精准扶贫政策下社会救助制度研究

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［摘要］在精准扶贫的政策背景下，扶贫工作要求对贫困户建档立卡，充分了解我国贫困户的状况、分布及贫困原因，从而对症下药。有劳动能力、可以通过社会的帮助和自我的努力脱贫的，各扶贫单位应当给予及时、准确的帮助，社会救助制度应当对丧失劳动能力和生活来源以及无法通过自我努力脱离贫困的群体发挥兜底作用。社会救助制度的兜底作用主要体现在哪些方面？其最主要的兜底作用具体又是指什么？在具体的实践中又有哪些问题？对这些问题的探究有助于更好地发挥社会救助制度的作用，更好地促进社会救助制度与扶贫制度相衔接，从而促进我国贫困人口的全面脱贫和在2020年之前实现全面小康。

［关键词］扶贫；社会救助制度；兜底

2013年，主席在视察湘西时提出了精准扶贫的重要思想，此后，精准扶贫被确立了其在我国扶贫体系中的重要地位，并进入本届政府施政的重要议程。2014年，国务院印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》并组织实施。精准扶贫目前已经成为我国目前主要的扶贫政策，并成为我国扶贫的重要政策背景。

扶贫工作要求对贫困户建档立卡，充分了解我国贫困户的状况、分布及贫困原因，从而对症下药。对于有劳动能力、可以通过社会的帮助和自我的努力脱贫的，各扶贫单位应当给予及时、准确的帮助，而对于丧失劳动能力和生活来源，无法通过自我努力脱离贫困的，社会救助制度应当发挥其兜底作用。兜底在现代汉语中主要是指全部承受，在学术语境中是指社会救助制度应当对生活在社会底层的无法通过自我努力获得生活来源的公民提供最低的生活保障，即无偿地全面承担最底层人民的生活。政策实践中，那些因年老或疾病丧失劳动能力而无法获得生活来源的人群是兜底的主要对象。社会救助制度的兜底作用主要体现在哪些方面？其最主要的兜底作用具体又是指什么？在具体的实践中又有哪些问题？学术界和实务界对这些问题的认识尚不清晰，对社会救助制度兜底作用的研究更是较少。纵观现有文献，目前主要有王延中和王俊霞（2015）对发挥社会救助制度的反贫困兜底作用进行了研究。文中将社会救助比喻为社会保障安全网的“网底”，认为其在保障贫困人口和遭受意外事件者等弱势群体的生活中发挥着极其重要的兜底作用。同时，他们也清楚地认识到目前我国社会救助体系不统筹、不协调的问题十分突出，在很大程度上制约和降低了社会救助体系的效果，认为目前的社会救助制度亟须改革，并提出了诸如打破户籍、省份限制，实现社会救助制度的区域统筹发展等的具体建议。该文在宏观的层面论述了如何更好地发挥社会救助制度的兜底作用，但并未明确兜底作用的具体内容。另外学术界的研究中还有大鹏（2016）列述了诸多省份在扶贫攻坚中发挥兜底作用的具体做法，却也没有就兜底作用的具体内容和问题提出看法。宁夏民政厅长杜文彬在接受张文攀（2016）采访时提到了民政兜底的五个作用，倒是从民政各项目的角度提出了兜底的具体内容。只是其界定是从民政的角度，并未全盘考虑到社会救助制度的整体。

学术界将精准扶贫的概念界定为粗放扶贫的对称，是指针对分块贫困区域的环境和农户状况因地制宜因时制宜，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。扶贫是生产性脱贫，即要充分利用各种个人及社会资源通过价值创造来实现收入的增加而脱贫。精准扶贫政策实施后，各地纷纷对贫困户和贫困个人进行建档立卡统计贫困信息，并且加强城乡互助实现对口帮扶。各政府机关、企事业单位等纷纷与贫困地区进行对口支援，组建扶贫工作队驻村帮助贫困人口脱贫。在这个过程中，社会救助制度的兜底作用根据针对的人群不同和项目的不同主要分为如下方面：一是为部分居民提供生活保障资金兜底。这方面的对象主要分为两类，一类是低保覆盖人群，第二类是五保覆盖人群。第一类主要是指最低生活保障制度，按照户籍和地区又可以分为城市和农村最低生活保障制度。我国2014年出台的《社会救助暂行办法》规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。这是低保制度的主要法律依据，也是我国社会救助制度的重要基石。其实施方法是，家庭年收入与保障标准相比，差多少补多少，即实行补差额的方法。据称，2016年，河北省按家庭实际人口每人每年最高可补到2808元，保障金按月通过金融机构直接拨付到个人账户。而根据民政部《2016年5月全国县以上农村低保统计》的数字，目前全国农村低保保障人口46936631人，保障家庭数27519509，财政累计支出3740128.8万元，最低生活保障支出水平151.22元。第二类为五保制度覆盖人群，主要是为无儿无女、劳动力弱，没有其他经济来源的人群提供特困救助兜底。根据国务院2006年颁发的农村《五保供养工作条例》，五保户主要是指老年、残疾或者未满16周岁的村民，以及无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的。根据五保户的不同实际情况，他们可自愿选择供养形式，愿意入住敬老院的一律入住当地敬老院，愿意同亲人一块住的全额发放供养金。《2015年民政工作报告》显示，截至2015年11月底，全国农村五保供养对象人数为519.3万，其中集中供养163.3万人，集中供养率为31.5%。全国农村五保集中供养和分散供养年人均标准分别达到5883元、4388元，较上年同比增长14%、14.1%；1~11月累计支出五保供养资金183.6亿元，同比增长11.3%。基于供养成本的考虑，政府鼓励五保户参加集中供养。二是为农村低保和农村五保对象给予医疗救助兜底。医疗救助是国家实施的为那些因为贫困而没有经济能力进行治病的公民提供的专门的帮助和支持。它通常是在卫计委和民政部的主导下，社会力量广泛参与，以补贴或财政全额拨付的形式通过医疗机构针对贫困患病者实施的恢复健康、维持基本生存能力的救治行为。

根据国务院在2003年下发的《民政部卫生部财政部关于实施农村医疗救助的意见》和相关规定，医疗兜底的主要内容是，农村低保和农村五保对象参加新农合后，新农合首先报销住院产生的医疗费用，剩余部分再按比例给予医疗救助。事实上，五保和低保户参与新农合保险的费用也会由政府承担，因为他们也无法承担新农合的个人费用部分。医疗救助对象包括农村五保户、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。具体的救助制度是由各个地方政府制定。医疗费减免是医疗救助的基本形式或常规形式，另外还包括大病医疗救助和专项医疗救助。根据扶贫的经验数据，有相当一部分的贫困家庭都是因病致贫和因病返贫。医疗救助的建立和完善是医疗保险的有益补充，对扶贫工作的成效有重要意义。三是对低保家庭接受义务教育的给予教育救助兜底。教育在中国传统文化价值观中占有重要地位，在贫困理论中也是走出贫困恶性循环和摆脱贫困文化的重要工具，教育救助的意义不言而喻。国家或社会团体、个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，在不同阶段向需要帮助的学生提供物质和资金援助的制度被称为教育救助。其特点是通过减免、资助等方式帮助贫困人口完成相关阶段的学业，以提高其文化技能，最终解决他们的生计问题。我国《义务教育法》和教育部关于教育救助的相关规章规定，在农村扶贫过程中对中小学生实行两免一补（免书本费、杂费，补助寄宿生生活费），对考上大学的通过福彩资金给予资助。目前全国大学生普遍受益的国家助学金就属于此类，另外还存在各种社会性质的助学项目。社会救助制度作为社会保障制度的重要组成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在逻辑上可以与最低保障有着同一内涵，其不仅指保障人群区分的弱势程度和紧迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精准扶贫的工作中，社会救助制度提供了强有力的兜底脱贫和兜底保障作用；一方面，社会救助制度为那些无法通过自我努力辛勤劳动获得生活来源的人群提供了兜底性保障，随着兜底的水平的不断提高，这些群体逐渐实现了兜底脱贫。另一方面，社会救助制度也为接受产业扶贫、教育扶贫和就业扶贫人群提供了临时保障，保证他们不会因为生产经营的风险而没有尊严的生活，为生产性扶贫的人群解决了后顾之忧，增强了脱贫的信心和希望。当然，在精准扶贫制度与社会救助制度相衔接的过程中，也存在着一些问题将会使社会救助制度的兜底作用严重削弱。这些问题主要是在社会救助制度的实施方面和两种制度的衔接方面。

在社会救助制度的实施方面，低保制度是主要的救助制度，目前所实施的低保制度主要是按标施保，即根据居民申报收入进行补差额。由于人们有倾向于瞒报和少报收入的利益动机，再加上实施过程中出现的人情保、关系保等现象，低保制度无法达到其原设计的应保尽保的目标。很多不应该享受政策兜底的人们进入了兜底的范围，这将大大地损耗国家财政的社会救助专项资金，从而迫使兜底水平上升速度慢和很多亟须的人们被排斥在兜底范围之外。这就使低保制度应当兜底的覆盖范围缩小了，在其他制度的实施没有太大变化的情况下社会救助的兜底范围也倾向于缩小。在两种制度的衔接方面，社会救助制度的兜底和大部分的扶贫制度的扶贫开发存在着替代关系，只有很少一部分项目两种制度有交叉关系。这是因为精准扶贫一般是属于生产性扶贫，而兜底扶贫则属于非生产性扶贫，兜底扶贫的对象一般没有生产能力或生产能力弱。扶贫搬迁和危房改造是仅有不多的两种制度有交叉关系的项目，但是这两种项目由于大部分地区要求贫困户也要出一定比例的资金而多不被贫困人群所接受。有的地区国家负责扶贫搬迁和危房改造的全部费用，这则更倾向于社会救助中住房救济的范畴。因此有的部分应当由社会救助制度兜底的人群反而被扶贫制度所覆盖，其所接受的社会救助反而很少。或者可以由扶贫制度帮扶进行生产性扶贫的人群反而享受了社会救助的兜底。这体现了两种制度衔接关系的混乱和错位，对社会救助制度兜底作用的发挥不利。社会救助制度的兜底作用是一个国家社会政策人道主义的主要体现，其不仅仅有助于社会公正，更可以促进社会和谐发展和人类进步。在当前全面实现小康社会的宏伟蓝图下，社会救助制度兜底作用的发挥更有利于精准扶贫精准脱贫，在2020年之前全面脱贫实现全面小康。保证社会救助制度的兜底作用，不仅要实现社会救助制度的功能，保证社会救助制度各具体方面设计内容的可实施性、制度执行的可靠性和准确性，更应当做好社会救助制度与扶贫攻坚精准扶贫制度的有效衔接，实现脱贫精准化。精准扶贫两年以来，社会救助制度在扶贫攻坚的过程中始终扮演着重要的角色并有着巨大的成就，这源于社会救助制度兜底作用的有效。发挥好社会救助制度在精准扶贫中的兜底作用，做好两者的全面衔接，实现全面小康指日可待。

作者:蒋从斌 单位:武汉大学

[参考文献]

[1]王广彬.社会保障法[M].中国政法大学出版社,2009(06).

[2]王延中.中国“十三五”时期社会保障制度建设展望[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2016(01).

[3]王延中,王俊霞.更好发挥社会救助制度反贫困兜底作用[J].国家行政学院学报,2015(06).

[4]大鹏.发挥社会救助的兜底保障作用[J].中国民政,2016(07).