金弥补市场价与“目标价”之间的差额。其他形式的规制有：为食品等产品规定许多标准，有利于消费者作出评价；对卖方要求在成交之前向消费者公开某些信息；原料与工艺规制；税收与补贴；鼓励产业投资时减税或补贴；运输、通信、公共事业等方面进行许可证或服务成本等形式的规制。放松规制：在市场机制可以发挥作用的领域，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等各方面的经济性规制条款，以竞争促进发展。这一规制政策至今仍在使用。

2.日本政府规制模式的分析。日本的成功很大程度上得益于正确的产业政策。即于1955年前后开始盛行的、通过政府的作用大力干预市场经济的发展。而60年代，随着贸易自由化的实行，日本又推出了一种以“政企协调”为基础的诱导、协商式做法——行政指导。而在20世纪70年代石油危机后，西方各国经济增长率下降的背景下，日本也加强了规制的改革。

(1)政府规制的目标。植草益把日本经济性规制归纳了四大目标：达到资源的有效配置；确保企业内部效率；避免再收入分配：企业财务的稳定化。传统规制理论认为，政府规制行为是为了保护公共利益，制约企业不正当获利行为。但是日本政府规制的目标似乎不在于此。从其所制定与实施的产业政策来看，是从资金、税收、补贴等方面给产业以优惠，目的是保护和扶植这些重点产业。再从行政指导方面看，日本的行政指导坚持两个原则：一是维护企业之间的高度竞争，充分发挥市场机制的积极作用；二是规制方和产业方双方保持制衡的状态。可见，日本实行规制的目标在于效率，提高企业的产出水平，增加企业的竞争力。当然，日本政府规制中不乏保护公共利益的目标，尤其是日本实现经济腾飞后开始实行的放松规制，但是日本政府规制的最大目标就是效率。

(2)政府规制的机构。日本的政府规制也是由委员会执行的。在日本，有关规制方面的机构至少有5个。第一是关于行政内容的国会调查和使行政得以正确运作的立法措施及“议会监视”；第二是总务厅的“行政监察”，这是总务厅行政监察局针对特定的行政进行调查，有弊病时提出改进建议；第三是“投诉处理”，这主要是消费者和被规制企业向总务厅和法物省申诉对特定的行政部门的意见，该省厅为了解决所提出的意见而进行斡旋；第四是被规制者和消费者的“行政诉讼”，这是特定的行政行为超出法律规定的内容，使被规制者和消费者受到经济损失时，被规制者和消费者向法院起诉；第五是事业法或关联法规定的“审议会”和“意见听取会”。审议会是在规制机关内以有学识有经验的人士为中心组织起来的，对规制的内容进行审议，同时，根据需要能够就规制所应有状态向主管大臣提出建议的组织。另外，意见听取会是规制机关就有关的规制内容广泛听取一般意见为目的的组织。

(3)政府规制的手段。由于日本实行的是政府主导型市场经济，政府在经济发展中发挥十分重要的作用。其规制方式非常丰富，规制的范围也非常广。产业政策和行政指导更是日本的首创。这是日本政府规制的两个主要特色。对垄断产业的政府规制是其规制手段的特色之一。对于垄断性产业，1947年日本制定了《禁止垄断法》。但日本政府对于垄断的态度及规制也不是一成不变的，随着日本经济发展的不同阶段呈现出禁止垄断一放松限制一强化垄断等明显的阶段性。经济复活时期，日本就开始修改《禁止垄断法》并扩大该法的适用范围，从而在一定程度上放松了限制，并承认了垄断。70年代后，人民对垄断的不满日益增加，政府的压力增大，出现了恢复竞争自由的倾向。1977年日本又修改了《禁止垄断法》，采取了一系列措施对垄断行为进一步规制。在对产业规制制订完善法律的同时，对商品和服务价格进行了直接的控制与管理。总体来说，日本政府对价格管制的产业占全部产业的50%左右，其中政府直接控制价格的产品和服务占全部产业与服务的25%。而对农产品和对进出口贸易有重大影响的商品，进行价格规制，规定上限或下限的价格；对国内农产品实行支持价格，当价格跌到一定水平时，由政府进行补贴。通过审查、批准、认可、许可等一系列法律制度对一些未得到充分发展的新兴产业采取扶植保护措施，等等。日本政府规制的另一特色就是行政指导。所谓行政指导，是指行政机关在法律赋予的所管事务的权限范围内，为得到行政对象的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导。从此这种只重效率，不重合法性的做法越来越多地被日本采用，并取得了成功。行政指导起作用的原因，有人归结为三点：一是建立在科学的信息预测基础之上；二是官员与企业家密切交往与合作的习惯：三是政府有权、有资源，对企业可以进行利益诱导。

(二)西方国家对行政性垄断进行规制的基本经验

1.完善政府规制的法律体系

。从反垄断方面看，西方各国都制订了反垄断法。而我国1993年出台的《反不正当竞争法》，既有包括反垄断在内的“反限制竞争行为”的规定，又对一些“不正当竞争方法”做了规定；在信息不对称方面，有《消费者权益保护法》等法律。但是，由于法律的力度不够，致使违法的成本过低，违法现象屡禁不止。从政府规制的法律依据方面看，西方发达国家都依据议会的立法来成立相关组织进行规制。规制的决策组织是议会，执行组织是相对独立的行政机构——规制委员会。而我国规制执行的依据，主要是一些地方性法规和行政规章制度。这样的规章制度，往往带有地方保护主义的色彩，具有很大的随意性，自然不能保证人民的利益。因此，我国要完善政府规制的法律体系，就要一方面对《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》进行完善，加大惩治力度。另一方面规范和取消各种机构的立法依据，从法制方面遏制行政性垄断的蔓延。同时加强行政立法的规范性，将听证制度引入行政立法中来。

2.建立政府规制的目标体系。由于处在计划经济向市场经济的转型时期，从某个角度说，我国政府规制正处于不断放松的过程。我国实行的这种放松规制，其目的在于要建设一个社会主义市场经济体制，是为了实现资源配置的高效率。然而，令人遗憾的是，在这种规制的执行过程中，却出现了目标偏离现象。行政性垄断的存在，其本身就说明了这一点。所谓的价格规制、准入限制，还有税收减免、优惠贷款等，实际上都成了保护某些特定利益集团的工具。其结果是垄断的形成和消费者利益的损失。这种垄断不是建立在规模经济基础上的垄断，企业效率低，所提供的产品和服务的质量差，因而企业严重缺乏竞争力，根本经不起外商的冲击；消费者以较高的价格，消费的却是低劣的产品和服务。所以，这种规制既保证不了公平又损害了效率。我国当前正处于社会主义初级阶段，生产力水平相当低，政府规制以效率为主兼顾公平的目标，很符合我国的国情。但是，仅有一个总目标是不够的，为了使总目标得以实现，还必须设立子目标，并将这一目标细化、具体化，具体到每个行业，形成一个目标体系，根据目标体系进行合理的制度安排，使之得以很好地实现。

3.建立独立的专业化的规制组织体系。与西方政府规制相比，当前我国的政府规制机构缺乏应有的独立性。从主体之间的关系上看，我国当前的政府规制属于政府经济行为中的一种，这种规制行为并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，它是由中央政府部门下属的行政性机构来执行具体的规制政策，而被规制的该行业中的各个企业在隶属关系上往往又是这些行政性政府部门的下属机构。这样，在政府规制的实践中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此之间并不独立。在这种情况下，三者之间缺少必要的制衡，上下实为一体，这样的规制实质上是自己管自己。从人员的构成来看，与西方相比，我国的规制机构中，职业主义者、政客过多，专业人员稀缺，整体缺乏专业性。而政客们追求自身政治利益最大化，以晋升为目的，在执行规制过程中，缺乏独立性。基于此，首先实行政企分开，将国有企业的经营权与控制权分开，对各级规制机构进行整改，加强规制机构的独立性，纠正行政性垄断现象；其次加强行政监督制度的完善工作；再次实行人事制度改革，公开招聘专业性的公务员，增加专业类型的人员构成；最后在反垄断组织建立方面，可以考虑在国家经贸委、国家工商局、商务部等相关职能部门的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。

二、我国经济转型时期的行政性垄断及其影响

1.我国经济转型时期行政性垄断的现状。目前我国处于经济转型的关键时期，与西方发达国家相比，我国的垄断有其本身的特殊性。中国从来没有一个市场经济充分发展的过程，西方规制的出发点是为了维护市场秩序，治理市场失灵的，而中国的计划经济与市场是根本对立的，其出发点是为了消灭市场和竞争，政府通过规制立法来阻止竞争而产生的行政性垄断大量存在。我国现阶段的垄断现状主要表现在以下几个方面。

(1)过度的行政性垄断。行政性垄断的显著特征，一是政府部门通过对经营者的控制实行内外结合的规制；二是垄断部门市场力量并非来自于市场竞争，而是依靠法律和行政的手段；三是垄断企业之间的竞争是低效率的。我国现存的严重的行政性垄断是我国特定历史条件的产物，是长期以来高度集中的计划经济体制排斥市场机制的结果。资源配置的非市场化力量，在我国经济体制改革中形成了巨大的制度惯性。这种情况造成原有的垄断部门凭借不规范的市场机制为自己营造生存空间和打上官本位的烙印。错综复杂的行政力量进入市场造成条块分割的垄断力量的对立。各政府部门成为部门利益的代言者，对行业的规制，管理权强化，意味着利益寻夺的激烈。例如传统公用事业的许多产业如电信、电力、民航等部门以自然垄断为理由，凭借部门规制立法，继续限制竞争和侵害公众利益。这种行政性垄断的存在限制了竞争，恶化了市场竞争秩序，损害了政府威信和执法效率，造成了消费者福利的损失。

(2)缺乏市场竞争基础的经济性垄断。西方市场经济国家中垄断产生的一个重要原因是市场竞争中优胜劣汰演化的结果，是市场经济发展到一定阶段的产物。处于转型的中国市场经济体系尚未完全建立，市场经济体系不健全，市场竞争机制还未形成，因缺乏市场竞争而衍生垄断。中国的垄断是规模经济程度较低情况下存在的，是转轨体制中行政化的缩影。在一定程度上，我国现存垄断状况严重阻碍了市场竞争秩序，某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格。地方政府为保护地方经济，实行保护主义。这是因为一些部门认为竞争会造成资源浪费，不利于规模经济的成长。事实上，我国市场上缺乏的是真正的公平竞争。政府应保护培育市场的竞争精神，而不是以推动规模经济为由阻止潜在竞争者进入，限制公平竞争，阻碍技术进步与经济发展。

(3)规制者自身也是垄断者。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力。部门内企业与部门外企业在进入市场、发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。同时，在缺乏社会监督的情况下，政府部门更容易侵害消费者利益，制定有利于本部门的政策。

2.我国经济转型时期行政性垄断的成因。行政性垄断的形成较为复杂，就我国而言，究其根源，其前身是计划经济体制下的国家垄断。行政性垄断是国家垄断在新的经济体制下的变异存在形式。虽然两者存在着前后相继的历史联系，但二者在性质上是不同的。“国家垄断一般是和国家在一定时期经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护”，它是中央政府实施的合法垄断，如下达指令性计划、建立专卖及专营制度等；而行政性垄断则是政府和政府部门滥用行政权力限制竞争，可以说是非法垄断。可见，虽然国家垄断和行政性垄断都可以归人政府干预的范畴，但是国家垄断属于良性干预，而行政性垄断属于恶性干预、非法干预。

我国目前处于体制转换时期，传统体制的影响还存在。国家垄断在计划经济体制中处于统治地位，因此它的影响和“惯性”最大。但由于其合理性基础已被抽取，于是便以新的形式依托逐步成长，依存于不健全的市场机制、竞争机制，尽可能地、不失时机地为自己营造出可观的生存和发展机会，这便形成了行政性垄断。此外，行政性垄断的形成和存在除计划经济体制下“全面干预”的惯性作用外，还有着转轨时期的特殊因素。

(1)行政利益的诱惑。这是行政性垄断存在的最主要原因和内在动因。首先，政府作为特殊的社会组织同样具有“经济性”。这种经济性体现于三个方面：一是经济职能，这是政府的主要职能之一；二是政府在考虑社会总体利益的同时也在考虑自己的经济利益；三是政府的有效运转需要一定的财政作保障，财政资源不充分直接影响政府的良好运作。其次，政府的经济性最终体现于政府公职人员。公职人员也是经济人，也有自己的利益要求和发展目标，具有谋求自身利益最大化的强烈倾向。

(2)多元利益格局的存在。多元利益格局出现于经济生活中，并且这种多元利益的状态不仅存在于政府和政府部门，而且存在于中央政府与地方政府之间。这种利益多元化突出表现在财政体制上。为了使本辖区的企业收入增加，自己的政绩显赫，地方政府或政府部门就不自觉地具有这样一种倾向：限制其他区域的企业进入本区域经营，削弱外地企业的竞争能力，以此增强本地企业的竞争能力。为了达此目的，甚至不惜滥用手中来自宪法和法律的神圣职权，出台多种有碍于公平竞争的政策法规，使本应是企业间的竞争演化为地方政府之间局部利益的争夺。

(3)审批制度的泛滥。审批的实质就是限制竞争，以行政权力替代市场机制，以政府选择代替市场选择。因此，审批权膨胀的危害是巨大的，它会降低行政管理效率和政府责任心，导致政策机制代替法治权威，行政权凌驾于其他权力之上。它妨碍正常的市场竞争行为，恶化了投资环境，而且在缺少必要监督的情况下必然出现寻租现象，滋生腐败。审批制度的泛滥大大降低了实施行政性垄断的成本，为其提供了廉价的实施手段。只要稍稍抬高一下审批的门槛，就可将许多外地企业拒之门外，造成市场分割与封锁。

(4)立法薄弱，执法疲软。目前我国规范市场行为的法规不健全，至今还没有一部系统的《反垄断法》。当前规制行政性垄断的法律主要是《反不正当竞争法》，但在司法实践中存在许多问题。对行政性垄断行为只能由实施该行为的上级政府责令其改正，而监督机关却不能直接责令其撤消改正，这也在很大程度上导致了执法疲软。同时反垄断的主管机关也设置不当。我国目前反垄断的主管机关是工商行政管理局，它既是执法部门又是各级政府的职能部门，其人财物都受制于政府，因此它不可能处于超脱的状态，做到秉公执法，不受地方政府的影响。

3.经济转型时期行政性垄断的危害。如上所述，行政性垄断是一种恶性垄断，非法垄断。其危害不仅仅局限于经济生活领域，而且也反映在思想、政治、文化等各个方面。具体分析主要表现在以下几点：

(1)行政性垄断严重妨碍建立自由、公平的市场竞争秩序。市场是最公正的裁判者，其有能力在企业个体利益与社会利益之间找到最为恰当的平衡点。而居于市场之外的行政权力以自身的好恶对其实施过多的干预，即使是出于良好的愿望，往往也会适得其反。我国社会主义市场经济本质上是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由公平的竞争秩序。自由包括资源流动的自由或进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体地位的平等和市场机会的均等，同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。而行政性垄断正好起着破坏自由、公平的竞争秩序的作用，导致了市场壁垒林立，窒息了自由、公平的竞争。

(2)行政性垄断破坏全国统一的市场体系的健康发展。社会主义市场经济是以市场机制作为资源配置的基础手段，实现市场有效配置资源的功能，必须构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系。然而，行政性垄断却正在破坏着这一市场体系。各级地方政府采取地方保护主义政策，强行分割市场空间而形成的行政性区域市场，以地方利益最大化为目标违背了“全国城乡市场紧密结合，打破地方分割和封锁”的统一市场的基础要求。中央和地方政府经济主管部门采取行业部门保护政策，形成部门分割、部门封锁和部门垄断，同样阻碍全国统一市场的形成。行政性垄断形成的地方分割、部门封锁和部门垄断，实质上是一种“闭关锁国”行为，违背了建立开放市场的要求。

(3)行政性垄断加剧和强化了政企不分。长期以来，政企不分是我国行政管理体制的首要弊端，政府既是“裁判员”，又是“运动员”，企业成为政府的附属物。改革开放20多年来，我们制定了许多法规来推进政企分开，但效果都不理想。症结就在于政府的行政利益和企业的经济利益牢牢地拴在一起。所以行政性垄断只要存在一天，政企分开就很难真正实现。

(4)行政性垄断引发了腐败现象的产生。行政垄断存在的原因，是由于行政权力控制着经济资源的调配，行政性调配在缺乏明确、合理、完整的规范手段的情况下，可以通过垄断价格、掠夺性定价、价格串谋或价格协议、价格歧视、变相收费等手段获取超额垄断租金。由于它是以公共机构的名义、凭借公共机构的手段获取超额垄断租金的，因而是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。另外，其中存在的“利益互动”，也使得一些意志薄弱的国家机关工作人员利用职务之便贪污受贿、权钱交易、以权谋私。这种垄断行为对消费者福利造成的侵害是十分惊人的，可以说是消费者所承受的最大的利益侵害。由于行政垄断行业大多与公众息息相关，代表着政府的形象，因此说腐败和寻租必然降低政府威信。

三、经济转型时期行政性垄断规制的途径

对垄断行业特殊利益集团的改革有三大原则：首先，要承认其既得利益，而不是要从根本上消除垄断行业。其次要限制垄断利益集团的特权，把它们从贵族降为平民，从经济人与政治人的双重身份变为纯粹的经济人。最后，要规范垄断利益集团的行为，重新建立商业游戏规则，迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等谋求利润最大化。由于形成行政性垄断的原因是多方面的，因此对其的规制也应是多方面的。笔者认为根据上文所总结的规制原则，结合我国实际情况，规制我国行政性垄断主要应通过行政立法、依法行政、加强政府法制建设和反垄断立法以及大力推进经济体制和政治体制改革来实现。

(一)加大行政立法与监督，实现依法行政

1.建立与完善法规、部门规章的审核制度，公开行政机关的具体行政职能及其职责权限。公开行政机关的职能与职责权限，是市场经济体制对行政机关的要求，也是人世以后行政体制改革的一项根本内容。因此，为了符合市场经济体制的要求与接受人世的挑战，国家应该以法律的形式向社会公布行政职能与职责权限，以体现市场经济所要求的行政透明度，同时也便于社会各界对其实施监督。行政性垄断行为一般是在合法状态下进行的。就市场经济的竞争法而言，应该坚持法律一体化的原则，坚持法律级别及其适用范围特定化的原则，以此保证通过法律构建有利于竞争的全国统一大市场。在此前提下，建立与完善有效的审核地方法规、部门规章是否有效、是否违反国家法律原则精神的机制，以遏制政府及其所属部门以行政性垄断为目的而制定法规、部门规章的做法，从根本上做到行政性垄断无法可依。

2.建立与完善行政内部监督机制。国家确定行政机关的职能与职责权限后，还应建立与完善严格的行政内部监督机制，监督行政机关及其工作人员的行政行为，防止行政机关及其工作人员超越或滥用行政权力，达到禁止与消除行政性垄断的目的。笔者建议：应该赋予监察部门监察行政机关及其工作人员是否滥用或超越行政权力的职责权限，其中包括督察行政机关及其工作人员是否制定和实施了违背国家竞争法原则与精神的地方法规、部门规章等内容。行政机关及其工作人员在监察部门的监督下依法行使其应该行使的行政权力。

3.加强行政法制监督和行政违法救济。一切行政行为都要做到依法而为，没有法律依据的行为绝对不允许行使和实施。加强对行政行为的事前监督和事中监督，改变以往只注重事后监督的状况。明确行政权力监督的范围，同时，赋予行政性垄断受害人起诉政府予以自救的权利。现行《反不正当竞争法》没有规定行政性垄断的受害者有提起行政诉讼的权利，这也是行政性垄断长期得不到遏制的原因之一。虽然行政诉讼法规定，国家机关滥用行政权力侵害公民、法人或其他组织权益的，受害者有权提起行政诉讼。但在实践中，行政性垄断的受害者提起行政诉讼时，法院往往以行政性垄断案件应由同级人民政府处理为由而不予受理。因此，法律应明确规定，凡因行政性垄断而受害的公民、法人或其他组织，可以提起行政诉讼。

4.加强社会监督，建立行政公益诉讼制度。所谓行政公益诉讼，指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型，相当于美国的纳税人诉讼、日本的民众诉讼等。这样可以将抽象性行政性垄断行为纠纷纳入受案范围，扩大对行政性垄断受害人的司法救济。譬如，如果行政性垄断行为侵害了广大消费者的利益，不管是实际的消费者还是潜在的消费者都可以以自己的名义提起行政诉讼。也就是说，只要是以维护公平的竞争秩序和促进经济发展为目的，任何团体、消费者、其他竞争者都可以提起请求颁布禁止令的诉讼。这种诉讼既为普通民众督促政府执法建立了一条有效途径，也能够调动公民参与监督执法的积极性。

(二)完善反垄断立法，为政府规制提供法律依据

以反垄断法规制行政性垄断可以说是最重要的法律途径。但是，这一途径的实现，有赖于加快反垄断立法的步伐。我国现行的反对行政性垄断行为的主要法规是《反不正当竞争法》，该法第7条规定：政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进人本地市场，或者本地商品流向外地市场。该法第30条规定：政府及其所属部门违反本法第7条规定，限定他人购买其指定经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正，情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。从上述法规看，我国现阶段反对行政性垄断行为的立法存在以下问题：(1)权威性不够；(2)对行政性限制竞争行为的制裁不力；(3)缺乏一个权威的统一执行机关。通过加快并完善反垄断立法，限制行政性垄断行为，以达到有效制止和防止行政性垄断的目的，已成为我国多数有关学者的共识。借鉴外国反垄断立法的经验，结合我国的实际情况，笔者建议，反垄断立法应当考虑以下几个问题：

1.以专章列举方式明确行政性垄断行为。这不仅可以使反垄断执法机构能够迅速对行政干预市场的行为做出判断，而且还可以提高政府及其所属部门的思想意识，有利于它们明辨是与非、合法与非法的界限，对自己的行为后果有预见性。我国《反不正当竞争法》第7条仅将“指定购买”和“地区封锁”列为滥用行政权力的行为，这就在规范政府行为方面存在许多漏洞。为防止挂一漏万，法律还应当规定一个反对行政性垄断行为的概括性条款。

2.创设制止行政性垄断行为的独立监督检查机关。《反不正当竞争法》第16条规定，“县级以上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，但其第30条规定，行政性垄断行为由其上级机关处理，这就出现了行政性垄断行为和其他不正当竞争行为由不同部门处理的情况，这种做法很不妥当。我国反行政性垄断难以收到实效的症结在于没有一个独立于行政机关的监督检查机关。因此，反垄断法应明确一个独立的监督检查机构，这个机构可称为“公平交易局”。许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助于一个独立有效的反垄断法执行机构。如果没有一个明确、独立、高效的执法机构，反对行政性垄断行为的规定不过是一纸空文。

3.提高监督检查机关的法律地位。创设的监督检查机关，不仅是独立的，还必须是强有力的，这就要求赋予其权威，明确其职权。我们的邻国日本的做法值得我们借鉴。日本的反垄断执行机构一公平交易委员会由5名委员组成，委员须经内阁总理大臣提名、国会批准，隶属内阁总理大臣直接管辖，对反垄断执行机构权威性的重视可见一斑。同时，为了使反垄断法的执行机构能依法充分、严格地行使权力，必须赋予该机构相应的权力，包括调查权、审核批准权、行政处分权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制定权等。我国的公平交易局在人事编制和财务上应隶属于国务院，它应当具有很大的权威性，在审理案件中有独立审判的权力。同时，加大对行政性垄断主体的处罚力度，对行政性垄断主体实行严格责任，即规定民事责任和处以高额罚款，直至吊销营业执照。在民事上，可以宣告行为无效，处以多倍赔偿。如在美国不论损害大小，一律给予损害额的3倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。

(三)加强对行政性垄断的综合性治理

行政性垄断行为是经营权与行政权相结合的产物，它既具有经济性垄断的一些特点，又有比经济性垄断更复杂的一面。所以，反行政性垄断要比反单纯的经济性垄断更为复杂一些。由此，有些学者称反行政性垄断是一项综合工程。的确如此，除前述的两种手段外，深入地进行体制改革也是很重要的一个方面。行政性垄断不是市场竞争的结果，而是我国现阶段政治体制、经济体制改革滞后，政企严重不分和政府继续参与企业经济活动造成的。可见，行政性垄断的形成有深刻的体制原因，因此行政性垄断的解决还有赖于体制改革的深入。甚至有学者称，反行政性垄断严格说来只能通过深化体制改革加以解决。旧的经济管理体制还没有完全退出历史舞台及新的经济管理体制还没有完全建立，这是我国行政性垄断形成的主要原因之一，所以改革现有的经济管理体制并建立新体制，对于反行政性垄断具有十分重要的意义。当然，在改革旧的经济管理体制的同时，也要改革与之相适应的作为上层建筑的政治体制，这是马克思主义理论的基本要求。因此，改革的深入应包括经济体制改革的深入和政治体制改革的深入。这两种改革中的任何一种改革不到位，均会使行政性垄断继续存在。所以，在加快经济体制转变的同时，必须加快政治体制的改革，使两种改革同步进行，并加强对政府及政府部门行使行政权力的监督。