新加坡政党政治及转型思索

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2011年5月7日，新加坡举行了五年一次的全国大选。在这次大选中，反对党首次赢得了6个国会议席，这是新加坡几十年来重大的政治变化之一。由此，新加坡政党政治形态及其正在发生的变化引起了广泛关注。由于世界上任何一种政党政治形态的生成及其变迁，都有其特殊的政治文化土壤，新加坡变革中的政党政治同样反映了这个常常被作为一党独大的东亚典型案例，其背后所蕴含的政治文化的逐渐转型。本文将从政治文化的角度，对新加坡政党政治进行重新考察和分析。

一、新加坡政党政治形态

新加坡共有24个登记政党，除执政党人民行动党外，注册的反对党有23个，主要包括工人党、新加坡、新加坡人民联盟、统一、人民党、泛马来亚伊斯兰教党、马来民族机构、统一人民党、社会主义阵线、统一阵线、国家团结党等等。目前最大的反对党是工人党、和新加坡民主联盟。新加坡政党政治形态的特殊性在于，虽然新加坡存在合法的反对党，但由于强势的人民行动党长期执政，而反对党虽然从1980年代起被允许通过选举进入国会，却长期在执政党的压力下，一直处于新加坡政党体制的边缘，不足以形成对执政的人民行动党竞争与制衡的力量。缘于此，新加坡政治体制往往被认为具有“威权主义”的特征。比如，有学者根据人民行动党对反对党的打压和对选举的操控，将其视为一种“选举权威主义”。“执政的人民行动党通过控制选举规则和选举程序削弱反对党、利用法院制裁打击反对党、通过财政资金的投放控制选民的投票方向、运用国家传媒力量营造持执政党的舆论，使得反对党根本无法与之竞争，议会长期被人民行动党垄断，周期性的选举只不过是合法化威权统治的形式。”①具体说来，新加坡政党政治有如下几个特征:第一，人民行动党一党独大，长期执政，并具有“包容性执政党”的特点。人民行动党自1959年以来的历届选举，始终在国会中占据绝对优势，一直保持执政地位并一党独揽大权，控制和主导了新加坡的政治生活，类似于萨托利所说的“主导党体制”，即“一种存在一个以上政党的体制，在这一体制中，轮流执政实际上并不会发生。同一个政党总是能够长期赢得议会席位(不一定是选票)中的绝对多数”。②新加坡执政党对国家和社会的控制和主导，在两个层面上展开:一方面体现在人民行动党对于反对党和社会的严格控制。人民行动党反对在新加坡实施具有充分竞争性的多党制，认为多党制和政治多元化会造成政治失序和社会混乱，导致优秀人才因党派竞争而分散，难以全心全力为国家和人民服务，而政府不得不将许多时间和精力用于应对和解决政治分歧，影响政府的正确决策和办事效率。因此，人民行动党选择利用行政和司法手段来限制反对党的成长，并利用对选举制度和规则的设计来确保反对党在竞选中不会对其构成实质性挑战。这些技术性的手段包括限制对反对党选区的公共拨款，重新划分反对党选区的范围，操纵选举时间表来压缩反对党竞选活动的时间，减少新闻媒体对反对党的报道篇幅等等。同时，人民行动党也通过强化对社会的控制来巩固执政地位。首先，人民行动党政府通过社区中心、公民协商委员会和居民委员会等基层组织实现对民众的控制。

在这样的控制体系下，社会的自主性被削弱。其次，人民行动党通过《社团法》严格控制民间自发的结社活动。为社团登记设置了严格的规定。再次，严格监管大众传媒。强调新闻必须为国家建设服务，言论自由和新闻自由必须让位于国家完整和政府的首要目标。政府垄断经营电台、电视台，对报纸、杂志采取减少发行量、逮捕或驱逐记者、编辑和发放许可证等措施。同时还禁止和严惩涉及攻击李光耀和行动党、鼓吹西方自由民主、言论结社自由的舆论报道。另一方面，执政党对新加坡政治生活的控制与主导则体现在，在一党独大的政党体制下，为了确保自身的合法性，巩固长期执政的地位，人民行动党以维护人民利益为宗旨，通过推行国家合作主义的政策自上而下的把人民群众纳入执政党所设定的政治发展进程之中。这使其具有了某些选举型威权主义体系下“包容性执政党”的特点，这一类政党“通常试图把各种社会集团网罗到普遍的政党保护伞之下，并试图与政党外部的各社会集团和机构谈判。有些此类包容性政党曾试图推进积极的社会改革计划。另一些则成为综合各种社会利益的主要领域。许多包容性政党的政府允许其他政党在选举中提出候选人，只要后者没有真正获胜的机会。”③在这种具有包容性的政党体制下，新加坡政治中存在一个逆向参与机制。所谓“逆向参与”是决策者走出来，深入人民大众，与人民打成一片，了解民情，听取民意，吸取民智，实行民决。新加坡通过搭建遍及社会每个角落的组织网络，物色具有奉献精神的基层领导，构筑全面照顾人民基本需求的制度机制，并与选举政治有机结合，建立了行之有效的逆向参与机制，④保持着政党与社会的有效沟通，而这种全面照顾民众需求的逆向参与机制也成为人民行动党长期执政的重要原因之一。第二，反对党的边缘地位以及有限度的竞争。虽然新加坡存在23个合法的反对党，但除了工人党、以及新成立的民主联盟外，有影响力的政党并不多，大多不能发挥应有的制衡功能。可以说，长期以来，反对党在新加坡政党政治格局中都处于边缘地位，无法介入决策过程。但值得一提的是，尽管人民行动党在上世纪70年代达到鼎盛时期，但它并未参照东南亚其他国家的取缔反对党的做法，实行一党政治，而是有意保留了反对党，尽管这些力量弱小的反对党并不具备与执政党抗衡的能力，但是这种制度安排使得新加坡的政治体制在一党独大的基础上呈现一定程度的多元制衡的特点⑤，至少在一定程度上，保留了竞争民主的某些元素。这为此后新加坡政党政治的转型，预留了民主发展的空间。而事实上，反对党的力量和地位自1980年代始，的确有所提升。1981年，反对党首次赢得议会席位，打破了人民行动党对议会的垄断。1984年，新加坡国会设立若干非选区议员席位，让落选的反对党候选人中得票率居前的若干人进入国会，他们可在国会中针对任何议题发言，尽管在很多关键议题上没有投票权，但在一定程度上促进了国会声音的多元化。在新加坡的政党体制中，反对党的地位体现在，执政党对反对党进行严格控制，采取一切“合法的”手段把其限制在国家权力之外，但同时，又在一定程度上保证他们的发言权，以对执政党进行一定程度的监督、反映不同的利益和政见。在执政党眼中，反对党被归为两种类型，一类是以批评执政党为主、比较激进的“对立的反对党”，这类反对党往往受到严格的限制和打压，另一类仅仅将在国会中发出更多声音作为诉求，致力于更多的反对党成员加入国会以改变人民行动党占绝对优势的格局，这类反对党则往往受到执政党的包容。由于执政党有充分的资源限制反对党的发展，这使得反对党对执政党的制衡作用相当有限。但是，保留了反对党的政党体制还是给人民行动党的执政带来压力，迫使执政党始终将民众利益放在首位，以获取民心来留住选票。反对党不仅扮演着监督者的角色，同时也扮演以弱势群体的代言人的角色，促使人民行动党的政策更多地反映社会底层的利益。亨廷顿归纳了这种“主从政党体制”的特征，认为在这种体制下，只有一个政党具有统治能力，但同时也存在着两个以上通常代表着较特殊社会势力的反对党，它们有足够的力量去影响主要政党内部的决策过程”，主要政党“必须或多或少对其他政治集团的意见做出反应。”

二、新加坡一党独大体制的政治文化环境

新加坡威权体制下的政党政治形态的生成和维系，既是在一定经济社会环境下的选择，也是政治文化因素使然。政治文化，是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用。政治文化影响各个担任政治角色者的行为、他们的政治要求内容和对法律的反应。⑦政治文化是政治制度形成的背景和制度变迁的深层原因。新加坡自独立以来，逐渐形成人民行动党一党独大的政党政治形态，也是根植于如下的政治文化环境:其一，“亚洲价值”。作为新加坡政治文化的重要元素，“亚洲价值观”被倡导为新加坡统一的社会意识规范，也在很大程度上反映了新加坡社会的政治文化心理。1991年新加坡国会通过的“共同价值观”被认为是“亚洲价值观”的官方版本。其内容是:第一，国家至上，社会为先;第二，家庭为根，社会为本;第三，关怀扶持，同舟共济;第四，求同存异，协商共识;第五，种族和谐，宗教宽容。尽管对亚洲价值观的倡导始自90年代，但是以儒家文化为内核的这种价值，一直在新加坡社会存在着，并在现实中找到了政治载体，比如，强大政党和强政府的建立。对亚洲价值观的倡导和推崇，实际上为新加坡社会强化了这样一种主流的意识形态，即强调社会与国家的至上性，弱化个人主义，强调秩序与服从、忠诚与责任。在政治上则体现出权威主义的色彩，体现了权力集中于执政党的体制特色。这种价值观在新加坡社会的内化，使执政党与政府权威得到认可，并使以减少社会参与为代价来加速经济社会发展的政治理念被广为接受。其二，对秩序的尊崇。尽管新加坡是个多元文化构成的社会，但对于秩序的尊重与推崇，成为这些多元文化的共性。崇尚贤人政治、崇拜权威与强调等级秩序是儒家政治文化的重要特征。此外，伊斯兰教倡导神权政治，绝对服从统治的观念在新加坡第二大种族———马来人中盛行。而印度教的特点亦是强调等级秩序、服从统治者。这些文化内涵中尊重秩序的特质对新加坡社会和民众政治文化心理的影响，有利于人民行动党建立一个强大政府，并把自己塑造为一个强大的执政党。在稳定与秩序优先于民主自由的理念指导下，人民行动党强调对全社会纪律约束、社会秩序的重要性。因此，为了秩序与稳定，人民行动党需要维持执政的权威性，需要控制自发的结社活动，需要控制新闻媒体的自由，而个人也必须遵守政府规定的各种行为规范。第三，精英民主理念与去政治化的取向。在新加坡，几乎没有在其它东亚国家经常出现的街头民主和谈判妥协，包括反对党和中产阶级在内的各种社会力量也少有强烈的民主化诉求。有学者将新加坡的去政治化倾向以及民众的政治淡漠归结为东亚式的工具理性。“儒学文化圈的民众较之西方人更为理性。他们的政治冷漠是预期中的。除了少数政治人物或者知识分子，民众一般不会把民主或者自由视为一种抽象的价值。他们更多的是把这些价值视为工具来追求自己的切身利益。”⑧除了政治文化传统外，人民行动党有意采取的非政治化的策略，对社会的严格控制，限制个人和团体的政治参与，也在很大程度上加深了这种政治冷漠。尽管在新加坡，投票是强制性的，但这种被动型参与却无助于培养一种参与型文化。与此同时，新加坡民众的政治淡漠和去政治化的心理使精英民主成为一种选择，造就了少数具有强烈政治参与意识的政治、社会精英对权力的垄断，把人民行动党的威权统治当做是理所当然的看法也巩固了一党独大的政治体制。李光耀的观点恰好可以作为这种精英民主的注脚:“任何社会都有一个最高阶层，其人数不超过总人口的5%，他们德才兼备。正是有了他们，我国才有效地利用了有限的资源，使新加坡成为南亚东南亚出类拔萃的地方。”⑨第四，为经济发展和稳定让渡个人自由。正是基于一种工具主义和政治冷漠，在经济发展优于自由民主的思路下，为了经济发展和社会稳定而愿意让渡出一定程度的个人自由和民主权利，成为被普遍接受的心理。在这种政治文化环境下，虽然新加坡民众的个人权利与自由在“一党独大”的体制下受到某种限制，但他们又从社会政治稳定、经济高速发展、人民生活水平持续提高等这些强政府的政绩中得到补偿。另一方面，强大政党和贤人政治所提供的经济发展与社会稳定的福利，也影响着民众对民主政治的认知和对政治现实的妥协。

三、新加坡政党政治的转型及政治文化的变迁

2011年5月的新加坡全国大选被视为一个分水岭，“同时也反映新加坡社会的跨时代变化”。⑩这次的大选，人民行动党受到前所未有的挑战。尽管由于单选区和集选区制度的设计，使人民行动党仍然获得了87个国会议席中的81个，但它们实际上只获得了60．14%得票率。反对党总共拿到6个议席，但获得了接近40%的选票。从这个选举结果来看，虽然人民行动党保住了继续执政的地位，但是这次选举却被普遍认为是反对党的重大胜利。毫无疑问，这也是人民行动党执政以来所遭遇的最大的选举挫折。新加坡的政党体制将在未来面临诸多挑战。实际上在此之前，新加坡政党政治形态已逐渐开始转型。比如2010年4月，新加坡国会通过宪法修正案与国会选举修正案，进一步放宽对反对党的限制，如规定非选区议员人数上限从6人增至9人，如果当选为议员的反对党人少于9名，国会将邀请落选的反对党候选人里得票最高者担任非选区议员，直到把国会里的反对党议员人数补足到9人。又如，缩小集选区规模，增设小规模集选区的设计也有利于增加反对党获胜的几率。另外，对于竞选广告的规定等都有所放宽。而2011年5月的这次大选，也显示出人民行动党比以往更能接受政治竞争。人民行动党还废止了对互联网的政治审查，允许政党和参选人在互联网上进行政治宣传。这些举措，客观上拓展了反对党的竞选空间。新加坡总理李显龙也公开强调要让政治竞争更公平。而在选举结果出来之后，李光耀辞去资政，则被视为“一种政治责任的进步”，是对选民透过选票传递出来的讯息的回应。瑏瑡这次大选过后，反对党也加强了政党的组织活动。与以往不同的是，反对党候选人并未随着竞选活动的结束而消失在公众的视线外，工人党、新加坡和新加坡人民党开始在公众中发展基层网络资源，以便平时开展社区和政治活动。可以说，执政党和反对党各自正在发生的改变，预示着新加坡政党政治形态将向更为民主的方向转型。而这种转型的背后，政治文化所发生的变迁也悄然改变着新加坡民众的政治信念、态度和政治行为。其一，参与式政治文化正逐渐消解着政治冷漠。按照阿尔蒙德的观点，参与式政治文化意味着，“社会成员往往公开地取向于作为一个整体的系统以及政治的和行政的结构与过程(换言之，取向于政治系统的输入和输出两方面)”。这种参与式政治文化展示着一种民主的政治体系，在这个体系中，公民可以完全参与到政治过程中。瑏瑢在新加坡，随着经济社会的发展，民众要求政治更加多元化，希望见到更多的政治竞争和更多的反对党议员进入国会。尤其是在全球化背景下成长起来的新加坡年轻一代，比他们的前辈有着更多的参与政治的诉求。这种参与式政治文化的生长，正在一定程度上改变着新加坡人以往的去政治化的取向，逐渐消解着他们以往在威权体制下形成的政治冷漠。至少有两个因素对这种变化产生了影响。一是世界范围的民主化浪潮，从冷战后的第三波民主化浪潮到最近的被称为第四波民主化浪潮的中东、北非的民主转型。二是新媒体的作用，以网络为主的新公共领域的出现，成为一个全球性现象。政治文化在代际传递的过程中，有的时候会呈现出它作为一个自变量的特征。在政治文化由政治冷漠向参与式政治文化过渡的过程中，新加坡年轻一代成为了新的政治文化的推动者。在2011年的大选中，年轻选民占据了较大比例，“65后选民”占据了46%的投票份额。他们的成长环境跟上一代人不同，价值观和关注的问题也不一样。对他们而言，经济发展不能代表一切，他们需要在政治参与上有更多的更高层次的追求。大选期间，年轻选民踊跃上网参与政治讨论，利用Youtube、Twitter、Fa-cebook等各种新媒体平台，传播自己的政治主张，年轻参选人也充分利用互联网来为自己作政治宣传。新媒体降低了政治对话的准入门槛，提供着新的信息来源和更多元的讨论空间，为参与式政治文化的生长提供合适的土壤。其二，伴随着公民社会的成熟，公民文化逐渐得以培育。

随着新加坡经济社会的发展尤其是教育水平越来越高，公民社会逐渐成熟。同时随着新加坡社会结构尤其是人口的变动，新加坡的年轻人口数量越来越多。新加坡民众尤其是年轻人开始倾向于有更多的社会政治自由，希望社会走向更多元更开放，这是他们将选票投给反对党的重要原因。他们的诉求在于，执政党虽然在新加坡的执政中做得不错，但是也应该有反对党进入国会，也应该有不同声音在政治决策机构中出现。一种普遍的看法是，人民行动党执政时间太长，以致于有一种权力的傲慢。人民行动党在长期一党执政下所形成的那种不顾忌人民感受的“权力傲慢”和把人民视为“子民”的家长作风，以及“我们来决定什么是对的，别理会民众的看法”的李光耀式执政风格，已经不适合新的公民文化环境与现代民主政治。民众希望人民行动党会作出适当的调整，也更希望有多元的力量可以制衡这种权力傲慢。正如蔡定剑所形容的，尽管人民行动党及其政府如父母一般用他们的辛勤劳动给子女带来财富，“但现代社会的子女还是觉得不太舒服，愿自己过自由自在的小日子。”瑏瑣新加坡的治理曾经被归为一种“专制下的天堂”，这种治理模式也曾被视作某种亚洲特殊性的代表。瑏瑤但是，人民行动党那种认为政府应该为人民包办一切的强政府式的治理风格，也开始引起人们的不满。而且随着人民行动党长期执政所遗留的问题越积越多，如物价上涨，低收入者的民生问题，住房保障不够，贫富差距扩大，新移民与本地人的矛盾等等，执政党垄断政权的方式越来越受到质疑，人们想要表达独立的声音，不需要由执政党代劳，他们要自己进行参与，自己选择。近年来这样的民意已经在传统媒体和新媒体中表达出来。其三，政治理性成为对多元竞争体制认同的重要前提。当多元竞争体制开始得到越来越多的认同，政治理性也成为一种诉求和认知。一方面，新加坡有识之士发出了理性的呼声，认为政府的确应更加重视民众的意见和反馈，也应顺应民意去寻求解决问题的更好办法，但却不能滑落到民粹的歧路上。“即使我们的社会多了不同的声音，新加坡的政治也不应该陷入水火不相容的对立局面。否则我们就无法为新加坡人创造自我提升的环境和机会。”瑏瑥另一方面，人民行动党在此次大选中并未如以往那样采取高压手法打压反对党，控制选举，而是采取一种理性竞争和开放的态度，在成功地赢得了约60%的支持率的同时，又避免了新加坡社会走向更大的分裂和动荡。通过本次大选，6名反对党议员进入国会扮演制衡政府的重要角色，选民的理性诉求也在一定程度上获得满足，避免了选民的不满情绪酿成激烈的反对浪潮，也避免了反对党因得不到公平竞争而做出偏激的鼓动。无论是执政党还是反对党，都未在选举中选择民粹式的动员，这种对政治理性的追求，避免了激起新加坡社会的民粹主义情绪。而由民主诉求滑向民粹的误区，则是很多国家民主化转型的败笔。新加坡的政治理性的选择，很大程度上得益于公民社会的成熟，这也规避了从体制外开始激进民主化转型的风险。其四，一种宽容性的政治文化正在形成。民主政治文化的一个重要标志，就是对多元的宽容。曾经在相当长的时间里，尽管新加坡有反对党的存在，但是人们在提到反对党的时候，还是有所顾虑，有所回避。但是在这次大选中，许多选民都公开表示，自己是支持反对党的，他们公开参与反对党的活动，在投票时也不再有恐惧感。新加坡政府从去年开始就提出了选举制度的改革，有意的通过选举制度的改革让反对党能够表达他们的意见。另外他们在选票上也进行了改革，增加了连续号，这个办法可以减少选举的作弊，使选举更加公平。选票上增加序列号也不会导致政府能够追踪到投反对党的选民。这些选举制度上的改革有利于反对党，也有利于选民可以无所顾虑地投票。这种宽容性文化的出现，既是整个社会对执政党所形成的压力的结果，也是新加坡执政党有意地型塑一个更为开放和宽容的社会。李显龙就曾经在选举中几次谈到这个选举的结果将会导致产生新加坡政治的新局面。执政党的开放和宽容的态度，使得更多的新加坡选民可以投反对党的票，而不至于担心受到执政党的报复。而新加坡的媒体在以往的选举中基本上只报道执政党的活动和他们的讲话，很少报道反对党的活动和反对派的讲话。但是在这次选举中新加坡的媒体却出现了大量关于反对党领导人和反对党竞选团队的活动报道以及他们批评执政党政策的讲话，这些大篇幅的报道对选民的投票行为产生了极大的影响。这对于新加坡的媒体来说，如此的宽容和自由度，是以前从未出现过的。

四、结语

新加坡曾被当作是一党长期执政的成功模式，在一些人看来，新加坡似乎提供了这样一种成功经验，即为了经济发展，可以忽视政治自由与民主。实际上，我们从新加坡政党政治形态正在发生的变化，可以看出这样的发展逻辑:经济发展带来社会的多元化，这种多元化进而推动市民社会的成熟，在这样的背景下，包含现代民主价值的政治文化得以逐渐形成，继而是社会对于制度改革的诉求，比如，要求以制度来保证多元声音的存在、公平的竞争，以及对权力的制约、监督等。在这样的路径中我们看到，作为一种具体制度的政党体制，它的变化也是逻辑之中的。当新加坡面临重要的国家整合以及经济发展和现代化的任务时，以威权主义为特征的政党体制具有其存在的合理性。执政党也的确通过良治为其奠定了合法性基础。当民主政治运作的条件不够成熟时，以拒绝政治参与为特征的权威政治可以大大降低政治成本，有效实现贯彻功能、稳定功能和社会整合功能。但似乎没有人会怀疑民主化的最终方向。在威权体系的政党制度下，以何种途径实现民主化，主要有两种途径，一是由来自体制外的压力来推动，这是带有一定风险的途径。当这种压力与维护既有体制的惯性相冲突，则可能对社会与政治稳定造成威胁。二是自上而下的推动，执政党创造条件培育一个独立的中产阶级和成熟的市民社会，伴随着民主政治文化的生长，最终推动政治制度的改革与创新。这需要执政党的政治远见、历史责任感、政治勇气与能力。但这些对于保障国家未来的经济繁荣可能是更为有效的途径。