深圳行政管理制度革新思考

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一、深圳过去八轮机构改革：国家经济管理从微观到宏观

改革开放三十年来，作为社会主义市场经济建设的“排头兵”和“试验场”，深圳在积极进行经济体制改革的同时，大胆打破计划经济下的传统行政管理体制，历经八次机构改革，初步建立了适应深圳市经济社会发展需要的行政管理体制，实现政府对经济管理从微观到宏观的转变。

1.第一次机构改革：主要围绕简政放权和政企分开，扩大了企业自主权。

深圳特区建立的初期，就已经倍感旧体制对经济发展的羁绊，因此，1981年8月开始进行了首次机构改革，主要围绕简政放权和政企分离展开，重点是撤销、合并职能重叠、交叉的专业主管局（办），经过改革，深圳市政府工作机构由原来的53个减少为18个，深圳市委工作机构为8个，群团机构7个。撤销专业经济管理部门，改为企业公司，建立了包括深圳特区发展公司、深圳特区建设公司、深圳市物资供应公司、深圳市航运公司、深圳市对外贸易公司、深圳市商业贸易公司、深圳市旅游公司等为主的数十家企业公司。初步调整政府职能，对经济由微观管理转向宏观调控。这轮改革，到1982年5月才告一段落。通过改革，初步解决了精简政务、党政分开、政企分开等问题，扩大企业自主权，调动了企业积极性。

2.第二次机构改革：主要围绕加强政府在市场经济下的宏观调控职能、改善宏观调控机制和转变政府职能展开。

深圳特区进入了大规模基本建设阶段后，外向型经济特征日益明显，机构设置已不能与之相适应，1983年底，深圳市委和市政府决定进行第二次机构改革。这次改革，主要围绕加强政府在市场经济下的宏观调控职能、改善宏观调控机制和转变政府职能展开。重点继续简政放权以外，主要是加强政府的宏观调控职能，完善宏观调控机制，同时加强决策、咨询部门。具体做法是在政府行政体系中建立“三委五办”：将深圳市计划委员会改为深圳社会经济发展委员会，增设工业发展委员会、城市规划委员会、进出口委员会；同时成立特区咨询委员会，作为深圳市委、市政府的智囊机构；在市长、副市长直接领导下，分设基建、财贸、交通、农牧、文教等五个精干的办公室，作为协助市长工作的办事机构。这次改革，持续到1985年5月才告一段落。这次改革，增强了政府制定和实施社会经济发展规划、掌握经济信息和科学化民主化决策的职能，强化了间接调控的职能和手段。

3.第三次机构改革：重点强化特区政府的决策体系和监督职能，政府进一步撤离微观经济领域。

1986年以后，深圳特区的工作重点已从前几年的打基础、铺摊子，转到抓生产、上水平、求效益上来。1986年9月，深圳市委和市政府决定进行第三次机构改革，重点是精减政府管理层次，强化政府监督职能，完善咨询和决策体系。具体方面，设立委员会或领导小组，加强重点工作领导。分别在计划、工业、进出口、城市规划和基建、城管、引进外资、机构编制、经济体制改革等九个方面设立了委员会或领导小组作为决策审议、咨询和协调机构，对有关方面的重大问题进行咨询、审议和协调；下设办公室（局）作为办事机构，同时又是政府的职能部门。撤并和增设部分机构。增设贸易发展局、引进外资办公室，作为深圳市政府主管进出口贸易、引进外资工作的职能机构；为了加强与内地企业联系，在政府办公厅增设正处级经济协作办公室等。这次改革持续到1987年8月。这次改革，强化特区政府的决策体系和监督职能，加强决策、咨询机构的作用，政府进一步撤离微观经济领域。

4.第四次机构改革：重点调整政府经济口和建设口的机构，实现政府行政管理和资产管理职能分开。

党的十三大以后，深圳市委和市政府于1988年2月开始进行第四次机构改革，重点调整了政府经济口和建设口的机构。将工业办公室、贸易发展局、引进外资办公室三个单位合并为经济发展局，对全市工业、贸易和外资引进工作实行统一领导；撤销基本建设领导小组、深圳市人民政府基础设施建设办公室、国土资源局、规划局，重组为建设局和建筑工程局，建筑工程局、房产管理局、环境保护局由建设局归口管理；物价局并入工商行政管理局（加挂物价局牌子）；成立了深圳市投资管理公司，负责国有企业的资产管理。这次改革到当年9月才告一段落。这次改革，将政府行政管理和资产管理职能分开，建立了国有资产管理新机制。

5.第五次机构改革：全面取消企业的行政主管部门，一些政府职能转移到社会中介组织。

1991年2月至1993年9月期间，深圳进行了第五次机构改革时期，之后的几年，又对一部分机构进行调整。这次改革重点是三个方面：一是切断政府与企业的行政隶属关系，明确政府与国营企业的资产管理关系，设立了国有资产管理委员会，进一步明确了国资办——资产经营机构——企业三个层次的国有资产经营管理关系。二是调整了贸易、房地产市场、建筑市场等经济管理部门的机构设置；调整了工商行政管理体制和质量技术监督管理体制，两个领域机构实行垂直管理，实现相关领域的全市统一管理。。三是进一步发展社会中介组织，完善社会自我管理机制。把一些属于社会性、群众、公益性的事务，从政府的职能中转移出去，发挥行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证处等社会中介组织在政府与企业之间的桥梁纽带作用。此后的一段时间，深圳又陆续对政府机构及职能进行一些调整。进一步理顺对能源、社保、税务、招商等政府管理职能，这次改革，全面取消企业的行政主管部门，减少对企业的干预，彻底实现政企分开，加强宏观调控。

6.第六次机构改革：探索大系统大行业管理，加强政府宏观调节能力。

21世纪初，深圳特区社会主义市场经济体制初步框架已建立。为适应社会主义市场经济发展的需要，进一步转变政府职能，2000年3月至2001年7月，深圳展开了第六次机构改革。改革的突出特点是，按照职能上下对口以及“一件事由一个部门主管”、相同或相近的职能由一个部门承担的原则，通过大系统大行业配置政府各部门的职能，理顺了30个单位22项职能交叉问题；在机构设置上，将港务局与运输局合并，组建交通局，建立大交通运输体系；继续完善大城建、大农业、大文化管理机构；将三个保税区管理机构予以合并，设立一个综合的管理机构等，进一步巩固和完善了深圳市原有大系统、大行业管理体制。组建经济贸易局，承担原经济发展局、贸易发展局和劳动局的部分职能，深圳市安全生产委员会办公室设在该局。组建对外贸易经济合作局，原贸易发展局、经济发展局和外商投资局的部分职能划入该局。组建信息化办公室，作为政府的主管信息化建设的部门。从产业发展需要，单设旅游局和驻深工委。2003年7月，为推进深圳市金融发展工作，单设深圳市人民政府金融发展服务办公室。改革之后，政府的宏观调控能力大为加强。

7.第七次机构改革：进一步理顺政府部门间职能，强化政府公共服务能力。

2001年11月至2004年5月期间，结合深圳市提高国际竞争力，建设国际化城市发展目标，深圳进行了第七次机构改革，提出了建立政府公共行政管理体制的目标。这次改革，一是突出政府的社会管理和公共服务机构。设立劳动和社会保障局、组建社会保险基金管理中心，提升政府对居民就业、失业、社会保险方面的服务水平，加强劳动力市场监管和依法处理劳动关系力度。将安全生产监督管理局由副局级升格为正局级，强化安全生产的监督管理力度，确保人民群众的生产生活安全。强化政府对企业的服务机构，设立中小企业服务中心和金融发展服务办公室，进一步构建和完善社会服务体系和金融服务平台。设立行业协会服务署，以培育、发展、规范行业协会。同时，进一步充实和加强政府社会管理和公共服务部门力量，加强和改善社会治安管理。二是加强市场监管机构。组建食品药品监督管理局，加强政府对食品安全的协调管理职能以及对保健品、化妆品的监管力度。将知识产权局改为市政府直属的行政机构，单独设置，对专利和版权实行统一管理和执法。三是强化宏观调控和综合管理机构。借鉴“大部制”经验，综合设置机构，进一步完善大系统、大行业管理。组建发展和改革局，强化政府对国民经济和社会发展的战略研究和宏观调控能力，统筹改革和发展规划，体现以改革促发展、在发展中深化改革的思想。组建贸易工业局，统一管理全市工业、国内外贸易和招商引资工作，强化政府对产业发展的支持。组建科技和信息局，统筹科技发展和信息化建设，减少职能交叉重叠。设立国有资产监督管理委员会，作为政府特设机构，履行出资人职责，实现管资产、管人和管事相结合。四是加强城市规划、建设、管理和环境资源保护机构。通过改革进一步理顺市政府部门间职能，特别是经济管理方面职能和市场监管方面职能。

8.最近一次机构改革：全面实行“大部制”，提高政府统筹协调能力。

2009年，深圳启动了新一轮政府机构改革，与全国其他地方一样，重点是“大部制”改革，所不同的是，深圳本轮改革之前已与其他地方在“大部制”改革后的机构设置基本差不多，当时深圳市人民政府机构总数只有46个。深圳的“大部制”是进一步深入推进，改革后，深圳的政府机构缩减为31个。这次改革的突出特点是，打破现有政府行政架构的局、办的部门模式，按照政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，完善行政运行机制。市政府各机构将统称工作部门，根据部门的职能定位作出区分，其中主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门称为“委”；主要承担执行和监管职能的机构称为“局”；主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能的机构称为“办”。各委、局对市政府负责。一部分主要承担执行和监管职能的局，由主要承担制定政策、规划、标准等职能的委归口联系。改革后，按照大行业，整合决策、规划职能设立七个委员会，包括发展和改革委员会、科技工贸和信息化委员会、财政委员会、规划与国土资源委员会、交通运输管理委员会、卫生和人口计划生育委员会、人居环境委员会。整合原有的人事局与劳动和社会保障局成立人力资源和社会保障局，整合原文化、旅游、体育局为文体旅游局。成立新的市场监督管理局，将原工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局饮食环节的食品监管职责整合划入市场监督管理局。深圳政府原有直属机构中只有公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办共7个机构暂不作调整。与此同时，文化产业服务办公室、金融产业服务办公室、保税区管理局等从事经济服务的行政管理类事业单位得以保留。通过机构和职能整合，将能够实现从全局上避免政府决策中的部门利益偏好，能够让决策在全市统筹的平台上通盘考虑，这将极大地提高政府的行政运行效率。以产业管理为例，原来涉及产业管理的部门多达5个，现在全部职能整合入科工贸信息委员会，从产业准入审批、项目引进、资金扶持、配套服务等方面工作由一个机构负责；在市场监管领域，以前工商、质监、卫生、知识产权等部门按生产、流通、消费等环节进行分工,导致市场监管职责不清、执法资源分散,食品安全、无牌无证、制假造假等现象屡禁不止，现在这些机构和职能全部整合到市场监管局，实现对市场的统一监管。改革后，政府的统筹协调能力和服务功能大大增强，市场监管体制得到理顺。

通过上述八次机构改革，深圳政府逐渐从微观领域退出，宏观调控和市场监管能力不断增强，经济效率、市场公平、可持续发展等经济法的基本原则在这一过程中逐渐得到实现。可以说，机构改革过程也是经济法理想的实现过程。

二、深圳审批制度改革：国家经济管理方式从直接到间接

除机构改革外，深圳还在全国率先启动行政审批制度改革。长期以来，行政审批被作为政府管理的重要手段，是国家经济管理的重要方式。这种以行政手段直接干预具体经济行为的经济管理方式在全国至今仍普遍存在，羁绊着经济的发展。处于改革开放前沿的深圳较早体会到认识到这一点，从1997年深圳率先在全国进行行政审批制度改革开始，历经四轮行政审批制度改革，目前审批制度改革还在进行中。

1.第一轮审批制度改革：实现审批项目设定法定化

在启动首轮行政审批制度之前，深圳在转变政府职能方面先后有过5次大的改革，但这些改革解决了职能划分问题，却没有解决管理方式问题，行政管制、行政审批仍是政府管理经济和社会的主要手段，重审批轻监管、重收费轻服务是普遍现象，成为经济社会发展的障碍。1997年，市政府有关部门和单位有审批737项，核准371项，几乎涉及所有的行业和主要的社会经济活动。在少数部门和行业，甚至到了事无巨细都要审批的程度，从企业设立到具体项目投资，都要经过多道审批手续，企业没有多大的自主权。1997年，深圳市委市政府开始对审批制度改革进行调研，清理重定行政审批项目。1999年3月，深圳市政府审批制度改革正式实施。这次改革对审批项目的取舍主要依据三条原则：一是以国家、省、市有关法律、法规、规章文件为标准。二是以邓小平“三个有利于”为标准，符合的保留，不符合的坚决取消。三是按市场经济体制的要求来界定，看是不是有利于解放和发展生产力。通过改革，政府审批事项由723项减至305项，减少418项，减幅57%，核准事项由368项减至323项，减幅12%。在完全取消的263项审批和核准事项中，有203项涉及到企业的经营行为，极大放松了对企业的管制。改革中，制定了《深圳市政府审批制度改革若干规定》，明确规定以后要增加新的审批项目必须经过立法程序。改革使政府从繁忙的审批业务中解脱出来，转到依法加强宏观调控，制定市场规划，实施监督管理，强化社会服务上来。

2.第二轮审批制度改革：政府从微观经济活动中退出

2001年开始的第二轮行政审批制度改革，基本上与第六轮机构改革同步进行。改革是在第一轮的基础上，再取消277项审批事项，减幅41.2%；同时规范审批程序，缩短审批时限，改革后，审批时限平均缩短30%左右。这轮审批制度改革成果在第六轮机构改革中一一落实到部门“三定”方案中，有效推进政府职能的转变。这两轮改革共减少审批（核准）事项740项，其中大部分放开由市场调节；对12项经营性指标、配额和经营权等，实行公开招标、拍卖。通过两轮行政审批制度改革，深圳政府对微观经济直接干预降到了较低程度。

3.第三轮审批制度改革：清理规范行政许可审批

《行政许可法》颁布实施前后，深圳市又进行了第三次审批制度改革。这次改革也被称为“清规”工作。这次改革，2003年1月开始项目清理，2004年4月就有了清理的初步结果，全市当时有行政审批事项701项，其中作为行政许可保留的239项，取消265项，作为其他非行政许可保留的197项。较之于国内其他大中城市，深圳保留的行政许可项目最少。这次改革的另外一个成果是，特别对入世承诺的行政许可进行了改革，彻底清除了地方性法规设立的违反WTO规则的审批项目，并把清理行政审批作为一项经常性工作，把审批事项集中清理变成经常性的改革，成熟一项清理一项。

4.第四轮审批制度改革：非行政许可审批制度改革

在第三轮行政审批制度改革刚结束的时候，深圳已经开始酝酿第四轮行政审批制度改革，对非行政许可审批和登记事项进行全面清理和逐项规范。当时，通过第三次行政审批制度改革保留下来的行政审批项目中，非行政许可审批和登记约占45%。由于非行政许可审批不受国家《行政许可法》调整，在实践中不受严格监管，存在许多不规范现象，而且有些部门将一些本属于行政许可的事项转变为非行政许可审批和登记的事项，逃避监督。这一问题严重影响到行政机关整体的行政效率。为了使非行政许可审批与行政许可审批改革配套,完善行政审批制度改革,深圳市委、市政府于2006年6月开展第四轮的非行政许可审批制度改革。由深圳市委市政府颁布施行了《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》。《规定》强调:凡涉及公共资源配置的审批事项和有营利性指标及额度限制的审批事项,必须改为实行公开招投标、拍卖和抽签等依托市场化办法进行；凡涉及几个部门审批和管理的审批事项应改为由一个部门为主负责审批和管理；市政府及各部门通过规范性文件设定的审批项目、部门无法实施有效监管的审批事项,原则上一律取消；除法律、行政法规明确规定需年检、年审的资质、资格外,其他年检、年审一律取消或实行备案制管理。到2008年3月清理工作基本完成，当时全市697项非行政许可项目，保留348项，取消98项，认定不属非行政许可登记的其他类项目251项，使全市的行政审批彻底、完整地规范化和法定化，并全部纳入电子监察系统予以监察。

5.新一轮审批制度改革：与机构改革配套进行

在2009年深圳政府机构改革同时，将转变政府职能作为这次机构改革的核心。调整后的政府部门共取消、调整、转移284项职责和行政审批事项。其中，取消和调整行政审批事项194项（其中涉及经济类的有129项），占当时全市审批项目的31%。

通过多轮审批制度改革，深圳政府职能发生四个方面重大转变。一是从直接干预微观经济向加强宏观调控转变，通过削减企业经营事项的行政审批项目，还权于企业和个人，增强企业的经营自主权，政府则集中精力于宏观调控；二是从直接配置资源向由市场配置资源转变，通过削减资源配置方面的审批项目，并在土地使用、工程建设等领域实行招投标制度，引入市场机制，实现市场配置资源；三是从政府作为利益共同体向还利于企业和社会转变，通过削减项目立项、配额分配、进出口管理、定价和收费等方面的重复审批和交叉审批事项，使政府从利益共同体中退位，还利于企业和社会；从政府直接进行行业管理向由中介组织和行业协会管理转变，通过削减资格审查、资质等级评定、行业管理方面的行政审批项目，推动政府从具体的行业管理中退位，还职能予中介组织与行业协会，向小政府大社会的管理体制迈进，实现政府间接管理。

三、深圳行政管理体制改革的未来走向：国家经济管理从管制到治理和服务

经历了多次机构改革和行政审批制度改革，深圳市政府职能和管理方式已经实现较大转变。但是管制型政府的特征并未完全褪去，政府对经济的干预在各领域仍不同程度存在，特别是审批制度仍较多用于经济管理；社会组织，特别是行业协会在经济管理中的作用还未充分发挥。为此，深圳市正在进一步推进改革，一方面进一步清理行政审批项目，规范行政审批程序，减少政府对微观经济的直接干预；另一方面，加大社会组织培育的力度，重视发挥行业协会在行业发展和市场监管中的作用，努力使国家经济管理从管制迈向治理和服务。

1.新一轮行政审批改革：从行政审批到行政服务

在2009年政府机构改革中，深圳对行政审批进行了大幅精简，但由于时间匆忙，存在一些问题。2010年初开始，为配合“大部制”改革后机构职能的正常运行，达到增效目的，深圳市进行了新一轮全市规模的行政审批清理和规范工作。目前这项工作正在推进中，少数之前保留下来的行政审批项目被取消，同时之前有些被取消的项目受国家整体经济管理方式的限制，可能要恢复。这次审批项目清理规范还有一项重要工作是对工商注册前置审批项目进行清理，计划取消一批不必要的前置审批项目，从而降低市场准入门槛。

行政审批项目清理完成后，将对保留的行政审批项目进行规范，明确审批的条件、程序，并进入深圳市的电子监察系统，由电子监察系统监督审批过程，确保行政审批的规范化和效率性。值得一提的是，在本次行政审批制度改革过程中，深圳创造性的提出了“行政服务”的概念。所谓的行政服务，是指在经济社会生活中，行政机关在法定职责范围内，根据公民、法人或者其他组织的要求，提供帮助或者办理有关事务的行为。一些取消的行政审批事项，转变为行政服务项目。2010年3月，深圳市制定了《深圳市行政服务管理规定》，规范行政服务的设定和提供。明确规定除非国家法律法规有规定，否则可以设定为行政审批也可以设定为行政服务的事项，应当设定为行政服务。依照法定程序取消的行政审批，根据社会的需要，可以设定为行政服务。行政机关提供行政服务应当简化办事程序，不得作为行政审批事项办理，对符合规定的行政服务要求，应当予以提供。目前各部门上报的行政服务项目有三百多项。深圳还将就每一项行政服务制定服务标准，行政服务同样将进入电子监察系统进行监督。深圳本次行政审批制度改革的目标是，减少行政审批，增加行政服务，实现由审批到服务的转变。

2.政府经济管理职能转移：一些经济管理职能转移到社会组织

近年来，深圳高度重视发展社会组织，在政策上方便社会组织的成立，并逐步将一些经济社会管理职能和为企业社会提供服务职能转移到社会组织，2007年，成立了行业协会服务署，2009年机构改革时，又将行业协会服务署与民政局社会组织处整合成立了民间组织管理局，统一行使对社会组织的登记和管理。目前各种社会组织、行业协会在经济社会发展和管理中逐渐开始发挥作用，越来越多原来由行政机构承担的事务下放到行业协会和相关机构，经济领域的公共治理格局，已经初现端倪。

当然，政府对经济的管制不是一朝一夕就能完全消除，社会公共治理也不是短期内能够实现，而且改革中间会有一些反复，在GDP至上的发展模式下，政府直接干预微观经济的企图常常出现。但是，不可否认，正是深圳政府经济管理理念和管理方式的这种变化，创造了较为公平的市场发展环境，宽松的企业发展环境，经济社会快速发展，在短短的三十年时间里，人均GDP达到13000多美元，相当于中等发达国家水平，深圳也因此多年连续蝉联中国大陆最具竞争力城市。深圳政府在努力通过转变政府职能，进行机构改革和审批制度改革，从宏观上厘清政府、市场、社会的边界，又从微观上改革现行审批制度，突出服务型政府这个特点。市场经济的规制、国家投资经营、宏观调控引导等的具体方式都在发生改变。

四、结语

深圳政府机构设置变化和行政审批制度改革，透视出国家经济管理理念和管理方式的深刻变化。这种变化首先发生在深圳绝非偶然。深圳经济特区成立三十年来，经济改革一直走在全国前列，正是市场经济的率先建立推动行政管理体制改革方面先行先试。事实上，行政管理体制改革与经济改革是互为推进的，行政管理体制改革在特区成立前二十年基本上是经济体制改革的一部分。直到本世纪，行政管理体制改革中增强社会管理和公共服务的元素才逐渐增多，但调整政府管理经济的职能，仍是行政管理体制改革的重要内容。因此，未来一段时间，深圳仍将担负行政管理体制改革先行先试的重任，不断调整经济管理理念和管理方式，为市场经济健康发展提供保障。