经济特区社会管理创新挑战及策略

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一、厦门经济特区实现社会管理创新面临的挑战

近些来厦门社会管理创新取得了令人瞩目成绩，但仍面临着下列挑战：

（一）社会管理理念陈旧，难以适应新形势的需要

长期以来，在管理的理念上，有些官员管理观念陈旧，仍停留在原来的采用行政命令和经济处罚等观念。这样就造成政府在履行社会管理职能过程中，以“行政命令式”、“以罚代法”、“运动式”、“突击式”等简单方法为主，缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。

（二）政府社会管理定位尚不清晰，管理的效率不高

一是部分政府官员仍将自己作为社会的管制者而非服务者；二是政府部门对自身职能定位存在误区，往往造成社会管理的边界不清，政府越位和缺位现象并存。一方面许多应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事务却由地方政府依靠行政权力来管理，从而形成政府社会管理职能的“越位”；另一方面许多本应由政府重点管理的领域和环节，如社会保障体系管理、环境治理、食品和药物管理、就业管理、公共卫生管理和社会公共安全管理领域，却因政策执行不力，往往还存在“缺位”。据问卷调查显示，对“您认为当前社会管理存在的最主要问题是什么?”63%的被调查者认为是“管理部门追逐自身利益”位居第一位；而认为“在当前社会管理中政府重管理、轻服务”和“政府部门各自为政、管理混乱”的比例也很高，分别占被调查者的46%和42%。

（三）社会管理格局不完善，公民参与度及其程序规范不够

党委、政府、社会组织、公众是社会管理格局中的四个要素，党委起领导作用，政府承担主导作用，社会组织起辅助作用，公众起主体作用，它们在社会管理格局中的定位不同，但作用却缺一不可，只有充分发挥和平衡好各个要素的功能才能形成有效的社会管理格局。调查显示，对“健全党委领导、政府负责、社会组织协同、公众参与的社会管理格局，您认为最需要加强的是哪一项?”46%的被调查者认为加强公众参与是完善社会管理格局最需要加强的环节，排在第一位。这也说明在我们当前的社会管理格局中，公众参与社会管理的力量还是比较缺乏的，发挥的作用还是比较有限的。目前厦门公众积极参与机制还没有形成成套的规章制度，公众参与形式较为单一，造成公众参与社会管理的积极性不高。

（四）社会管理手段落后，对先进信息技术的采用不够

在社会管理相关领域，特别是高风险领域，如食品安全、生产安全等，对其存在风险的检测和评估的技术及设备落后，缺乏普遍共识的检测指标体系；现行统计系统很难提供必需的规范化的时间序列数据；评估风险的严重程度很难达成一致意见等。这些技术、设备的落后在很大程度上制约了政府对相关领域的有效管理和治理措施的落实到位。调查显示，对“当前社会管理中应对突发性公共事件，你认为存在最主要和最需要加强的问题是什么?”认为“完善基层服务和管理网络”的占34.2%，位居第四位。

（五）社会管理主体单一，社会和市场参与程度不够

政府仍是社会管理唯一主体，缺乏市场组织和社会中介组织的参与。现阶段，政府仍是社会管理的单一主体。社会中介组织发育一直薄弱，大多数具有明显的行政化特征，组织规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高，且活动领域较为狭窄，主要活跃在经济领域和慈善事业方面，非政府性、非营利性、自治性和志愿性不太明显。大多数市场组织缺乏参与社会管理的动力，主动性、积极性不高。调查显示，对“健全党委领导、政府负责、社会组织协同、公众参与的社会管理格局，您认为最需要加强的是哪一项?”24%的被调查者认为是“社会组织协同”，排在第二位，仅次于“公众参与”。

（六）流动人口管理的挑战

近年来，厦门市对外来人口的管理实施了一系列惠民措施，比如，在户籍上有所放松，近些年盖了100多栋公寓解决了部分外来人口的住房问题。投入13亿，新增7.7万个学位，充分满足进城务工人员子女读公办学校。但是，持续高发的流动人口犯罪一直给厦门的社会治安带来很大压力。2008年，厦门市公安机关共抓获犯罪嫌疑人8478人，其中流动人口6802人，占80.23%;2009年，共抓获犯罪嫌疑人8463人，其中流动人口6297人，占74.41%;2010年上半年，共抓获犯罪嫌疑人4975人，其中流动人口4309人，占86.6%。[1]

（七）征地拆迁引发矛盾的挑战

随着城市化建设不断扩张和进一步加快，征地拆迁和由此引发的诸多矛盾逐步成为一个普遍的、尖锐的、突出的社会问题。征地拆迁与人民群众的切身利益息息相关，也对社会结构、社会心理带来了最直接、最彻底、最深远的影响，征地拆迁特别是大规模拆迁一度成为被拆迁农民、居民的“不能承受之痛”，由于征地拆迁是一项牵一发而动全身的工作，由此引发的社会问题已不再是个别的、单一的、简单的社会矛盾和问题，而是大量相互关联和制约的、愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性的社会矛盾和问题。因征地拆迁引发的群体性事件、暴力抗法事件时有发生，因征地拆迁引起的行政诉讼案件剧增，2008年度仅湖里区行政应诉案件共81件，比上一年度骤增78件，增幅达26倍。根据调查显示，在目前厦门的所有社会矛盾中，由征地拆迁而引发的矛盾仍然占第一位，占51%。[2]

二、厦门经济特区实现社会管理创新的对策建议

根据上述分析以及结合厦门实际和借鉴国内外经验，完善厦门社会管理创新的对策建议如下：

（一）创新社会管理理念，提高政府社会管理的科学化水平

通过七大转变来创新社会管理理念，形成源头导向的集成化、法治化、回应型和服务型的社会管理理念[3]，即：从“政府主导型”向“公众参与式管理”转变；从“运动式整治”向“长效管理”转变；从“被动式管理”向“主动的源头管理”转变；从“面向问题的管理”向“面向对象的管理”转变；从“单一职能部门管理”向“综合集成管理”转变；从“以行政手段和经济手段为主的管理”向“以法治手段为主的管理”转变；从“以堵为主的管理”向“堵疏结合的管理”转变，并最终提高政府社会管理的科学化水平。一是由“政府主导型”向“公众参与式管理”转变。引入公众个体和社会组织，参与社会管理的各个环节，政府可以集中力量处理一些群众和第三方组织不容易或者无法处理的重要社会问题。二是从“运动式整治”向“长效管理”转变。运动式整治既不能起到治本的目的，违法分子也容易“风头一过”，故态复萌。因此，要由“开环运动突击式”向“闭环长效自治式”管理转变，应当对社会管理的全过程进行跟踪并实行长效管理。三是从“被动式管理”向“主动的源头管理”转变。应主动追本溯源，到问题源头上寻找良策，众多问题就会迎刃而解。这就需要政府重心下移，深入到民间社区，切实针对源头管理。四是从“面向问题的管理”向“面向对象的管理”转变。就事论事式的管理，眼睛光盯事不看人，使得许多公共事件处理后留下了后遗症。在解决问题的同时，要关注人，要以人为本，要让其在解决问题的过程中得到提高。五是从“单一职能部门管理”向“综合集成管理”转变。许多社会问题可利用信息集成平台技术，冲破部门之间的边界，将民众对政府的每一个服务请求，设定为信息管理系统中的一个事件，对其全程跟踪、管理、协调和监督。六是从“以行政手段和经济手段为主的管理”向“以法治手段为主的管理”转变。通过设立法规和相关政策进行透明、公正的社会管理，在社会管理中做到有法可依，有法必依，各方有了共同的行动准则，可以较好地化解冲突。七是从“以堵为主的管理”向“堵疏结合的管理”转变。许多时候，疏导更能解决问题，让愤怒的群众看到解决问题的希望，缓解失控的情绪，从而打开思路，接受方案，实现双赢。

（二）创新社会管理体制，组建社会管理创新设计与实施的专门机构

一是组建“厦门政府社会管理委员会”，负责总体组织、协调与管理。建议成立市政府社会管理委员会，成员由市主抓社会管理的副市长、社会管理涉及的各部委、局负责人、公众代表组成，专门负责组织定期的研究社会建设和社会管理工作会议，协调和解决社会管理工作中存在的突出问题。二是成立“厦门市政府社会管理执行局（简称社管局）”，具体负责社会管理创新方式的设计、实施与执行。成立“厦门市政府社会管理执行局”，在“厦门政府社会管理委员会”的领导下，具体负责社会管理的各项准备、组织、推进、协调和整合工作，为民众提供一步到位、简单灵活的服务。

（三）创新社会管理手段，构建多元参与、（政）府

（公）民良性互动的社会管理“沟通链”利用信息化等现代技术手段，建立政府问政于民、问需于民、问计于民，让政府和民众直接对话机制。科学发展观和服务型政府都要求政府以人为本，始终把人民的利益放在高于一切的地位，社会管理更多地是和人打交道，因此在考虑社会管理新方式时，应当在政府“问政于民”、“问需于民”、“问计于民”上下功夫，切实加强政府与人民群众的联系。一是利用网络听证会方式沟通。网上对话，信息真实可靠，双方感到可信、融洽，能消除误解，再配合听证会、咨询会等管理方式，就会降低问题的解决难度。二是利用电子公告牌和网络博客沟通。政府利用电子公告牌、开设政府博客和电子政务系统，将单向的信息获取方式变为双向的交流方式，公众不是作为被动的信息接收客体，而是作为一种主体参与到双向交流互动中。三是设置特定的手机号码，利用手机短信和政务服务热线沟通。政府利用设置特定的手机号码，利用手机短信和政务服务热线，让政府和市民更方便地互动，了解民众对问题处理的满意程度。四是利用数字电视向公众发送信息沟通。政府可以利用各类数字电视，让公众随时点看、回看，将政府处理社会问题的全过程存贮于数字电视系统中，市民可以方便地了解政府想法。五是利用改进的市民电子信箱沟通。政府可完善现有的市民电子信箱功能，如增建一个自动转发到监管部门的邮箱，监管部门接到来信后，监管部门借助后台系统以项目的形式对民众问题进行全程管理。

（四）加大政府信息公开力度，打造“横向到边、纵向到底、运转高效”的社会管理“响应链”

一是信息不对称，往往使政府和民众在解决社会问题时说不到一块，加大了问题的复杂性，也使得政府的社会管理工作失去民众的监管。厦门应全面整理社会管理中的各项规章制度，特别是那些与群众利益密切相关的规章和政策，使之公布于众，让信息公开变成为一种常抓不懈的制度。二是各级党委、政府及直接服务群众的单位要通过多种途径，畅通民意反映渠道，准确掌握社情民意。做好“民声通道”、“市（区）长手机信箱”、“政风行风热线”、各类各行业维权热线等工作，建立社情民意调查与社会舆情分析制度，及时准确掌握群众反映的各类问题。三是社情清晰，民意通达，是管理的基础、“响应”的前提。在社区，建立“楼宇社会服务工作站”，将入驻楼宇企业及其职工的信息输入动态数据库，同时建立联络员，企业和职工大事小情都可到工作站来反映，做到“问题早发现、矛盾早协调，小事不上报。”四是在居民居住区，建立“楼长信息响应系统”。居住在该楼的群众将诉求反映给楼长，楼长可通过一个语音系统将群众的诉求上传到信息响应综合平台，实行社区、街道、区相关职能部门三级联动，根据职责及时响应处理。楼长负责采集“10+X”信息，按时上达。“10”指的是户籍人数、常住人数、流动人口等10项固定信息，“X”指群众诉求、安全隐患等各楼门特殊信息。

（五）创新社会管理机制，构建“多位监督、协调利益、化解矛盾与评估真实”四位一体的社会管理新格局

对于那些大面积、反复发生的群体性矛盾，要从制度上找缺陷、找原因。制度建设，是确保政府社会管理长效、健康的关键，应抓好以下制度建设：一是实施立体的、多方位的监督，建立政府问责机制。政府应构建（报刊杂志、电视、广播所形成的）新闻舆论和人大监督融合在一起的社会监督制度，进行立体式的、多方位的监督，可以有效地避免社会问题的萌芽和发展。二是形成科学有效的利益协调和矛盾化解机制。厦门今后应围绕利益诉求表达机制、利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制、利益补偿机制和矛盾化解机制等来构建一种全面的利益协调和矛盾化解机制，以形成系列的规章制度。三是建立并实施政府社会稳定风险评估和社会管理绩效评估机制。有助于提高政府管理质量和政府行为的民众满意度，以激励政府从事社会管理工作人员的积极主动性。

(六)实施网格化管理，破解城市管理社会难题

为了解决传统的城市管理中信息获取滞后、管理粗放被动、监督评价缺乏、处理效率低下等问题，需要构建科学、精确、高效、透明、公正的城市管理新模式，可以借鉴北京东城区“网格化”城市管理经验做法，在全市启动城市网格化管理与服务系统建设。

具体做法是：一是科学布局。结合本市辖区自然地理布局和行政区域划分现状，可以按一定平方米左右1个网格的标准，将全市划分为若干个网格，并根据网格内的事件发生率、部件数量、面积大小、人口密度等因素，将单元网格组成若干个管理区。二是深入勘查。根据建设部颁布的标准，对全市所有的城市管理部件进行拉网式勘测普查。把几大类若干小类若干个城市管理部件分别标注在相应的单元网格图上，并赋予每个部件一定位数的代码。只要键入任一个代码，就可以通过网格化城市管理与服务信息平台，在系统中找到它的名称、现状、归属部门和准确位置等信息。三是精细分类。结合厦门市社区建设中职能部门的“四进社区”职责分工，将城市管理、社会治安综合治理、劳动和社会保障、社会服务等四个方面与老百姓密切相关的事件进行归类、整理，纳入事件管理范围，并对每一件事件的名称、描述、责任单位、标准化处理流程和处理时限进行论证和界定，最终确定若干大类若干小类共若干件事。同时还对所有事件进行编码，纳入城市网格化管理与服务信息平台，这样就能进一步完善管理内容，拓展管理范围。四是统一调度。组建城市社会管理监督中心，负责城市社会管理监督和评价工作。监督中心下设监督员大队，管理若干名网格监督员，每若干名监督员分若干班管理一个责任区，专门发现问题和核查问题的解决情况。另外，成立城市社会管理指挥中心，代表市（区）政府指挥、协调、调度、督办涉及部件和事件管理的相关职能部门和街道，对监督中心交办的案件及时处置。若干个职能部门和若干个街道在系统的统一指挥调度下，按处理时限和处理要求办理案件。从而形成了监管互动、分工合作、统一指挥、管理有序的新型城市社会管理模式。五是自主开发。充分依靠和利用厦门的智力和人才资源优势，在厦门大学的技术支撑下，组成软件开发组，自主开发软件系统。系统集成了地理信息、卫星定位、无线通信、数字传输等多项高科技术，分为接案处理、调度指挥、大屏显示、协同工作、无线数据采集等多个子系统。这样就能形成系统运行稳定、操作便捷、经济高效的城市社会管理新格局。

(七)实施多元化管理模式，提升对流动人口的社会管控能力

当前对流动人口的管理还未有万全之策，目前我国的管理模式主要有“房+人”模式（以房管人）、“业+人”模式（以业管人）、“证+人”模式（以证管人）、“站+人”模式（以站管人）、“网+人”模式(以网管人)和“人+人”模式(以人管人)六种[4]，均有优缺点，为厦门提供借鉴与建议：一是分类管理。按流动人口的潜在社会危害分为两大类：有正当职业和无正当职业。对有正当职业的流动人口主要采取“以业管人”、“以房管人”、“以证管人”；对无正当职业的主要采取“以房管人”“以网管人”“以站管人”，对其中的重点人口采取“以人管人”。二是社会化管理。即下放主管职能部门一定权力，将“主管”与“直管”结合，将管理职能下放给房主、雇主、企业、事业单位、街道社区，依托社会资源和力量管理。主管职能部门主要负责制定规章制度、监督和业务指导，“主管”与“直管”责任捆绑，最大限度利用社会资源，推进流动人口管理的社会化。三是信息化管理。依托公安机关“大情报”信息系统建设，将网吧、宾馆、旅馆、银行、邮政、交通运输、民航、政府部门、企业、事业单位的信息系统进行整合，全部纳入公安机关的“大情报”信息系统，积极推进公民基本业务办理实名制，依托信息化技术，提高人口管理的科技水平。四是综合管理。统筹协调，选择合理管理模式，综合施策。如在企事业单位内部，对务工人员的管理可采取“以业管人”为主，同时配合使用其他管理模式；对无业和流动人员，必须综合运用各种管理模式，依托社会化的管理模式，才能织好织密管控理网络，确保流动人口管理不失控。

(八)实施“旧路新走”，进一步创新信访管理的新路子

在当前信访矛盾依然很多的情况下，应注重对之进行创新，做出新文章。一是将心理咨询融入信访接待，疏导来访人情绪。把专业的心理咨询师充实到信访接待队伍中来，对群众情绪进行疏导，接访员应用心理咨询的方法和技巧，在解答政策法规的同时，疏导来访人的情绪。二是将法律援助介入信访治理，提高制度权威和工作效率。对上访中提出的应通过诉讼、仲裁、行政复议解决的问题，引导群众分别向司法、仲裁和行政等机关投诉，通过正常法律程序依法解决；对重大疑难涉法信访的问题进行法律论证；对无理缠访的进行法律宣传教育，使其息诉罢访，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。三是将“民间调解人”引进参与信访实践，化解基层矛盾。鼓励“民间调解人”及其组成的调解协会参与社会管理，引导人民群众自觉遵守国家法律法规和乡规民约，使其成为维护社会稳定、解决民间矛盾纠纷的第一道堤坝，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。四是扩展信访管理信息系统新功能。信访信息管理系统应开发统计分析功能，帮助政府官员宏观上判断形势；开发多种形式的数据挖掘模型，实现对信访信息多种形式的数据挖掘，发现目前群众最为关心的热点问题，对危机隐患进行预测，从各个方面支持政府工作。五是完善信访考核内容，健全信访案件的责任倒查追究制度。健全信访案件的责任倒查追究制度，对发生的信访问题，原则上都要进行责任倒查。对错案必须实施追究。对因不作为、乱作为等执法问题引发公民信访的，对该查处的信访事项不及时查处造成严重后果的，严肃进行倒查追究。

(九)完善社会领域的法律法规，为加强和创新厦门社会管理提供保障

一是编制立法规划。加强社会领域立法，应以人大代表的立法议案为突破口，着力用法律手段解决人大代表提出的关涉民生的社会领域立法。在编制五年立法规划和年度立法计划时，应采取听证的方式广泛听取公众意见。如目前厦门可借鉴深圳先编制社会建设立法总纲《厦门经济特区社会建设创新促进条例》和《厦门社会领域立法框架》等。二是优先民生方面的立法。加强民生方面的立法，如《社会救助法》、《社会福利法》等很多法律尚未制定；加强新的社会问题的立法，如《精神卫生法》、另外，志愿者服务社会活动、社会参与形式也需要法律支撑。三是加强行政决策程序的建设。规范政府的决策行为，特别是健全公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定等决策程序制度，是法治建设的重要任务，也是加强社会管理创新的重要内容。四是加强行政问责和监督方面的立法。问责要扩展到各个方面：应对突发事件和群体性事件不力问责、房价问责，城市建设、城市环境问责，防止出现违法决策，滥用职权，损害国家公共利益和人民群众利益。五是推进信息公开法的制定。只有政府信息公开，政务公开做得好，做得有效果，才能够发挥监督行政机关依法行政的作用。