探析商品林业投融资制革新

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摘要：商品林业投融资制度创新的利益集团分为林业集团和政府部门两大类。分析了两者在制度创新中的角色与地位，提出应结合两种力量，共同推动商品林业投融资制度创新。

关键词：商品林业；投融资制度；制度创新

商品林业投融资制度创新是打破原有低效率的制度均衡，实现新制度均衡的帕累托改进过程。商品林业投融资制度创新，不仅取决于新的制度安排是否会给相关利益集团带来潜在收益，更重要的成本收益的比较和力量的对比。当前商品林业投融资制度创新中的利益集团主要有中央政府、地方政府、林业部门及关联部¨、林业企业、林农、合作组织、潜在的投资者、其他社会团体等。根据他们的特点．可将利益集团分为林业集团和政府部门两大类。林业集团，即经营林业的利益主体，主要包括林业企业、林农、潜在的投资者和其他社会团体。政府部，即管理林业的利益主体，包括中央政府、地方政府、林业部门及关联部门。在商品林业投融资制度创新过程中，分析制度创新的主导力量，直接炎系列商品林业投融资制度的创新类型。

一、林业集团在商品林业投融资制度创新中的角色分析

在现行商品林业投融资制度安排下，商品林业投资效益低下已是一个众所共认的事实。而投资效益低下的状强必然会使人们产生获取较大收益的合理预期，对更高收益预期的产生又会导致对现存以及新的商品林业投融资制度安排的成本和收益的评价发生改变，从而强化对投融资制度创新的期望。因此，林业集团自然是新制度的最大受益者。因为，对林业经营者而言，新制度的实施，将增强他们对从事林业经营的预期和偏好，激发了他们的投资热情。对潜在投资者而言，新制度为他们提供了直接投资于商品林业的渠道和方式，使林业投资的长期性和稳定性成为可能，从而成为投资组合多元化、风险分散化的有效途径之一。

林业集团是商品林业投融资制度创新的最大受益者，由他们发起的需求诱致性商品林业投融资制度创新必然能够较好地满足制度的需求。但是，由于林业集团的大集团化、组织化程度低等特点，导致制度供给的速度太慢，组织、协调与谈判的成本太高。

首先，诱致性制度变迁必须有一个新制度安排的“发明者”或“创新者”自发组织实施。这个发明者类似于制度创新的熊彼得式的“企业家”(能发现制度不均衡及其潜在的获得机会)，他们是整个制度创新的“初级行动团体”和“发明创造者”。但是，由于林业企业规模普遍较小，生产组织化程度低，加之林农的意识形态落后，难以产生制度创新的发明者与创新者。一方面，较小的私人收益不足以激励林主参与集体行动。林业集团成员规模庞大，即使制度创新的收益可预期，但单个林主荻得的份额可能很小，该利益甚至难以弥补他们参与集体行动的个人成本，于是林业经营参与集体行动的激励自然也不足。另一方面，林农在社会意识形态与文化传统中的序位靠后，在社会潜意识和人们思想深处，农民总是与贫穷和愚昧联系在一起，林农自然更不例外，如此深刻的社会文化背景使林业成为一个弱势压力集团。而林农自身的意识形态障碍，也使他们难以认识到集体行动的利益所在，认识不到自身对制度变迁可能施加的影响，他们只是受制度的影响，而非积极地去影响制度，这也弱化了林业集团在制度创新中的作用。

第二，林业集团主导的需求诱致性制度变迁是一种自下而上、从局部到全局的制度变迁过程，制度变迁的成本较高。而林业集团的组织化程度偏低又进一步增加了制度变迁的成本。首先，林业集团规模庞大，制约了其组织化程度的提升。当许多人组织起来一起行动和捍卫自身利益时，其组织成本远高于少数人做同样事的成本。林业人力资源庞大，仅林农就数以亿计，将林主有效组织起来一致行动的组织协调成本人高。其次，林业经营特点制约了其较低的组织化程度。林业生产受自然条件影响，林农生产地点分散，林主生产的地理集中度偏低，从地理位置上讲，林主联合须跨越更大的障碍。再次，林主之间在地区、职业等方面具有共同利益，但是林主之间缺乏有效的社会联系，他们对集体行动必要性的认识不足，这使林主聚合起来，建立有效联盟，以强化其共同利益的难度骤增。总之，松散的林业集团高度组织化并非易事，其组织、监督、运行的成本太高，难以形成强有力的利益共同体，无法在制度变迁中表达自己的看法，难以直接影响制度变迁的过程。

第三，由林业集团主导的诱致性制度变迁，不仅其组织成本和实施成本较高，而且面临着普遍的外部效果和“搭便车”问题。由于商品林业投融资制度创新属于公共产品，具有强外部性，收益将为集体所有成员分享。每个林主的个人行动都具有较大的外部性，理性的林主更愿意保持沉默，让他人去奋斗，由别人去承担创立成本，自己“搭便车”分享制度创新的利益。越是大集团越是会受到“搭便车”问题的困扰。林业是名副其实的大集团，集团成员规模庞大。2000年末，仅我国林农人力资源总量就达104万人，2002年退耕还林在全国铺开后，林农人数数以亿计。如此之大的集团规模，又缺乏类似的强大约束以对林主的“搭便车”行为实施有效监督，故“搭便车”行为在林业集团内很容易发生，这极大地降低了林业集团集体行动的效率。

第四，诱致性制度变迁依据的只是共同利益和经济原则，它要受制于制度环境(如宪法秩序和法律制度)和其他外部条件(如知识、意识形态)，给新制度所留下了空间和边界的制约。如果新的制度安排超出了制度环境所允许的边界，即使是预期收益大于预期成本，制度变迁也不大可能发生，新的制度安排也难以出现。

二、政府部门在商品林业投融资制度创新中的角色分析

制度供给是国家的基本功能之一。根据新制度经济学的分析，国家在使用强制力时有很大的规模经济。作为垄断者(国家在提供制度产品上具有自然垄断优势)，国家可以比林业集团以低得多的费用提供一定的制度性服务。国家在制度供给上除了规模经济的优势外，在制度实施和组织成本方面也极具优势，可以对商品林业投融资制度的合法性问题加以保护，这是其他经济和社会主体所不具备的，也是政府提供制度安排的重要原因。因此，制度的确立和保障需要强制性的力量。正如诺思所指出的，“虽然我们可以没想资源的组织可以在有限范围内保护所有权，但是很难想象没有政府权威而可以推广这种所有权的实施”。

在政府供给主导型制度变迁方式下，商品林业投融资制度完全是由政府提供的。政府发动和组织的制度变迁所遇到的阻力，一方面来自其他主体和利益集团，取决于支持变革的主体：阳利益集团与反对变革的主体和利益集团的力量对比关系及其变化；另一方面来自政府自身，取决于政府的偏好和政府机构的官僚化程度。这些都可能会对制度创新产生负面影响。

首先，政府通过制度创新所要实现的目标是双重的，一是经济目标，即通过降低交易费用使社会总产出最大化；二是政治目标，即通过为不同利益集团设定不同的产权，使其自身代表的利益集团的收益最大化，以赢得最大化的政治支持。具体到商品林业投融资制度创新而言，政府要实现的经济目标就是要努力提高商品林业的投资效益，提高林农经营林业的收益。而政治目标则是实施对林业的控制，实现国家生态安全的保障。经济目标同社会目标常常是会发生冲突的，当经济日标与政治目标冲突时，政府的政治目标通常支配着经济目标，即预期政治收益大于政治成本，是政府实施制度创新，包括商品林业投融资制度创新的先决条件。事实上在现行的商品林业投融资制度下，导致商品林业投资交易成本高的多个要素：如林地非流转性、采伐限额限制等，均是由于政府在资产所有制属性的规定和为保障国家生态安全所造成的，这也正好验证了经济目标与政治目标发生冲突时优先满足政治目标的结论。

其次，尽管供给主导型商品林业制度创新可以降低组织成本和实施成本，节约制度选择和推广的时间，但由于它可能违背一致性同意原则。地方政府为其自身利益会“修正”“曲解”上级意愿的制度供给，或者以机会主义和实用主义的态度实施新规则，容易出现“改头换面”“上有政策．下有对策”，增大制度变迁的“阻滞成本”。这样不仅不能保证法治的统一和政令的畅通，而且会使制度变迁扭曲变形。如改革开放后，南方集体林区木材市场放开后导致的滥砍滥伐就是一个例证。

第三，在政府供给主导型制度变迁中，政府可能会因为自己的特殊利益和权威显示偏好而实行过度的行政管制性制度供给，导致政府行为的越位和制度供给的“过剩”。例如为了生态安全我国政府觇定了严格的森林采伐管理制度，却没有给予林业经营者应有的经济补偿，使林主蒙受了经济损失。政府运用行政手段对森林采伐进行约束和限制是必要的，但是政府对于林业经营者财产权的约束是应有一定限制的，要依照法律规定并按照法定程序进行，不能无所限制地行使公权而侵犯私权。

第四，由于国家总是通过政府来行政的，而政府则是由人组成的，政府官员本身也是“经济人”，他们的私人净收益并不等于国家净收益(或社会净收益)，因此社会净收益的存在不一定能导致制度的有效供给，或者他们供给的制度只是为了获得垄断租金的最大化(寻租空间的最大化)，从而导致低效制度供给。例如在森林采伐限额的分配上，政府的操作缺乏某种程度的透明度，这给地方和部门行政权力“寻租”提供了极好的土壤和机会。采伐指标的发放依据的往往不是林木生长、成熟的状况，而是权力大小、人情关系远近等因素。因此，采伐限额制度的实施常常以牺牲山林产权者的利益，特别是当地农民的利益为代价，从而最大程度地遏制了市场主体投资于林业的积极性。公务员之家

三、结语

从以上分析可见，不管是林业集团主导的需求诱致性变迁，还是政府主导的供给主导型变迁都不能解决商品林业投融资制度变迁中所有的制度供给问题。林业集团主导的需求诱致性制度变迁能较好地满足现实的制度需求，但制度供给的速度太慢，时间太长，而谈判费用昂贵。政府主导的供给主导型制度变迁能使制度得到快速高效的安排，但制度安排的绩效可能是低效的，且执行成本太高；只有把两者有机地融合在一起，在诱致性因素出现时及时启动制度变迁，而在变迁过程中借助强制力量推进制度变迁进程，把握时机交替使用二者，这样才能保证制度安排效率最高，从而最大限度地获取各种潜在利益，推动商品林业的发展壮大。