产业扶贫绩效管理建议

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2015年中央扶贫开发工作会议，对“十三五”脱贫攻坚工作做出了全面部署，吹响了全党全国全社会脱贫攻坚的冲锋号。强调要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也明确提出了发展特色产业脱贫，制定贫困地区特色产业发展的规划。作为新一轮扶贫开发的重要战略，产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏。为确保产业扶贫政策能够得到有效落实，近年来，审计署积极组织全国审计机关开展扶贫政策跟踪审计。

一、产业扶贫的内涵

产业扶贫是促进贫困地区产业经济结构调整，增强其自身造血功能，推进贫困地区经济发展，不断增加农民收入的根本途径。它是以市场为导向，以龙头企业为依托，利用贫困地区所特有的资源优势，逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农民脱贫增收。跟踪审计中发现，主要有以下五种组织模式。（一）公司带动型。这种模式是以农产品加工、储藏、运输企业为龙头，围绕一项产业或一种产品，实行生产、加工和销售一体化经营。（二）中介组织带动型。这种模式是以中介组织为主体，由贫困农户参与决策和执行扶贫行为的活动，并形成激励与约束机制共存、实现良性循环的一种扶贫方式。（三）商品基地带动型。这种模式即把开发资源与建设商品基地结合起来，根据本地实际，选好重点产品，建立一个商品基地，培植一个优势产品的一种产业化扶贫。（四）优势产业带动型。这种模式从利用当地资源，发展特色产业和产品入手，以“一乡一品，一村一业”的发展思路，形成生产、加工、销售一体化经营的产业群和产业链。（五）乡村旅游。这种模式是以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为内容的民俗风情旅游。

二、产业扶贫面临的问题与挑战

目前，我国产业扶贫的模式较为成熟、多样，在精准脱贫的实践上也取得了一定的成效。但审计中发现由于全国贫困面广，贫困地区产业发展环境不优，产业发展基础比较薄弱，技术支撑体系不完善、管理模式较为“粗放”等原因，产业扶贫推广过程中面临着许多问题，其绩效有待进一步提升。（一）政府管理模式简单、“粗放”，“中间人”角色作用发挥不明显。笔者在审计时发现，贫困地区的产业扶贫模式有时候较为简单、“粗放”，基本上是政府直接托管给企业，对于企业的运作管理以及产业扶贫项目资金的效益发挥并无明确的监管和后续考核机制。一旦遇上“天灾”或者“人祸”，则颗粒无收，政府的扶贫资金就彻底打了“水漂”。（二）扶贫产业对群众增收贡献率低，精准扶贫对象有偏差。由于规模化、专业化经营程度不高，新技术在生产实际中应用不够，生产过程中抗风险的能力较低，导致扶贫产业收入占群众全部收入比重较低。另外，审计过程中发现扶贫产业所雇用的农民很多并不是贫困户，导致精准扶贫对象有偏差，对贫困地区的脱贫效果带动不够明显。（三）科技支撑体系不健全，扶贫产业抗风险能力弱。以被审计抽查的Z县辣木籽产业为例，全县产业发展的科技支撑体系不健全，特别缺乏高水平的科研技术人员、科研机构。政府将产业项目承包给企业，企业对种植地土壤的勘测、未来天气的预判以及病虫灾害的防范等方面缺乏足够的技术支撑，遇到问题得不到及时解决，导致最后辣木籽树苗存活率极低，产业扶贫绩效不明显。（四）地方扶贫产业规划与布局缺乏科学规划。科学的产业规划和布局，是产业精准扶贫成败的基础。产业规划必须因地制宜，产品应符合市场需求，具有较好的市场潜力，才能达到产业精准扶贫的根本目的。以被审计的Z县为例，地方政府忽视市场研究，盲目上马火龙果产业，由于国际国内火龙果市场基本趋于饱和，最后造成产品供大于求，产品积压，产业扶贫适得其反。

三、推进产业扶贫的对策建议

针对跟踪审计中发现的问题，笔者认为要从根本上改变贫困地区的面貌，实现脱贫致富，就必须因地制宜，通过产业开发，大力推进发展符合贫困地区实际的特色产业，着力增强贫困地区“造血”功能，提高贫困地区自我发展能力。（一）树立科学发展理念。坚持以发展的观念推进产业扶贫。农民脱贫致富最根本的就是农民实现不断增收。农民要实现增收，需要有稳定的收入门路，有基本固定的产业。要实现这一目标，就必须根据当地实际，发展特色、优势产业，同时发展农产品加工、旅游、物流运输等第三产业，依靠城镇化、工业化发展，提升整体经济发展水平，从而实现精准脱贫的目标。（二）坚持以市场为导向。贫困地区通过发展特色产业，必须特别注重产品市场前景分析和投资效益分析，发展市场前景好、投资效益高、发展潜力大的产业，切不可盲目跟风，发展产品供大于求、市场饱和的产业。例如辣木籽产业，2014年、2015年全国市场不太景气，销售渠道不畅，产品过剩积压，效益较差，产业扶贫绩效不明显。因此，今后辣木籽产业的发展，不能追求产业规模扩张，而应放在提高质量、品牌建设、提高效益上。（三）不断加大技术投入。大力推行校、县、企和院、县、企三方合作，上级政府可支持贫困地区建立相关专项资金，积极推进农业院校和科研院所与贫困地区、龙头企业合作开发项目。在项目规划和可行性研究时，充分考察产品市场需求，充分征求专家、教授意见，对项目规划和可行性研究报告进行综合考评，特别是对产品市场前景进行翔实的分析，坚决做到精准扶贫不偏向、产业扶贫不走样。（四）坚持完善制度建构。针对产业扶贫项目管理简单、“粗放”等问题，地方政府应积极建立完善、严格的产业项目申请、考核、验收与监督体系，可适时引入产业扶贫的第三方评估机制，同时可在扶贫开发过程中通过各种财政奖补以及政绩提拔等激励的方式，提高地方政府参与扶贫治理的积极性。

作者:吴永荣 单位:审计署驻昆明特派员办事处

参考文献：

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