经济环境中改进价格监管

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价格管理是政府依据价格法律法规对社会商品生产和商品交换等经济活动中发生的价格关系，以及对价格的制定、调整和执行所进行的组织、指导、协调、调控、干预和监督检查的行为。价格管理的“理”是规则和制度；管理的“管”是规则和制度的制定和运行。价格管理工作关系着经济社会发展大局，在经济环境发生显著变化的背景下，很有必要探索价格管理改良之策。本文拟分析经济环境变化和现行价格管理中的不足，提出改良的意见建议。

一、经济环境的显著变化使价格管理面临新形势和新要求

经过改革开放以来的经济增长，特别是加入世贸组织的10年间，我国实行以开放促进改革的思路，经济环境、社会结构均发生了显著变化，特别是我国结束了短缺经济时代，这些新情况对价格管理工作提出了新的要求。

（一）市场化水平显著提高，行政手段不宜作为价格管理的常规手段中国经济改革的方向是建立充满生机和活力的市场经济体制，让市场在资源配置中发挥基础性作用，这就需要价格信号能够反映资源供求关系，客观上需要价格形成机制的市场化。从商品价格来看，绝大部分商品的价格已经放开，价格在资源配置中的作用不断增强。1978年我国在农副产品收购总额、生产资料销售收入总额和社会商品零售总额中，政府定价的比重分别占到92%、100%和97%。1998年国务院价格主管部门及有关部门管理的价格（包括政府定价和政府指导价）已经由1978年的1336种（类）减少为58种（类）。近几年来，列入中央政府定价目录的商品和服务只有13类，主要集中在垄断行业以及一些与国计民生关系重大的少数重要商品和服务上。截至2007年底，市场调节价在社会商品零售总额中占95.6%，在生产资料销售总额中占92.4%；而政府指导价和政府定价所对应的比重分别只占4.4%、7.6%。这种情况要求价格管理工作由依靠行政命令转向经济手段，收缩价格管理的范围，提高管理质量。

（二）经济国际化程度明显加深，价格管理需要考虑国内外的价格因素1978年之前，国内市场价格与国际市场价格的联系是切断的，进口商品的国内销售价格和出口商品的国内外贸收购（出厂）价格主要是考虑与国内同类商品的比价关系和政策需要单独制定的，与国外价格脱钩，但随后逐渐实现了国内市场价格与国际市场价格在形成机制上的基本衔接。2001年底，我国加入了WTO，参与全球经济一体化进入了新阶段。“十五”和“十一五”期间，国际贸易额迅速增长，贸易依存度显著提高，实现了由封闭型经济到开放型经济的转变。中国彩色电视、洗衣机、冰箱等70多种工业品的产量和出口量居世界第一位，中国货物进出口总额从1978年的206亿美元跃升至2010年的29740亿美元，年均增长16.8%，连续两年成为世界货物贸易第一出口大国和第二进口大国。在中国经济全面融入世界经济的时期，价格管理工作不仅要调整国内商品和服务的价格，还要考虑到国际商品和服务价格的影响。重要的一点是，“入世”之后要求价格管理体制与发达国家规则接轨，需要有一部面向“后WTO时代的《价格法》”。

（三）第三产业加快发展，对服务的价格管理需要加强近十多年来，我国第三产业发展加快，服务业门类齐全，生产性服务业和生活服务业均取得了长足进步。数据显示：我国第三产业增加值比重从1978年的23.9%提高到2009年的43.4%，第三产业就业人口比重从1978年的12.1%提高到2009年的34.1%。与此同时，服务业的价格管理工作也引起了各方的关注，例如，2000年浙江大学百名教授状告杭州电信“超短时话费”事件、2008年3月发生的郑州天价理发案均引起社会关注；再如，云南省统计局、云南省改善投资环境投诉办公室的“2009年云南省十大服务行业公众满意度调查结果”显示，公众对服务行业的价格最不满意，对供电业提供的服务评价最高，对供油业评价最低；又如，各地区物业管理费收取中的矛盾不断。这些事实说明，服务业的价格监督管理工作迫切需要加强。随着经济发展，服务业还将继续加快发展，这要求全面谋划服务业价格管理工作。

（四）社会结构显著变化，价格管理需要关注各个阶层的利益诉求经济结构的变化必然带来社会结构的更新，主要有三大变化需要注意。一是行业组织的扩张。行业协会、商会、同业公会组织不断增多，它们是同行业、同地区企业的组织，有着自律的要求，但是完全依靠自律是不实际的。亚当•斯密在《国富论》中说：“同行中人甚至为娱乐或消遣也很少聚在一起，但他们谈话的结果，往往不是阴谋对付公众便是筹划抬高物价。”行业协会可能牺牲其他人的利益而过分维护自己成员的利益，由以从业者为基础的组织蜕变为关系密切的俱乐部或卡特尔，它们通过“价格同盟”、“联手操纵”等形式获取暴利。例如，自2007年7月26日开始，十多家市场覆盖率达到95%以上的方便面知名企业统一调价。据媒体报道，这么多企业“步调一致”的调价是由世界方便面协会中国分会统一调控的结果。二是十大阶层的形成。根据社会学家的研究，目前中国社会有十大阶层：国家与社会管理者，经理人员，私营企业主，专业技术人员，办事人员，个体工商户，商业服务业员工，产业工人，农业劳动者，城乡无业、失业、半失业者。他们的经济实力、利益诉求、知识水平均不相同，这种社会结构对价格变动的反应不一，要求政府在价格管理时必须充分考虑到社会各个阶层的意见、要求和承受力。三是网民群体的壮大。中国互联网络信息中心2011年7月19日的第28次全国互联网络发展状况统计报告显示：截至2011年6月底，我国网民规模已经达到4.85亿，2011年年底将超过5亿，互联网普及率达到36.2%。2011年上半年，中国微博用户数量从6311万快速增长到1.95亿。网民经常在网络上发出对各地价格听证会听证结果的质疑之声，这些呼声对规范听证程序、信息公开和价格执法工作提出了更严格的要求。

（五）依法行政要求逐渐提高，价格执法工作需要继续规范化随着依法治国理念的深入人心，社会上对依法行政要求和监督正在逐步加强，这为依法治价提供了机遇，指明了努力方向。2004年7月1日，被总理称为“行政机关自我革命”的《行政许可法》开始实施，它不仅改变着行政管理者的理念，改变着现有的行政管理模式，也改善着管理者与被管理者的关系。我国在价格管理方面已经形成了以《价格法》为核心的价格法律体系，《价格法》颁布实施以来，国家陆续制定实施了40多个与《价格法》相配套的价格法规、规章。截至2007年底，各地制定出台了地方性价格法规30多部，地方价格规章50多个，基本实现了价格工作有法可依。但是依法治价工作还有很漫长的道路要走，规范化执法水平还需要继续巩固提高。

（六）商品交易方式由“三现”转向虚拟，要求执法工作提高技术水平和监管专业化以往的交易形式主要是现场、现金、现货为特点的“三现”交易，如今交易方式正在向非人格化交易转变，虚拟环境中的交易增多，这以互联网企业最为典型。2010年中国电子商务交易额达4.8万亿元，2013年有望突破10万亿元，电子商务服务企业已超过25000家。2010年，淘宝网平均每分钟售出4.8万件商品。在这样的背景下，价格执法监督管理工作必须在执法手段、监管形式等方面做出变革。此外，价格信息监测、预警系统建设滞后，价格信息公布不够及时，价格执法中的不规范等问题也在一定程度上影响了价格管理工作质量。

二、现行价格管理方式的不足及原因分析

经过改革开放以来的努力，特别是1998年《价格法》开始实施以来，我国的价格管理工作取得了重大成就。同时，价格管理工作与经济社会发展提出的要求有一定差距，至少包括如下几个方面：

（一）价格管理的目标需要新定位我们几十年来追求保持价格总水平基本稳定的目标是借鉴发达国家的经验，但是我们没有注意到商品和要素的比价关系合理这个前提。我认为，在商品和要素价格比价关系未能调整到合理水平之前，价格管理总是强调“保持价格总水平基本稳定”是不恰当的。价格是配置资源的信号，价格管理的主要目标是通过调整商品、要素的比价关系，促进资源高效配置，实现帕累托改进。价格管理的另一个目标是规范价格行为，维护市场秩序。简单地讲保持价格总水平的稳定显然不当，更不应以此来遏制价格调整。

（二）《价格法》为核心的法律法规自身存在不足《价格法》是价格管理的母法，但这部法律是中国加入世贸组织之前实施的，还存在与WTO规则不一致的地方，如“实行价格保护”。该法对价格歧视、价格欺诈、价格垄断、牟取暴利的规定模糊或者不足，实施难度很大。其他配套法规也存在类似问题，这些不能与经济发展相适应的条文需要修改完善。特别需要注意的是，如何加强放开价格商品的监管、解决企业低价竞争乃至倾销、定价权限过于集中、价格干预程序过于复杂等问题。

（三）价格管理中对服务业管理不足这一方面问题比较多，既是由于服务业发展迅速，一些服务业属于行政垄断行业管理难度大，很多价格问题背后是合同纠纷、欺诈、假冒伪劣等价格主管部门无法单独行使职权的问题等，但价格问题必然和管理服务跟不上有关。现行的价格管理主要侧重于定价管理，对价格违法行为查处的主动性不够、积极性不高，很多情况下是不告不理。在商业银行服务价格管理方面，价格主管部门在制定和调整商业银行执行的政府定价和政府指导价方面明显滞后于经济发展现状，未能及时体现银行业的实际成本变化和业务发展情况。例如，我国商业银行基本结算类收费标准仍执行1997年颁布的《支付结算办法》规定的价格水平，欺诈部分产品和服务的收费甚至还在沿用1988年的有关规定。同时，价格管理部门对价格违法的处罚力度不够，威慑力不强。

（四）价格执法体制和方式不科学在维持价格市场秩序方面，行业管理部门和物价部门都有执法权，这样在理论上可以齐抓共管，实际上也可以在领导的协调下实现这一目标，但多数情况下由于部门利益造成推诿扯皮或者抢着管。现有的执法方式仍未摆脱运动式的执法办案，来临时如狂风暴雨，散去时如雨过天晴，效果难以持续。

（五）政府价格行为亟待规范政府的价格行为包括政府定价和政府管价两个方面。其存在的问题主要有：一是政府在制定商品或服务的价格时，由于信息不对称，成本监审工作的客观性、独立性受到一定影响，服务价格决策的作用还较弱等；二是政府定价的透明、公正还有待提高；三是府管理价格职能的转换还没有完成；四是对企业价格行为存在不当干预的同时，对企业不当价格行为处理不力，引起企业和居民不满。

（六）适应社会主义市场经济体制要求的价格管理体制和价格调控机制、相应的有效的组织保障和宏观调控体系有待于进一步完善价格宏观调控决策的科学化、民主化、透明度需要提高；对付新时期发生的通货膨胀还缺乏有效的措施；资源性产品价格管理制度的支持系统尚待建立：如科学合理的资源使用制度、排污权交易制度、资源产业管理制度、激励节约使用资源的制度和惩罚浪费的制度；防止资源性产品价格改革影响物价总水平的资源价格与税费联动的宏观调控机制；培育资源性产品市场，制定国民经济核算体系中自然资源价值的核算制度以及相应的法律法规制度等。

三、改良价格管理工作的建议

在新的历史时期，价格管理工作的任务很繁重。在新的经济环境中，改良价格管理工作，需要做的工作很多，理论界也有不少研究，如“价格管理的现状和进一步发挥价格杠杆作用研究”课题组提出了“明确政府管理价格定位，转换政府管理价格职能”、“实行立法为先导的原则，加快价格法律法规建设，完善价格管理的法律法规体系”、“改革价格管理机构”的观点。在笔者看来，改良价格管理工作至少包括如下几个方面：

（一）完善价格管理法律法规加强价格管理工作的一个重要方面就是要铸就价格法律之剑，根据WTO规则、科学发展和社会和谐的时代主题修改完善《价格法》和行政法规、部门规章以及地方法规。有必要建议对严重的价格违法行为要承担刑事法律责任，遏制价格欺诈等恶性违法行为。建立国内市场价格与国际市场价格相互影响、相互制约的机制。既要顺应经济全球化潮流，使国内市场价格与国际市场价格互动，又要防止国际市场价格变动对国内市场价格的冲击。

（二）加大对服务业价格的管理力度与人民生活关系密切的服务价格，应该逐步制定出国家或省市区成本参考标准，作为管理的参考依据。在这方面有三点需要注意：首先，完善成本项目构成，将正常、合理的项目列入成本；其次，明确成本标准参数的有效时间（成本参数每3年都应该实事求是地进行变更，一般可在3年年底修订）；再次，成本标准水平要按照企业或单位的类型、登记、规模等因素分类确定，使之与实际情况及价格工作需要相符。

（三）完善政府定价机制和价格调控监管机制1.进一步调整政府定价的范围，放开可由市场竞争形成的产品服务价格，减少行政事业性收费项目。2.加强政府定价成本监审法制建设。对关系人民生活和生产发展的重要商品的社会平均成本（如普通商品住宅成本）进行调查，并向社会公布，克服消费者与生产者的信息不对称。3.改革政府定价方法。完善资源、环境、生态价格构成和科技产品价格构成。4.健全社会对政府价格决策的监督机制。5.规范经营者价格行为。严厉打击价格垄断、不正当价格竞争等违法行为。6.改进价格总水平调控方法和健全价格异常波动应急机制。7.尽快编制出台城镇低收入群体生活价格指数。

（四）优化价格执法体制和方式体制上，可在国家层面设立物价管理委员会，协调价格管理工作，在价格问题不断触动国人神经的今天，这种思路值得认真考虑。在省级层面，可以由省领导定期协调价格执法工作，处理好工商物价执法中的问题，尽量形成执法合力。有条件的地区可以设立综合执法机构，综合工商、物价、质量价格执法权限，实现一个部门执法。在方式上，改变运动战为持久战，主动地、有步骤地针对热点问题进行监督执法，执法严格、依法处罚。

（五）借鉴国外一些经验做法价格管理无国界，健全市场经济国家的价格管理手段可为我所用。在价格管理中可以借鉴法国“合同性手段”，价格管理部门以平等的法律地位与大企业或企业集团、行业签订“稳定合同”、“纲领性合同”、“反涨价合同”、“有控制的难度纲领协议”，以合同规范双方行为。在商业银行服务收费方面，可将目前的政府定价变为政府指导价，使商业银行在继续承担相关社会责任、对广大公众普遍适用的基本结算项目实行低价政策的同时，充分考虑我国经济金融发展水平、实际成本及个人和单位的承受能力，制定相应的政府指导价浮动范围，以便促进市场竞争和服务升级。此外，还需在价格监测预警系统和机制建设、价格信息和价格执法处罚信息公开等方面努力，增强价格管理的预见性，提高价格管理工作透明度，扩大价格工作社会影响力。