城市土地供应体制不足以及更正意见

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一、国家对城镇住房介绍

1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度变革加快住房建立的通知》(国发[1998]23号)，明白提出中止住房实物分配，树立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供给体系，最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房，中低收入家庭购置经济适用房，其他收入高的家庭购置、租赁市场价商品房。依据当时的有关文件表述剖析，当时公共住房的保证范围设定的目的约占城市居民的80％，分别采取租赁(廉租住房，约占城市居民的10％)和销售(经济适用房，约占城市居民的70％)的方式。

但理论标明，保证性住房的范围日趋减少。以经济适用房为例，2000年经济适用房占住宅销售面积的比重为23％，到2008年这一比例只要6％，绝大局部居民住房问题的处理被推向了商品房市场。但是近年来随同着房价的飞涨，越来越多的人被排挤在市场之外，又得不到保证性住房惠泽，住房问题日趋严重，对调和社会的建立构成了很大的应战。

与此同时，作为住房建立“面粉”的土地市场“地王频出”，很多“面粉”价钱多次超越“面包”价钱，地价与房价搅在一同不时应战政府和民众的敏感神经，招、拍、挂的土地出让制度因而备受诟病，并成了住房问题的焦点。

本文将分析我疆土地供给制度存在的问题及深层次缘由，并针对性地提出变革对策及完善倡议。

二、我国城市土地供给制度演进及现状剖析

(一)城市土地供给制度演进

1978年以来，随同着我国变革开放的不时深化，城市土地市场从无到有、从小到大，土地供给也阅历了从无偿、无限期运用到有偿、有限期运用，从行政划拨到公开出让的过程。与此同时，土地供给的市场化水平以及价钱机制的作用不时进步，土地资源配置效率逐渐改善。

我疆土地供给制度1978年以前根本上属于划拨，不存在土地市场，变革开放以后，随着经济体制变革的深化，土地市场阅历了萌芽启动(1978－1987年)、初步开展(1988－1997年)和快速开展(1998年至今)三个阶段，土地供给方式也从行政划拨、协议出让逐步演化为以市场调理为主的招标、拍卖、挂牌的土地供给制度。与此相对应，土地价值也逐渐得到表现，从无偿运用、征收土地运用费开展到目前的市场竞价机制。

(二)当前城市土地出让制度特性

1．政府垄断

我国《宪法》规则，城市的土地属于国度一切。《土地储藏管理方法》(疆土资发[2007]277号)规则，城市土地由市、县人民政府疆土资源管理部门统一组织供地。因而，无论是作为城中村、城郊等集体土地一切者代表的乡村集体经济组织，还是实践占有国有土地的企业单位都不能自行出让土地，必需经过城市土地储藏中心，“一口进一口出”地垄断土地一级市场的供应。我国城镇国有土地供给制度的根本程序如图2所示。

2．价钱主导

依据《招标拍卖挂牌出让国有土地运用权规则》(疆土资源部11号令)，商业、旅游、文娱和商品住宅等各类运营性用地，必需以招标、拍卖或者挂牌方式出让。关于契合条件的竞买者，价钱是拍卖和挂牌方式中唯一决议要素，招标方式中价钱上下普通也占决议性要素。从实践操作来看，各地政府更倾向于拍卖而不是招标。以北京为例，2009年招标出让所占的比例仅为10％，较前几年大幅萎缩，大有退出之势(见图3)。

3．制度双轨

固然国度规则，运营性用地的出让必需采取招标、拍卖、挂牌方式，但可谓上有政策，下有对策，很多地块经过设置进入门槛、限制条件等躲避其他竞买者，使土地招、拍、挂流于方式。

例如长沙某地块出让招标文件中规则“该宗土地招标出让应优先思索‘深洽会’签约项目，招标单位必需编制该宗用地概念性规划初步计划，并经区规划分局文字认可”。北京某地块挂牌出让公告中规则“本次挂牌出让宗地的竞买人须为金融机构与房地产开发企业组成的结合体。金融机构注册资本不少于50亿元钱，并在结合体中绝对控股；房地产开发企业应具备房地产开发一级资质，且注册资本不少于30亿元钱。”

同时，大量的工业用地在一些中央还沿用协议方式出让，使得土地多占、滥占、糜费严重，特别是在开发区用地上表现得尤为突出。另外，由于大量市政用地的非市场化应用，缺乏约束机制，中央政府为了形象工程，招致道路过宽、广场超大、行政办公楼超标，占用了大量珍贵的土地资源。

三、当前我国城市土地出让制度存在的缺陷

(一)招致市场垄断

在北京市2007－2009年出让的非工业用地中，以规划建筑面积计算，前10位开发商拿地范围占全市比例高达40％以上，2007年以至接近60％(见表1－表3)。上海市2003－2008年出让的住宅用地中，前10位开发商拿空中积占全市比例分别为28％、53％、62％、53％、86％，且呈逐年上升趋向。

招致土地市场高度集中于一些大型开发商手中的主要缘由为招、拍、挂出让方式抬高了开发商拿地的资金门槛，一些中小开发商拿地的时机越来越少，不得不向中小城市开展，以至退出市场。以“价高者得”为准绳的土地招、拍、挂出让制度，使得土地的抢夺成为资金雄厚的大开发商的游戏，中小开发商被排挤在土地市场之外。以北京为例，均匀每个地块(非工业用地)的成交额从2004年的1.08亿元上升到2010年的15.03亿元，土地市场的资金门槛逐年显著进步(见图4)。

单个地块总价的不时进步，再加上付款方式严厉以及拿地贷款的限制，招致有实力拿地的开发商越来越少，土地市场的资本化趋向严重，少数开发商对土地的寡头垄断位置日趋明显，并进一步进步其日后在市场中的份额，强化房地产市场的寡头垄断特征(见图5)。

(二)抬高地价，助推房价

我国现行的土地招、拍、挂制度，在很大水平上推高了土地价钱。以北京为例，2004年以来出让的非工业用地均匀楼面地价5年间上涨了187％，土地溢价率(成交价／起始价)从2004年的11％上升到2009年的117％。

关于房价与地价之间的关系，社会各界的认识有一定的分歧，主要有三种不同的观念：一种观念是“本钱推进论”，以为地价是房价的决议性要素，地价的上涨推高了房价；另一种观念是“需求拉动论”，以为对土地的需求是由对房屋需求的引致