市场规制理论演进轨迹

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一、市场规制的经济学内涵

规制(Regulation)中文也译成“管制”,狭义上指“政府对经济行为的管理或制约”①。广义上,规制包含一切公权组织对私权个人或小团体的激励和约束,有政治上的规制、法律上的规制、道德上的规制等形式。如米尼克(Mitnick,1980)指出,“规制是针对私人行为的公共行政政策,它是从公共利益出发而制定的规则”②;吉尔洪和皮尔斯(Gellhorn&Pierce,1982)认为“政府的产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”③。一般而言,通过司法程序去实施的规制是间接规制,通过行政部门去实施的规制是直接规制。直接规制又分为经济性规制和社会性规制,经济性规制是针对特定行业的规制,主要指对自然垄断和信息偏等行业,以价格规制和市场进退规制为主要手段,对企业的进入、退出、产品的价格、服务的质量以及投资、财务等方面的活动进行干预,以确保公平竞争和防止资源配置非效率;社会性规制主要是以保障劳动者和消费者利益为目的,通过制订一定的标准去禁止或限制特定行为的规制,如为防止公害、保护环境而制定的一系列环保法规。规制可从规制的执行主体和被规制的对象来分类,前者有政府规制、法律规制、行业协会规制、集体产权组织规制、社会舆论规制等,后者包括市场规制、社会秩序规制、收入分配规制、卫生保健规制等。市场规制在广义上指各个公权组织对市场失效采取的纠正、约束和激励;狭义上如金泽良雄所定义,指“在市场经济条件下,政府为了矫正或改善市场机制内在的问题而干预经济主体活动的行为”④。即狭义上的市场规制把政府对市场的干预与法律区分开来,将规制限定于那些由行政机构执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为。丹尼尔•史普博在此框架下,提出三种类型的市场规制:第一,直接干预市场配置机制的规制。如价格规制、产权规制及合同规则。在某些市场里,价格体系可能完全或部分由商品的行政性配置来取代,如公共企业的行政性定价;第二,通过影响消费者决策而影响市场均衡的规制。消费者的预算组合受税收、补贴或其他转移性支付的制约;第三,通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制。此类约束包括施加于产品特征(如质量、耐久性和安全等)之上的限制,对企业投入、产出或生产技术的限制导致企业产品组合方面的制约⑤。简言之,市场规制在当前的规制经济学理论主要指狭义上的涵义,是政府通过立法、规章和制度的执行去实施对市场的约束和激励,规制方法以经济性规制为主,同时配以社会性规制。

二、市场规制理论的研究进展

1970年前,经济学对市场规制理论的研究主要集中在考察某些特殊产业的价格和进入的控制上。这些产业包括:公用事业(电力、管道运输、通讯、交通)与金融(银行、保险、证券)。理论研究的大部分注意力都投向规模技术递增收益情况下的定价问题,即如何选择能保证公用事业的资本投资有一特殊回报率的价格,以及维持成本最低化的激励等相关问题之上。对这些研究成果的集大成者是卡恩(Kahn)教授1970年的经典教科书《规制经济学:原理与制度》⑥。书里卡恩将公共部门和公用事业视为两种“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述”的经济,认为“规制的实质是政府命令对竞争的明显取代,作为基本的制度安排,它企图维护良好的经济绩效。”卡恩(1970)所强调的领域主要是对垄断的规制及费率的决定,尤其关心边际成本定价的一般原则、长期和短期边际成本及价格歧视等问题。自卡恩后,市场规制理论研究的对象范围不断扩大。谢泼德和威尔科克斯(ShepherdandWilcox,1979)把“针对工商业的公共政策”划分为反托拉斯法、规制及公共企业三类。斯蒂格勒(1981)又将规制的范围扩展到所有的公共一私人关系中,不仅仅包括“老式”的公用事业和反托拉斯政策,还包括对’要素市场的公共干预”,货币筹措及支付,以及“对商品的服务和生产、销售或交易的公共干预”,还有法律制度。乔斯科(Joskow)和诺尔(Noll)(1981)全面总结了竞争与非竞争产业里的价格与进入的规制,以及对“质量”(环境、健康、就业安全及产品质量)的规制。他们还强调以规制的政治、行政程序为研究重点的规制的立法与官僚理论的重要性。与此同时,关于环境质量、产品安全及工作场所安全的“社会性规制”研究也自1970年后较快发展并渗透于各个产业,这些新的研究领域将市场规制研究范畴扩展到福利经济学、公共财政学及不确定条件下的决策科学等领域⑦。整体而言,市场规制理论研究迄今已经历了三个发展阶段理论:市场规制的公共利益理论、市场规制俘获理论和市场规制经济理论。(一)市场规制的公共利益理论市场规制的公共利益理论认为,市场规制发生的原因是存在着市场失灵,包括自然垄断、人为垄断(行政垄断)、外部性、信息不对称等市场领域,在这些情况下,政府对市场规制具有经济学上的合理性。这一理论把政府对市场的规制看作是政府对公共利益和公共需要的反应,它包含着这样一个理论假设,即市场是脆弱的,如果放任自流,就会导致不公正或低效率。所以,政府规制是针对私人行为的公共行政政策,是公共利益出发而制定的规则,目的是为了防止和控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力,具体措施包括控制进入、限定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时应尽义务等;并假定在这一过程中,政府可以代表公众对市场作出一定理性的计算,使市场规制过程符合帕累托最优原则。早期美国法院的判决也支持了这一观点,通过市场规制来保护客户免受私人垄断厂商的侵害是正当的。如果从立法者的角度看,对任何行业实行的市场规制符合公共利益,那么只要立法者不是以任性或歧视的态度办事,美国宪法就不阻止这种市场规制,而不论被规制的是公用事业还是其他行业都没有什么区别⑧。公共利益理论得到了很多经济学者的认可和支持,Utton、Breyer、植草益、Weidenhaum等,都把政府规制看作是对市场失灵的反应⑨。他们通过对市场失灵的分析,表明市场失灵会导致资源的误置,认为政府应通过实施市场规制政策而采取行动以矫正这些失灵。比如,在自然垄断情况下,为避免垄断者限制产出并提高价格从而使公众承受垄断价格,政府就应实行价格市场规制。同样,对于厂商通过合谋、控制对产业的进入而造成的人为垄断,政府也应采用反托拉斯政策使合谋非法,并促使市场向竞争开放。再如,对于一个群体要承担另一个群体的负外部性行为所导致的成本,政府就应该采用费税等形式使负外部性内部化,并促使负外部性的产出降低到社会合理水平。总之,市场规制的公共利益理论主张政府规制从公共利益出发,哪里有市场失灵,就应在哪里实施相应的政府干预,以纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率和分配的不公正,维护社会秩序和社会稳定。由于在许多情况下公共利益理论的实证、规范分析与现实自相矛盾,市场规制的公共利益理论遭到部分经济学家的批评

。如维斯库兹、维纳和哈瑞顿认为,市场规制发生是通过立法行动和市场规制机构来完成的,市场规制的公共利益理论则缺乏这种分析,没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的。对市场规制发生的论断并没有进行实证检验,只是一种假定⑩。乔治•施蒂格勒和克莱尔•弗瑞兰德1962年进行的一项著名的研究———1912-1937年期间对美国电力事业价格规制的效果研究表明:市场规制仅有微小的导致价格下降的效应,并不象市场规制的公共利益理论所宣称的那样市场规制对价格具有较大的下降作用○11。波斯纳(RichardPosner,1974)指出,19世纪80年代后期的铁路市场规制是厂商主动要求政府去做的,并开创了政府进入市场实行干预和规制的先例;历史上地方电话和城市间通讯市场也是这样,是厂商主动要求政府对其“混乱”的市场进行规制,实际的情况并不是自然垄断存在或外部性问题的原因。一个似乎合理的解释是:厂商之所以支持政府对市场实施规制,是希望通过市场规制提供稳定的在正常利润水平之上的利益。“15年来的理论和实证研究表明,市场规制与外部经济或不经济以及垄断的市场结构之间并没有正相关性。”○12这些理论反驳,使市场规制的公共利益理论出现了“危机”。(二)市场规制俘获理论经济学家们回顾了自19世纪以来美国经济的市场规制史,发现市场规制和市场失灵之间并没有很强的相关关系。相反,从19世纪以来市场规制总是对生产厂商有利。这一现象的存在导致了市场规制俘获理论的产生。市场规制俘获理论认为:政府对市场规制是为了满足产业对市场规制利益的需要而产生的(即立法者被产业所俘获),而市场规制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘获)。这一理论的最大贡献者斯蒂格勒于1971年指出:“市场规制的中心任务是解释谁是市场规制的收益者或受害者,政府对市场规制采取什么形式和政府规制对资源分配的影响。”○13施蒂格勒分析的最初前提是:强制力是政府的根本资源。某利益集团能劝说政府为其利益而运用强制力改善该集团的福利。另一前提在于各市场规制机构的行为选择是理性的,都追求效用最大化。市场规制机构的规制供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应,通过市场规制,规制者和利益集团均可增加其收入。施蒂格勒通过完整的研究得出了受市场规制产业并不比无市场规制产业具有更高的效率和更低的价格。1976年,佩尔兹曼(Peltzman)在对市场失灵和政府规制结果的预测,以及进而推断政府在市场规制上的有效性等三个层次上更全面地阐述了市场规制俘获理论。他认为无论市场规制者是否获得利益,被规制产业的产量和价格并没有多大的差异,其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配○14。而威廉姆森(Williamson)则认为政府规制是在消费者与企业之间、企业与企业之间组织交易的一种方法,这种方法在不存在政府规制的情况下,让具有不同市场力量的消费者和企业实现外部交易更为有效○15。(三)市场规制经济理论现实的经济现象表明:市场规制与市场失灵并没有太强的相关性(这与市场规制的公共利益理论相冲突);市场规制也并不是一味地偏袒被规制者(与市场规制俘获理论相冲突)。因此,有必要形成一种能够解释所有这些现象的理论,市场规制经济理论由此产生。市场规制经济理论在国家控制资源、各利益主体具有自己最大化效用理性的前提假设下,指出市场规制是因应利益集团最大化自己的收入要求而产生的。斯蒂格勒与佩尔茨曼的分析认为:其一,市场规制立法机构起着重新分配社会财富的作用;其二,立法者的行为受谋求继续在位的动机驱动,即立法是为了最大化立法者的政治追求;其三,利益集团之间互相竞争者向立法者提供政治支持以换取对自己有利的立法。结论就是,立法总是对那些组织良好的利益集团有利(他们能够更有效地提供政治支持),所以这些利益集团能够从市场规制立法中受益(故愿意花费资源来取得政治支持),即市场规制立法总是对小利益集团更为有利。原因是:当某一利益集团认识到他们需要某种立法时,必定是利益集团中的每一个成员都有从中获益的可能,而且仅仅就利益集团作为一个整体从某种市场规制立法中得到好处是不够的,其关键在于要使每一个成员获得足够的收益,以激励他们投入资源。在大利益集团中,搭便车现象比小利益集团更为严重。在小利益集团中,成员个人对利益集团的影响比较大,而且其平均获益也会比大利益集团的成员多,所以对利益集团的认同感强,搭便车的现象也就比大利益集团要小。在斯蒂格勒和佩尔茨曼建立的市场规制模型中,立法者或者市场规制者选择最优政策以使对自己的政治支持最大化。盖利•贝克(GaryBecker)的市场规制模型则强调利益集团之间的竞争,由此而得出的结论是市场规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利○16。综上所述,当代市场规制理论发展已进入研究在公权的代表———政府对私权交易的市场失灵的规制中,如何保证自身不失灵。第三阶段的市场经济规制理论已表明,竞争力强的利益集团在市场规制中总会获得利益上的倾斜,因此,如何防止在市场规制中利益集团通过寻租和政治影响等手段获得市场规制中的经济租金,将是下阶段市场规制理论研究的着力点。