小议阿拉善左旗滚动式扶贫模式

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摘要：如何“脱贫致富”是全国共同探研的课题，由于受区域内不同环境的限制，只能采用各异的扶贫措施。滚动式扶贫模式是阿拉善盟对于贫困村、户采取的脱贫致富而实行的最佳措施。其通过“整村推进”扶贫方式，调整产业机构，重点对天然林与天然草场资源进行了保护，摆脱原始的单一放牧经营方式，采取草畜双保，以草定畜的管理模式，这些项目的实施遏制了荒漠化的蔓延，使草原环境逐渐向好的方向转化，并且形成了草产业、沙产业经济可开发项目。滚动式扶贫模式的实施，逐步提高了牧民的经济收入和生活水平。

关键词：阿拉善左旗；“整村推进”；滚动式扶贫

由于存在区域发展不平衡的现象，中国仍然有很多贫困村、贫困镇没有实现基本的脱贫致富，截至2010年中国申报的贫困村共有14.8万个。中国是一个农业大国，农民的生产生活也是我们永远围绕的主题之一，只有很好地处理三农问题，中国才能实现更强更远的宏伟目标。近些年，中国提出了三农问题，也采取了一系列措施帮助更多的贫困村走出贫困，“整村推进”扶贫到户工程就是这几年国家实施的重要扶贫工程。该项目的实施和推进，也真正为农民创造了很多增收机会，帮助了一部分贫困村实现了脱贫。

一、阿拉善左旗的滚动式扶贫概况

（一）阿拉善左旗概况

阿拉善左旗地处内蒙古自治区西部，辖13个苏木（镇）（8个镇5个苏木），总面积8.04万平方公里，人口近15万，有蒙、汉、回、满等23个民族，是一个以蒙古族为主体，汉族居多数的少数民族边境旗。巴彦浩特镇是阿拉善盟和阿拉善左旗的政治、经济、文化中心。阿拉善左旗由于区位优势明显、历史文化底蕴深厚、资源相对富集、开发前景广阔，被誉为中国秘境——阿拉善。全旗拥有草原6900万亩，林地120万亩，耕地24万亩，特别是贺兰山国家级自然保护区有原始次生林36万亩，是内蒙古自治区乃至华北地区的天然生态屏障。全盟先后开发建设了腰坝滩、查哈尔滩、格灵布隆滩、西滩四个井灌区和巴音毛道、老崖滩、孪井滩、漫水滩四个黄灌区，农产品以小麦、玉米、高粱等优质粮料、牧草、豆类油料、瓜果蔬菜等为主。

放牧养殖保留了双峰驼和阿拉善型白绒山羊两大优良畜种。“王府驼绒”荣获国际“阿米卡驼毛奖”，被誉为“纤维宝石”的阿拉善型白绒山羊绒荣获意大利第三届国际“柴格那羊绒奖”。阿拉善盟野生动植物种类繁多，盛产肉苁蓉、甘草、麻黄、黄芪、锁阳等中药村，有雪豹、盘羊、野驴、鹿、兰马鸡、獐、猞狸等野生动物资源，这些都是开发的有利资源。

自2002开始，为有效遏制生态持续恶化趋势，阿拉善左旗相继启动实施了贺兰山退牧还林还草移民工程、易地扶贫搬迁试点工程、国家生态公益林效益补偿项目、扶贫开发移民扩镇工程、整村推进扶贫到户工程，开展了规模、有序的生态移民搬迁转移工程，并取得了显著成效：一是改善了区域生态环境；二是社会发展的聚集效益凸显；三是促进了农牧业经济结构调整，生产稳步发展；四是农牧民收入显著提高，贫困人口大量减少；五是有力促进了农牧民传统观念的转变。

（二）阿拉善左旗滚动式扶贫模式发展现状

近年来，阿拉善左旗在扶贫开发实践中总结推广了以“民存、民管、民用，滚动扶贫”的村级扶贫互助发展基金试点，和“国家扶贫项目资金有偿滚动使用”，以及用贴息扩大扶贫资金投入规模的三种扶贫模式，不仅提高了扶贫资金使用效益，更重要的是通过发动群众对扶贫项目的广泛参与和关注监督，改变了扶贫资金分配使用要“平均、花光、无偿”的传统观念，提高了农牧民组织化程度，增强了自我发展意识。

在整村推进扶贫工程实施过程中，将部分项目资金逐步转化为扶贫基金，由嘎查两委统一管理，最大限度地发挥扶贫资金的使用效益。即第一批受益贫困户按照合同约定参与项目建设后，原项目扶持资金由嘎查逐步收回或以种畜置换，继续扶持下一批贫困户，如此循环利用，滚动扶贫。使扶持户既有压力又有责任，形成项目资金可持续运作的联动机制，推动项目区经济快速发展。这种滚动扶贫模式已在阿拉善左旗温都尔勒图镇赛汉塔拉、德力乌兰、温格其太、塔本呼都格、吉兰泰镇瑙干勃日格、巴润别立镇铁木日乌德和巴彦浩特镇苏木图共七个嘎查进行了试点和推广，取得了显著的扶持效果，受到当地农牧民群众普遍欢迎和积极响应。在实施整村推进之前，7个重点嘎查农牧民总人口1046户3408人，2008年末，7个嘎查人均占有生产资料和人均收入远远低于全盟同期人均收入，基础设施条件薄弱，农牧业产业结构单一，经营方式落后，农牧民生产条件和生活质量水平较差，缺乏脱贫致富的基础条件。针对以上阻碍脱贫致富的问题，阿拉善盟相关部门主要在通水通电、村路维修、饲草料基地建设、舍饲养殖、畜种改良、棚圈建设和文化设施建设等方面加大了投入，其中不乏新农村新牧区建设的典范。在减贫方面：7个项目嘎查共扶持农牧民650户2078人，分别占全嘎查村总户数和总人口的62.14%和60.97%，其中扶持贫困人口524户1676人，扶持计划生育户196户665人。项目实施后，贫困人口比重降低，贫困发生率控制在7.1%以内；被扶持的农牧民人年均纯收入普遍提高了1125元，其中计划生育户人均增收1250元，并全部实现脱贫，被扶持嘎查村人均纯收入提高了1088元。同时在滚动式扶贫实施过程中了扶贫资金管理项目措施，严肃了扶贫资金的使用。现在以瑙干勃日格嘎查为例，对滚动扶贫的模式做具体说明。

由图1我们可以看出：项目实施前的2004年，该嘎查人均纯收入1317元；2005年项目实施当年，该嘎查农牧民纯收入达到2356元；项目实施第二年，该嘎查农牧民人均纯收入达到3079元；项目实施第四年，该嘎查农牧民纯收入达到4179元；2008年，嘎查农牧民人均纯收入达到5720元；2009年末，这个嘎查农牧民收入已突破7500元，在为农牧民创收方面取得了显著成就。

阿拉善左旗吉兰泰镇瑙干勃日格嘎查位于锡林高勒灌区南部，土地肥沃，日照充足，地下水资源丰富，距旗政府所在地巴彦浩特镇只有58公里，基础设施条件相对较好。共有耕地2282亩，林地278.9亩，农牧民144户，585人，其中特困户9户32人，低收入贫困户66户290人。2004年粮食总产量280吨，牲畜总头数1855头（只），人均纯收入1317元。人均耕地少、生产方式单一、生产技术应用不够，是嘎查整体贫困的主要原因。

2005年，经盟扶贫部门调研论证申报，确定利用该嘎查丰富的秸秆资源，育肥羊来源广阔、交通便利等优势，将改善舍饲基础条件和发展舍饲养殖业作为扶持重点，启动实施自治区整村推进直接扶贫到户项目。为确保项目的顺利实施，由嘎查委员会主任负责项目实施，成立项目领导小组，并组织召开嘎查社员大会充分征求意见，确定对该嘎查贫困农牧户采取滚动扶贫发展模式进行项目扶持。要求贫困户按标准进行棚圈改建、扩建及相关配套设施的建设，并与扶持户签订了肉羊养殖合同，确保资金全部用于发展农区养殖业，实现扶持一户见效一户。在项目实施中，先期由全体社员推选出该嘎查有致富愿望的60户贫困农牧户进行重点扶持，并优先扶持积极性高、责任心强的“五有”户，即有劳动力、有基础设施、有信誉、有资金、有文化。对列入此项目的贫困户名单、扶持资金数量、扶持项目内容，在嘎查村务公示栏内进行公示，接受村民监督。当项目完成后又对落实情况进行事后公示，增强该项目建设的透明度。

该项目总投资70.8万元，其中财政扶贫资金33万元，嘎查群众自筹37.8万元。财政扶贫资金按照“滚动扶贫、联户担保（最少三户）、分步实施、巩固提高”的原则进行运作。即在巩固首轮整村推进项目工程成效的基础上，分期收回财政扶贫资金进行滚动使用，实现整村推进工程整体建设标准和目标。本项目实施后，受益户的财政扶贫资金分两年收回，第一年收回40%，第二年收回60%，用于扶持下一批贫困户，如此循环往复、滚动使用，最大限度地提高扶贫资金使用效益。同时引入竞争机制，通过典型引路、示范带动促进整体发展。项目第一批扶持户共改建扩建棚圈60座，购入土寒杂交绵羊1500多只，优质种羊3只；同时，积极鼓励广大农户同当地的养殖企业合作，采取公司+农户的经营方式，扩大养殖规模，充分利用资源优势降低饲养成本。通过该扶贫项目的几年实践，第一批项目扶持户取得了生产发展、生活条件明显改善的扶持效果。而且，项目资金回收达到90%，第二批项目扶持户也开始受益，群众对脱贫致富的信心日益饱满。

由图2可知：2005年扶持30户121人；2006年从尚未扶持的户中选出10户39人进行重点扶；2007年新扶持20户78人；2008年新扶持30户123人；2009年从未进行扶持的54户中选出51户进行了扶持。户均扶持资金强度均为3000元。

二、阿拉善盟滚动式扶贫工作中存在的不足

第一，全盟区域性贫困和能力性贫困相互交织，不仅贫困面大，而且贫困程度深。因农牧区地处偏远、人居分散、生活费用支出高，导致贫困人口基数大，基础差，避灾能力弱，因灾、因病、因学和因市场波动等因素造成大面积致贫返贫的压力仍然没有减轻，解决温饱与巩固温饱的任务十分艰巨。

第二，农牧区经济结构单一，缺乏多业互补的产业体系，农牧业市场化程度低，农畜产品形不成规模，加工业和流通业不发达，带动农牧民增收十分困难。

第三，农牧民经营管理水平较低，产业结构单一，产品质量低下，抵御市场风险能力还很弱。从长远来看，相关技术支撑和服务是农牧民迫切需要的，今后要加大科技扶贫力度，切实从根本上改变贫困状况。

第四，资金投入产业单一。根据内蒙古自治区整村推进实施方案的要求，财政扶贫资金重点要用于养羊业，但从阿拉善盟的实际情况看，近些年加大了“转移发展战略”步伐，在“十一五”期间，全盟将2万余牧民从生态保护区或恶化区域转移搬迁出来，这些转移人口的安置主要在农区、开发区和第二、三产业就业。全盟农牧业投资方向重点向“迁入区”建设和劳动力转移就业倾斜。另外，全盟各嘎查村由于产业结构不同，有较为独特的产业支撑（如养猪村、养牛村、沙产业、绿色蔬菜种植），有的已经形成一定规模，取得了较好的经济效益，如果单纯以养羊业为重点，效益不会很明显，因此，建议整村推进扶贫到户工程项目的实施应考虑该盟的现实情况，对财政扶贫资金的使用结合地区发展大局和嘎查自身情况可以调整安排。

三、对阿拉善盟扶贫工作的建议

第一，扶贫要紧密与当地实际现状相结合，紧紧围绕阿拉善盟的转移发展战略，在有产业发展条件的地区大力实施扶贫项目，没有发展条件的则进行搬迁转移。

第二，不具长远发展的地区，要加大转移培训扶持力度。

第三，加大项目资金整合捆绑力度，通过把扶贫工作与生态建建设、城镇化建设有机的结合起来，动员全社会的力量参与扶贫，要在坚持开发式扶贫的基础上，不断总结经验，不断探索新的扶贫模式，推动扶贫开发工作不断深入。