市场政府竞争整合管理论文

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一、引言

市场整合（marketintegration），也称市场一体化，既可以是指市场一体化的过程，也可以指一体化状态。在市场整合方面，人们一般关注四大自由流通，那就是：货物、服务、人员和资本的区际自由流通。比如这也是欧盟统一大市场建设中所关注点。

完全的市场整合不仅意味着货物、服务、人员和资本可以完全自由流动，而且意味着地方辖区内外这些要素或产品持有者享有平等的市场准入条件和机会。市场层面的整合必定意味着辖制市场竞争的制度层面的整合。这里所言制度层面的整合，是指建立和维持上述无特权的竞争秩序，包括规则体系的建立和规则的实施。

地方政府竞争是一种客观存在的现象，但并不是说它就是一种好现象或者是坏现象。是好是坏，视具体情况而定。一般可以根据政府之间的纵向和横向关系把地方政府竞争分为两种情况：纵向的地方政府竞争和横向的地方政府竞争。在计划经济时代，甚至也有地方政府竞争现象：比如地方对中央的事实上消极遵从，尽管其表面上遵从中央的指示。这就是计划经济时代的纵向竞争的特点之一，也是为什么中央在1978年前不断尝试分权、试图打破“治乱循环”的原因之一。来自各地的政府或部门负责人到中央各部委去要项目要工程要资金，这就是计划经济时代地方政府之间横向竞争现象之一。改革开放以来，上述两种现象继续存在，这证明了地方政府竞争仍然存在。而且大量地方市场分割和地方保护事例证明，我国的地方政府竞争大量存在。

本课题报告将重点分析我国与地方政府竞争有关的市场整合问题，并且只限定在产品和服务流通领域，不涉及资本流动和人员流动两大领域。由于与此相关的市场整合的对极是地方市场分割和地方保护，我们将在调查研究基础上分析地方市场分割和地方保护的形式、剖析其成因、尤其是其深层制度原因，并从规范意义上指出统一大市场要求的重要性，归纳迄今为止的政府对策措施及其弊端，最后就建立一种与之有关的市场竞争和政府竞争秩序提出一些操作性构想，因为要消除地方市场分割和地方保护之弊端，既涉及到提出建立市场竞争秩序，也涉及建立一种政府竞争秩序。

二、调研设计与实施说明

目前我国地方市场分割和地方保护仍然较为严重。本课题的最终目的是提出一些解决地方市场分割和地方保护的操作方法和思路。为此，本课题设计了调研方案，采取了结合现场摸底调研、文献收集分析的分析办法。调查点为江苏省苏南地区、浙江省嘉兴市、安徽省宿州市以及北京市。上述四个地区的摸底调研由来自相应地区的课题组成员负责实施，在2001年内完成。调查内容限于过去和当前产品与服务市场中的市场分割和地方保护问题，这些问题可以是本地针对外地的市场分割和地方保护问题，也可以是外地对本地的市场分割和地方保护问题，这样实际所涉及地区不仅限于所调查的四个城市。课题组成员此外还与四地政府部门和不同行业的企业进行了访谈，以求了解这些部门对市场整合和地方保护问题的掌握情况及其对解决问题的看法。调查难度较大，因为地方政府官员一般不愿“家丑外扬”，倒是通过调查了解到外地针对这些省市的地方保护情况更多。

从摸底调查结果看，这四地均有一些零星的市场分割和地方保护问题，但与我们此前所间接了解的情况比，这些调查结果不能全面反映我国的市场分割和地方保护问题。因此，本课题在汇总分析四个调查市的摸底调查情况之后，又收集了遍布全国各地的各种书面案例，以求全面反映我国市场分割和地方保护的现状和问题。书面案例中有大量案例来自中央电视台经济半小时栏目2001年8月以来“整顿市场经济秩序—我们在行动”系列报道内容。本课题一共分析了经济半小时节目中的73个有关整顿市场经济秩序的案例，其中43%涉及到地方政府竞争背景下的地方保护和市场分割问题。

三、地方市场分割与地方保护的概念界定和形式

市场分割的一个操作性定义可以是：市场分割是指分割市场的行为，或指市场的非整合状态。前者强调过程与行为，后者强调状态。市场分割既可以是中央政府或者地方政府所为，也可以是行业主管部门所为，甚至可以是私人权力集团（如私人垄断集团、寡头、卡特尔）所为。地方市场分割似乎特指地方政府或地方行业主管部门或者地方私人权利集团的分割市场行为。但是，这种理解是有失偏颇的[②].中央政府也能造成地方市场分割。例证之一是我国建国初期中央政府推行的户籍制造成全国各地城乡分割。

地方保护则特指地方政府维护其辖区内经济主体利益（包括其自身利益）的各种保护行为。这里的地方政府包括地方行政、司法和立法当局，在我国甚至地方党委。在市场经济里，地方政府作为其职能的一部分保护辖区内经济主体的合法利益是天经地义的，但是无权保护经济主体的非法利益。因此，应该相应地把地方保护分为两类，一类是合法保护，一类是非法保护。此外，应该看到，在非法治国家，保护的“合法性”本身不等同于这种保护就符合法治国家标准，因为法律法规本身是否公正也有待论证。

当前市场分割和地方保护的形式很多。2001年4月21日《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》列举了七种地区封锁行为，也不能概括全面内容，其余行为只能作为“实行地区封锁的其他行为”列作第八种。这些地区封锁行为均属于市场分割和地方保护。所谓地区封锁，是指“地方政府或其职能部门通过行政权力建立市场壁垒的行为”[③]，也称为“地方行政垄断”[④].

《规定》中合计八种地区封锁行为是：

1.以任何方式限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本地生产的产品或者只能接受本地企业、指定企业、其他经济组织或者个人提供的服务；

2.在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品运出；

3.对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准；

4.对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场；

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5.采取专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地产品或者服务进入本地市场；

6.通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法信息等方式限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人参加本地的招投标活动；

7.以采取同本地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地投资或者设立分支机构，或者对外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益；

8.实行地区封锁的其他行为。

上述行为在我国普遍存在。在产品市场上，从行业分布看，白酒、啤酒、水泥、化肥、药品等行业的市场分割和地方保护现象较多。

其他地方封锁形式应该还有。有些案例尚算不上是市场分割案例，却属于地方保护范畴，尤其是部门保护范畴，但是涉及到市场整合问题。比如安徽亳州市质量技术监督局对40多家产品质量不合格的本地小化肥厂发放“临时生产许可证”，从每个小化肥厂收取检测费可达数千元。正是这些小化肥厂的存在，严重扰乱当地化肥市场，损害了农民的利益[⑤].

与产品和服务贸易有关的司法领域地方保护问题同样非常严重。案例之一是：1994年宿州市物资机电公司（申请人）在一次欠款纠纷中胜诉后申请原宿州市人民法院（现为宿州土甬桥区人民法院）执行，被申请人为山东省泗水县全林镇镇政府（承担连带责任，因其所属企业欠宿州市物资机电公司款，其后破产倒闭）。原宿州市人民法院先后20余次去山东泗水县全林镇，均未果。标的额为20余万元。延迟履行金达50余万元。法院执行人员要求泗水县委、县政府、县法院，济宁市委、济宁市中院协助此案中，均未形成结果，此案件已达8年，至今未执行分文。

大量事实表明，行政审批和政府令已经是影响市场整合的重灾区。目前许多地方都在清理地方性的行政审批制度，好些地方还开设了行政审批中心。行政审批中心不能解决所有问题，它只关系到投资审批程序的简化。虽然行政审批数目减少了，仍然没有约束其反弹的机制。充其量，由于中国加入了WTO，涉及外贸和外资领域的行政审批估计会透明化和规范化。但这仍然保证不了满足其他领域减少行政审批手续的要求。1986-1998年上海、湖北和吉林“汽车大战”案例中，存在着大量的外地汽车销售禁令，保护与反保护博弈就演化为恶性竞争，消费者主权原则受到藐视，因为消费者的选择权受到了剥夺。

四、地方市场分割与地方保护的成因

根据对所收集案例的研究分析，地方市场分割和地方保护的动因主要有：

1.地方政府财政收入最大化；

2.地方政府保护本地企业，促进本地经济增长，维持和扩大就业，减少失业；

3.地方辖区存在保障产品质量安全的需要，并以此为名目，推行地方保护；

4.地方政府官员创造政绩的需要；

5.由于地方政府官员与地方企业负责人往往同属一个社会网络，人情关系和企业寻租往往驱使地方政府官员保护此类企业；

6.某些地方部门或者地方官员的设租；

7.政府管制造成市场分割和地方保护。

其中第1、2、4点是普遍的动因；第3点主要涉及一些较大城市（尤其是北京、上海以及一些省政府所在地），当一些外地产品质量检测要求由某省政府提出时，则涉及到全省；第5、6种动因虽然在各地虽然也我国各地普遍存在，但是并不能说所有地方市场分割和地方保护行为都可归因于这两种动因。第7种动因在我国所有地方都存在。