民国时期管理精盐工业政策

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1914年，著名实业家范旭东在天津创办了中国近代第一家生产精盐的企业———久大精盐公司。在其带动下，各地掀起了创办精盐工厂的热潮。截止到1928年，先后有通益、通达、福海、奉天、利源等13家精盐公司成立。这些精盐公司的成立，对推动中国近代精盐工业的发展，改良食盐生产技术，从经济方面实现中国盐业的近代化起了重要的作用。然而，北洋政府盐务署官员对这一新兴工业的态度却是较为复杂的:一方面，精盐工业可以推动中国制盐技术的进步以及相关盐化学工业部门的发展，推进盐业产运销制度的变革，为中国近代盐政改革提供一条新的可行之路。而且，精盐较粗盐还有许多优势，如质量好，不存在耗斤问题，可抵御洋盐对国内制盐业的冲击等，应该说精盐工业无论对于民众健康还是国家税收，都大有裨益，应予以提倡。但另一方面，旧的盐商垄断集团势力强大，实力雄厚，社会影响力广泛，与各级政府关系密切。由于精盐工业的发展和精盐的畅销会严重损害盐商的既得利益，慑于盐商的压力，盐务署不得不照顾他们的利益，通过采取一些政策和措施来限制精盐工业的发展，以维护盐商赖以生存的专商引岸制度。因此，从总体上说，北洋政府时期盐务署对于精盐工业的政策基本是允许其存在，但限制其自由发展。

一、精盐公司不得随意自行设店销售

精盐公司作为生产精盐的企业，没有权利自行设店销售，也没有权利自主选择经销商为其代销精盐。1916年，久大精盐公司正式投入生产后，盐务署颁布了《久大精盐公司运销缴税办法》，《办法》规定:“通商口岸向由引商售盐者，得由久大公司禀请该管盐务机关，谕知该口岸引商代销代售，不得自行设店售卖，不得另行委托他种商人。若商人禀复不愿代销，则久大公司得向该管机关具禀声明，设店自售。”［1］盐务署为照顾盐商利益，久大公司必须优先让当地盐商为其代销精盐，只有在盐商不愿为其代销的情况下，公司方可选择自行设店销售或选择其他商人为其代销。后随着精盐公司的陆续成立，盐务署在1922年颁布的《精盐公司运销精盐及纳税章程》中，将这一原则通用于各精盐公司。

二、精盐公司不得随意增加产额

在精盐产额方面，精盐公司不能像其他工业部门那样可根据市场需求的变化，自行调节产额。久大公司在呈请立案时，其最高年产额定为每年三万担;1919年8月，山东商人林子有创办通益精盐公司，在公司运销缴税章程中规定，最高年产额不得超过5万担。其他各精盐公司也都有类似限制产额的规定。同样，各精盐公司若想增加产额，必须向盐务署提出申请，经其批准后方可增加。后随着精盐公司的陆续成立和精盐产量的增加，威胁到了盐商集团的既得利益，盐商曾多次要求盐务署限制精盐产额。各精盐公司和盐商之间关于精盐产额问题的诉讼也是此起彼伏。其中，尤以久大精盐公司与淮商之间的矛盾最为尖锐。1920年，淮南盐商联合上书盐务署，称既然精盐是为抵制洋盐进口而设，盐务署应统计各通商口岸每年洋盐进口的数量，以分配各口岸的精盐销额，但被盐务署拒绝。随后淮商上诉平政院，请求平政院裁决。经其裁决，要求盐务署调查每年洋盐进口之数，以确定精盐行销总额。盐务署被迫下令各省盐务机关调查所属通商口岸进口洋盐之数。经调查，近三年平均每年进口洋盐之数为六千余担。盐务署向平政院陈述，如今海关每年进口洋盐只有六千余担，如果以此作为全国精盐行销总额的参考标准，这不仅与目前各精盐公司精盐产额总数相差悬殊，就是与原来久大公司成立时准许之产额相差也很大，因此请求平政院明示:“是否即以海关所查约六千余担之数为额，除此六千担之列，是否即不得再许精制或再制。请予解决。”［2］8平政院回复道:“以久大立案为原呈，既系以抵制洋盐为宗旨，则配定销额，自应以洋盐为标准，不得超出进口实数以上。”［2］8当时，久大精盐公司年产额已达15万担，而平政院判决每年只能生产6000担，相差悬殊，如果执行，无异于将久大公司取消，所以盐务署并未认真执行。为妥善解决精盐产额问题，1924年1月，盐务署与盐务稽核总所联合召开全国精盐会议，商议解决精盐销售问题。在盐商集团和地方政府的压力下，会议决定，自本年起，三年内全国精盐产额最高不得超过300万担。而截止到1924年，全国共有9家精盐公司，分摊至各公司平均每年最多可产33万担略多，而久大公司在1922年精盐产量就已达到40万担。因此，这一决定在一定程度上限制了精盐工业的发展。

三、精盐公司的销售区域受到严格限制

在销售范围方面，精盐作为特殊商品，不能像其他商品那样可以在任意区域内不受限制地自由销售。盐务署为照顾盐商利益，规定精盐只能在洋盐销售较多的通商口岸地区销售，不能进入内地行销，以防止与盐商争利。1918年，久大精盐公司曾在南京城内设立支店，销售精盐。但南京盐商乙和祥认为南京通商口岸范围只限于下关租界，不包括南京城内，因此上诉平政院要求其将精盐支店迁至下关租界内，久大公司只能在租界内行销精盐。为此，双方围绕精盐行销区域问题展开了长达两年多的诉讼。1920年，平政院判决久大公司败诉，公司只能在下关租界内设店行销，将精盐销售范围限制在狭小的租界范围内。这样，中国近代工业史上极具讽刺的一幕出现了:久大公司作为中国人自己创办的民族企业，却无法在自己的国土上设店营业，生产的产品也不能在自己的国土上自由行销。1923年12月，久大和通益精盐公司联合向盐务署上书，称精盐行销利国利民，因此恳请盐务署能够解除精盐只准行销于通商口岸范围的限制，扩充精盐销售区域，允许精盐自由行销内地。但盐务署回复称:“查各区引岸界划分明乃盐法之大端，精盐行销不准出通商口岸之范围，系为维持盐法起见，如果越界侵销即属有违盐法，按诸缉私条例有应予查禁之明文，所请变通精盐行销之区域解除通商口岸之限制各节，应即毋庸置议。”［3］455精盐公司除受政策限制不能在内地自由行销外，有时受盐商势力的影响。一些地方盐务管理部门甚至规定，禁止内地人民前往通商口岸地区购买精盐，一旦发现，以购买私盐罪论处，并派遣军警前往各个交通要道进行把守和检查。针对这一荒唐规定，一些地区人民为争取自由购买精盐的权利与地方当局发生了激烈冲突，各地围绕内地人民能否前往通商口岸地区购买精盐的问题不断产生纷争。其中，尤以精盐行销鄂岸纷争案最为著名。在湖北省，久大公司先后在汉口和沙市等地设立精盐支店。由于精盐物美价廉，不但汉口和沙市当地人民喜欢购食，还吸引了一些内地商民前往购买。由此精盐在鄂岸的销量不断增加，并逐步打破通商口岸范围的限制，向内地蔓延。精盐的畅销引发了淮商的恐慌，他们纷纷要求地方当局能够出面干预，制止内地人民前往通商口岸购买精盐。而湖北盐务机关鄂岸榷运局也认为精盐的畅销会冲击淮盐的销售，进而影响到对淮盐盐税的征收。1923年春，鄂岸榷运局命令:精盐只准在汉口、沙市和宜昌这三处通商口岸行销，其余各地禁止行销，违者以贩卖私盐罪论处。随后鄂岸榷运局派出大批缉私警察把守交通要道，对前往汉口、沙市和宜昌购买精盐的商民予以截留，许多购买精盐的内地商民遭到缉私警察的罚款和拘留。鄂岸榷运局的这一行为遭到了湖北内地各县人民的强烈反对，武昌、黄冈、汉阳、鄂城和黄陂等县商会纷纷向盐务署上书:“精盐已完国税，不得谓私，既非私盐，法不得禁。国以民为本，民以食为天，共和人民，饮食卫生，人有自主。

精盐既为人民所乐购，应请俯顺民情”，开放鄂岸精盐行销范围，允许内地人民自由购买精盐。但盐务署以精盐行销范围必须以通商口岸为限，不得向内地侵销为由，予以拒绝。各县商会组织见盐务署不予批准，又向湖北省议会请愿，请求开放精盐行销范围。省议会同意商会组织的请求，便建议省政府咨请盐务署解除禁令，允许精盐行销湖北内地。在省议会和各县商会的压力下，湖北省政府向盐务署致电:称湖北各县商会纷纷要求开放鄂岸精盐行销范围，如果遏制恐引起民怨，况且精盐并非私盐，因此建议盐务署“拟暂定内地人民赴通商口岸购食精盐，以二十袋为标准，或至多不超过三十袋”［4］175。盐务署同意省政府的建议，暂定为内地人民购买精盐以二十袋为限，同时下令鄂岸榷运局遵照执行。但鄂岸榷运局在淮商的支持下，亦向盐务署上书称:允许内地人民购食精盐，恐怕与盐法相违背，建议其暂缓施行。盐务署认为鄂岸榷运局的呈请比较在理，便准许暂缓施行。盐务署这一朝令夕改的行为，招致了湖北社会各界人士的不满和指责。由于之前湖北省政府曾命令，通知各县知事和军警准许放行前往通商口岸购买精盐的内地商民，盐务署的朝令夕改使省政府陷入左右为难的境地，不久省政府再次致电盐务署，建议其维持原有的决议，但遭拒绝。省议会向盐务署提出抗议，也没有得到盐务署的答复。鄂岸榷运局在得到盐务署“暂缓施行”的命令后，对于查抄内地人民购买精盐的行为更加肆无忌惮，不断派出巡逻船和缉私警察在各个交通要道进行检查，虽有商民只购买了少于二十袋的精盐，但也遭到了缉私队的扣留，甚至有不少商民遭到其非法拘禁和敲诈。鄂岸榷运局的这一行为严重影响了精盐的销售，1923年冬，久大公司向盐务署提出抗议，称精盐是就场征税，不存在所谓的私盐问题，所以鄂岸榷运局无权查禁精盐，况且“以盐质言精盐洁而淮盐污浊，以税法言精盐简而淮盐复杂，以税数言精盐重而淮盐较轻”［3］661，因此恳请盐务署能够俯顺民意，恢复原有允许商民购买精盐以二十袋为限之规定。但久大公司的请求同样没有得到盐务署的答复。该事件一直持续到1927年。1927年3月，武汉国民政府为解决前线军需匮乏问题，命令鄂岸榷运局向精盐总会①筹款，双方经过谈判，决定由精盐总会为武汉国民政府筹款40万元，作为交换条件，武汉国民政府则下令恢复1923年湖北省政府批准的允许内地商民购买精盐的法令。这样，持续近四年的精盐行销鄂岸纷争案终于得到解决。从此案中可以看出，精盐工业受盐务署政策的限制，要想实现精盐在全国范围内的自由贸易和人民的自由购食是很困难的。

四、精盐公司得不到优惠的税收政策

民国初期，国内掀起了兴办实业的高潮，北洋政府工商部为保护和促进民族工业的发展，对新创立的民营企业实行减免税收政策。1914年7月，久大公司向盐务署呈请立案时，请求仿照棉纱厂和面粉厂等其他工业部门，可否在建厂三年之内能够减轻半税。盐务署以“盐税收入，关系借款抵押，现在盐税条例，长芦已在实行，该公司自应一律照办，未便独异”［3］6为由，予以拒绝。1916年，久大精盐公司开始运销精盐，盐务署在颁布的《久大精盐公司运销缴税办法》中规定，精盐税率按照长芦产地现行税率缴纳，其税率为每百斤缴纳2．75元。1917年，久大公司营业范围拓展至长江流域，由于淮南四岸(安徽、江西、湖南和湖北四省)税率高于长芦盐区税率，盐务署规定，精盐行销至淮南四岸后，需按照销地税率将所差之盐税向当地盐务机关补足缴纳。1917年6月，公司呈请盐务署，如果精盐运往销区之税率低于产盐区，可否返还多缴纳之税款，但盐务署回复称此事不予讨论。后久大公司再一次向盐务署呈请，称:全国通商口岸除淮南四岸外，南京、上海、苏州、济南和杭州等地税率均低于长芦盐区，公司目前准备在上述轻税区开设支店，销售精盐，所以请求盐务署当精盐行销上述轻税区时，能够将公司多缴纳之盐税，返还给公司，但盐务署予以拒绝。后随着精盐公司的增多和销售范围的扩展，为统一精盐税率，盐务署于1921年颁布了《精盐纳税章程》，《章程》规定:如果使用卤水制成精盐者，其最低税率为每担2．5元;如果使用粗盐制成精盐者，其最低税率为每担2．25元。同时再次申明了补税原则。但对于“指销地方税率，若低于产地已缴税款时，得将比较相差之数按担返还”［4］165的原则，盐务署没有将此列入章程中。这样，盐务署一直未将各精盐公司多缴纳的税款返还给各公司。精盐工业不但享受不到优惠的税收政策，有时还要承担各种不合理的苛捐杂税。在北洋政府中后期，国内军阀混战频繁，军费开支庞大，仅仅依靠食盐正税已无法维持庞大的军政开支。随着军阀势力的崛起，一些地方政府逐步沦为军阀势力实行统治的工具。受本地军阀的控制和胁迫，地方政府为了给本省军队筹集军饷，同时也为了应付各种财政支出，各地政府或者在正税之外加征附加税种;或者强行要求盐商和精盐公司购买风险较高、数额较大的政府公债;有的则直接向盐商和精盐公司索要巨款。由于中央政府势力的衰弱，北京当局已经丧失了对地方盐税的控制，这些附加税费全部由地方当局征收，中央政府无权过问。而随着精盐销量的增加和精盐税收的增多，一些地方政府逐步将精盐公司纳入剥削的范围之内。以湖南省为例，湖南省政府曾数次强行向久大公司索要巨款。1922年10月，湖南省政府以教育经费不足为由，向久大公司长沙支店征收教育费1万元;1923年6月，省政府又向长沙支店借款2万元以维持省政府军政开支;1924年7月，省政府又以“军需急迫，无可应付”为由，第三次向长沙支店借款10万元;1925年4月，省政府为前线军队筹集军饷，又命令长沙支店迅速筹款3万元送交省府，6月又向长沙支店加征1万元［3］567。

从1922年至1925年，湖南省政府先后四次向长沙支店索要巨款，数额高达17万元，而长沙支店每年所得利润只有不到9000元。面对地方政府频频索要巨款，久大公司只好如实上缴，因为一旦不交或者少交，地方政府就会随时以各种名义禁止精盐在本省行销。政府这种杀鸡取卵式的税收政策，使本来就资金缺乏、实力弱小的精盐企业雪上加霜。总体而言，北洋政府管理精盐工业的政策可概括为:在维护盐商集团利益的前提下，允许精盐工业存在，但限制其自由发展。而在具体的管理模式上，可以清晰地看到盐务管理部门受引岸制度“产盐有定场，行盐有定额，运盐有定商，销盐有定岸”［5］138陈规的影响，基本是在按照管理盐商的模式来管理精盐工业的，即在精盐的产额、销额、代销机构和销区等都有明确的规定和限制，而精盐工业的诞生和发展是建立在市场经济自由贸易、自由竞争基础之上的，这种僵化的、不合实际的管理模式显然不适用于精盐工业。在精盐税费方面，政府部门违反盐税条例，巧立名目，对精盐公司征收巨额赋税，使得精盐公司非但享受不到优惠的税费减免政策，反而还要承受沉重的赋税负担。政府部门忽视市场经济规律，强行用行政手段维持落后的专商引岸体制，保护落后的粗盐产业，维护盐商的垄断地位，限制精盐的自由行销和人民的自由购买，并对精盐公司征收不合理的税费，这种错误的盐务管理政策和僵化的管理模式，最终束缚了中国近代精盐工业的发展。