就业政策作为宏观政策取向论文

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编者按：本文主要从我国当前就业形势严峻；影响劳动力就业的因素分析；实施以就业为中心经济发展战略的必要性与措施进行论述。其中，主要包括：我国目前劳动力市场供大于求的总量矛盾呈进一步扩大之势、就业问题之严峻,不仅因为总量,还存在着结构性就业矛盾、产业结构调整、农业产业化、政府政策的消极影响、中小企业发展面临的诸多难题、实行城乡社会统筹,建立全国统一的劳动力市场体系、通过一系列综合措施,促进中小企业、乡镇企业和服务业的发展、加速城市化进程、解决农村剩余劳动力的最终途径、开放劳动力市场和建立全国统一的劳动力市场等，具体请详见。

多年来,我们一直将经济发展视为头等大事,这似乎是无可厚非的。但随着我国就业形势的日趋严峻,人们不得不反思这样的问题:经济发展的终极目标是什么?如果一边是令人兴奋的经济增长率,一边又是大量存在的失业人口,这能是我们所期望的吗?现在有一个比较流行的说法,就是经济发展了,一切都会好起来的,就业问题也不例外。经济发展与劳动力就业二者是否必然呈现水涨船高的关系呢?本文拟就二者关系及经济发展的健康模式进行初步探讨。

一、我国当前就业形势严峻

总的说来,我国目前劳动力市场供大于求的总量矛盾呈进一步扩大之势。劳动与社会保障部部长张左已指出,在九五期间遗留下来的失业人口有595万人,再加上再就业中心的失业人口和“十五”期间每年新增的劳动人口,这样“十五”期间劳动力供给总量将达到5,200万人。社会实际提供的就业岗位有4,000余万个,上述数字还要再加上加入WTO初期由于市场开放每年新增加的500万失业人口,这样失业人口总数将达到1,700万人以上,从而使业已相当严重的劳动力供大于求的矛盾进一步扩大。中国的失业率有可能超过国际警戒线12%,接近于14%。这在新中国历史上是前所未有的,必须引起我们的高度重视。

就业问题之严峻,不仅因为总量,还存在着结构性就业矛盾。在城市,下岗失业人员由于受文化素质、职业技能的制约,再就业已越来越困难,下岗职工的再就业率越来越低,失业人员的失业周期也越来越长,逐渐形成一批基本生活难保、再就业十分困难的弱势群体。

经济增长速度应该与劳动力就业率提高呈正相关。这一说法无可置疑地成为我国制定社会经济发展规划的众多假设之一。国家主要关注的是经济的增长,要求人均国民生产总值翻两番、再翻二番,达到3,000美元的中等收入国家水平。从理论上讲,如果经济持续增长过程,就业前景一般随之看好。自1978年开始改革开放以来,我国国内生产毛额一直呈较高的增长势头。与此相应的是,就业人口不断攀升。随着经济增量的不断放大,国民经济吸纳就业人口的能力不断提高。这似乎进一步验证了我们提出的经济增长速度与劳动力就业率呈正相关的假设。但是,我们不能不注意到,伴随着经济的不断增长,虽然就业人口绝对数量有所增加,但这个数量的增加是有前提的,那就是失业人口以更快的速度增加。但是,经济增长率和人口就业率并没有同步增长。这一点在近几年表现得特别突出。另外,我们也不得不说,现在的经济增长对就业率的贡献呈现出一种明显的不足。

二、影响劳动力就业的因素分析

1、产业结构调整。从上个世纪九十年代上半期开始,我国进入历史上空前的大规模的产业结构调整。一方面是一些新兴产业、或者采用新技术的领域和新的经济成分不断创造新的工作岗位;另一方面是一些传统产业、采用落后技术的领域被逐步淘汰,造成结构性失业。这种情形在发达国家也曾出现过,但没有像我国这样大的规模和速度。由于我国现在的产业结构仍然不尽合理,还要进行调整,所以这个过程还会持续相当长的时间,这种调整所带来的振动波还会继续发生作用,并且可能产生更加强烈的振荡。原因在于我国加入世界贸易组织后,一大批效益较差的弱质企业会由于技术、管理方面的滞后,产品竞争力不强,将在剧烈的市场竞争中被无情淘汰——或者破产、关闭,或者被兼并,导致大批职工失业,造成相当数量的就业机会的丧失。

2、农业产业化。在改革的前十几年里,国家对农业的投入相对较大,特别是在信贷资金方面给予了较大的支持,大量乡镇企业得以建立并发展。乡镇企业不但为国家提供了大量的税金,更重要的是吸纳了大量的农业剩余劳动力。但是,近些年来,乡镇企业发展呈缓慢态势、吸纳就业人口呈显著萎缩态势,除了乡镇企业自身因素和大的经济环境因素之外,是资金严重匮乏制约了其发展,有些因为资金缺乏被迫缩小规模,更有甚者,只好关门停业。另外,我们不能不注意到,农业因从公社化到联产计酬责任制的制度变迁所产生的发展动力,已经是强弩之末。农业正在经历一个从一家一户的零散经营向集约化、规模化经营的转变。这个过程将使已经产生大量剩余劳动力的农业,继续以更快的速度、更大规模的势头把剩余劳动力推向社会。

3、政府政策的消极影响。国家在政策制定上存在着相当多的问题。企业审批制就是必须尽快废除的政策。企业审批制严重妨碍了企业的设立。一个公民只要他不违法,他要设立的企业不是从事违法活动的,那么他就有权自由注册自己的企业、拥有自己的企业。因为这是他个人的权利。但我国现在却拥有一支庞大的负责企业审批的机构和队伍,把批准企业成立与否当成了政府垄断的权利,要盖十几个、甚至几十个章,跑几个、乃至十几个部门,据说有因为审批者认为项目可能不会营利而不予以批准的,这在世界上恐怕是少见的。审批制的结果是导致政府对企业随意干预,资金进入变得繁琐、困难,不仅无助于就业问题的解决,对建立我国经济运行的良好环境也是无益的。

4、中小企业发展面临的诸多难题。中小企业资本有机构成低,多属劳动密集型和知识密集型,能容纳大量的劳动力就业。在经济发展过程中,由于生活水平的不同,经济发展的程度越低,劳动力价格越廉价。就发展中国家而言,其发展的中前期在国际市场竞争中,具有阶段性的劳动力廉价的竞争优势。我国正处在工业化的中期阶段,若不利用劳动力过剩且廉价这种阶段性的资源,就会丧失工业化中前期劳动力廉价这种竞争的比较优势。并且,改革开放以来,我国小企业发展比较迅速,在保持国民经济持续快速发展和创造就业机会方面发挥了举足轻重的作用。特别是进入20世纪九十年代,随着经济结构调整和国有企业改革力度的加大,中小企业吸纳就业和再就业人员的作用更加明显。通过发展大量的中小企业来增加就业是较为可行的方法。现在面临的问题是政府应尽快解决中小企业的信贷问题,变审批制为注册制,放低进入门槛,从政策上为中小企业发展创造一个好的环境。

三、实施以就业为中心经济发展战略的必要性与措施

现在有这样一种观点,认为只有经济发展了,就业问题才能解决。言外之意,就是现在可以对就业问题暂且忽略,等经济发展起来了,就业也就不是问题了。但是,如果就业问题一旦引发社会动荡,经济如何能发展起来?所以,应当抓紧时间对当前的经济发展模式重新进行评估,进而实行一种新的经济发展方式,归纳起来,我们称之为以就业为中心的、兼顾经济增长的发展模式。

那么,以就业为中心兼顾经济增长的经济发展模式的核心内容是什么呢?首要的一点就是由追求速度为主要目标的经济增长,转向以创造就业为中心的经济增长。

1、实行城乡社会统筹,建立全国统一的劳动力市场体系。建立统一的市场必须有两个问题首先要解决:一是各地要彻底开放劳动力市场,取消歧视性就业政策;二是要有一个比较准确的全国性就业指数体系,让老百姓一看就知道什么地方是我能去的地方,什么地方去了也不好找工作。

2、通过一系列综合措施,促进中小企业、乡镇企业和服务业的发展。这三业的综合发展,加上城市化是我国解决就业问题的根本出路。这里主要涉及几个问题:一个是融通资金问题,一个是减轻税负问题,还有一个需要提到的问题,就是给予人民群众以充分的创业权。把企业注册的门槛降低。这不仅是公民权利问题,也是一个投资环境问题。

3、加速城市化进程。关于城市化问题,笔者认为这是解决农村剩余劳动力的最终途径。但城市化应同乡村税费制度改革、行政体制改革同步进行,即取消乡镇一级政府,以县作为最基层的行政机构。在现有的县级城镇和规模较大、工商业基础较好的镇的基础上,借助于市场的力量来构筑中国城市化的基本框架。这样做的好处是可以集中资金,避免遍地开花。城市化对我国来讲,将是一个漫长的过程。各地必须开放劳动力市场和建立全国统一的劳动力市场,政府不再干预企业用工这样的企业行为,而是去做自己该做的事。

综上所述,面对巨大的就业压力,鉴于中国人多、劳动力资源丰富和资本短缺的基本国情,各级政府应当把创造更多的就业机会和增加就业人口规模作为首要的发展目标。就业政策应该成为我国优先的经济政策和社会政策,成为宏观政策的根本取向。

主要参考文献:

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[4]钱纳里等.发展的形式:1950-1970.经济科学出版社,1988.

[5]何道峰等著.就业·增长·现代化.中国华侨出版公司,1990.