经济结构调整政策评价论文

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从韩国进行企业结构调整的全过程看，无论是企业兼并、产业互换，还是确立核心产业，实际上都明显带有政府强干预的特征。因为，政府预先就确定了汽车并入现代、电子归三星以及石油归LG等政府所圈定的构图之中。同时，如果五大企业集团在规定的期限内无法履行新签署的结构调整协议与财务结构改善计划，则韩国金融监督委员会将会对其施以更加强硬的手段，且债权银行亦将紧缩信用，迫使企业丧失经营权，以彻底执行韩国政府整顿大企业集团的既定目标。正如许多韩国学者所批判的那样，“企业结构调整协议”不是企业与金融机构自行达成的协议，从法律上讲，不是自律与契约的关系，而是在政府公开干预和强大压力下达成的协议，如果企业拒不执行，政府就进行制裁，这种做法实际上仍是计划经济思想的表现。因此，可以说，韩国在对企业进行结构调整中仍没有彻底解决“看得见的手”与“看不见的手”的相互关系，即政府职能的根本转变。因而这种改革是不彻底的，第一，有悖于韩国政府重构市场经济与民主政治的改革目标，重陷政企不分、政经不分的泥潭；第二，不利于企业在市场经济规则中进行公平竞争，优胜劣汰，无助于企业竞争力的提高；第三，在政府过多干预下，企业误认为又将实行政府主导下的结构调整，容易使企业产生新的依赖思想，不利于企业进行自律性的调整与改革。

银行与企业的关系

韩国在对企业结构进行调整过程中，虽然注重解决银企关系问题，即解决财阀对金融机构的控制问题，但是，由于政府预期“彻底改善企业财务结构”的目标很难在短期内实现，银行业改革将遇到障碍，其原因在于：第一，五大财阀企业签署的改善财务结构协议是否能够严格执行并具体落实？在此方面，银行作为金融监督机构是否有能力真正负起监督的责任，因为有些新的监督机制和风险管理机制还在改革和完善之中。第二，大企业经营不善导致银行大量不良债权是韩国金融危机的直接原因，而政府要求五大企业在1999年内将资本负债比率从平均400%～500%减少到200%以下，降低负债率已成为韩国企业经营中的一大负担，为维持这一比率企业也将付出相当大的代价。另外，根据韩国央行1998年4月23日发表的“1997年货币流动情况”报告，1997年30家最大的企业集团的总债务达到357.4万亿韩元，占GDP的84.9%。如此高额债务在短期之内恐怕很难解决。如果企业债务得不到顺利解决，那么，银行的不良贷款问题也就无法得到彻底解决。第三，为了消除银企不良关系造成的弊端，构筑高效率的、具有国际竞争力的新型金融体系，彻底改革金融结构，韩国金融监管委员会表示，银行界不会通过提供资金、降低利息和减少债券等方式对大企业提供支援。这样，就要求企业尽快适应这种新型的银企关系，改变从银行获取巨额贷款进行吞并和扩张的做法，这对长期依赖政府扶持和提供优惠政策的大型企业来说，财务结构的改善也有一个调整和适应的过程。因此，短期之内，韩国大型企业集团财务结构的改善状况将会影响金融机构的经营成效（见下表）。第四，如果从韩国各商业银行1999年经营业绩来看，朝兴银行、外汇银行、汉城银行、平和银行以及HanvitBank五家银行的资产报酬率与普通股权益报酬率均为负值。究其原因，除韩国国内利率水准下滑和大宇集团财务危机外，不良债权大幅增加仍是最为关键的因素。这表明，韩国金融机构与大企业集团的共生关系仍十分紧密，并未随着结构改革而疏离。因此，金融机构能否彻底割断与大企业集团的共生关系，还有待于改革的进一步深化，尤其要看企业结构改革能否成功。

韩国前五大集团财务结构改善现状与展望

项目单位现代大宇三星LGSK

负债金额1999年6月底

1999年底（目标）兆韩元

兆韩元64.9

45.361.8

-39.3

-35.2

27.721.4

21.0

负债比率1999年6月底

1999年底（目标）%

%240.8

199.1588.2

181.8193.5

192.5246.5

199.8227.3

199.7

资产总额1999年6月底

1999年底（目标）兆韩元

兆韩元19.1

22.7-

-20.4

-14.3

13.99.4

11.0

如何使不良债权产生效益

解决银行业不良债权问题是韩国金融机构改革的主要任务之一，政府采取的主要措施是：（1）筹集专项资金，支持银行体系重组。韩国政府于1998年5月提出了为处理不良债权和金融再建而进行财政援助的具体计划。根据这项计划，由韩国政府做担保，韩国存款保险公司和韩国资力管理公司发行债券筹措（以市场利率发行）资金，用此方式筹集到64兆韩元的公共资金，以支持金融产业结构的重组，至1999年11月底为止，已经支付59兆韩元。韩国资产管理公司自运作以来，已经收购了大量的银行不良债权。（2）通过调查评估，采取不同手段对银行业不良债权进行重组。首先，对自有资本比例低于国际清算银行（DIS）8%标准的7家银行（政府认为这些银行有能力重组银行资本）进行合并，并由韩国资产管理公司和韩国存款保险公司注资，以改善其资产质量。其次，对自有资本比例低于8%又无能力进行重组的银行，政府对其资产实行收购加承担债务的政策，并令其关闭，将其资产与负债分别转让给其他银行．对转让资产与负债的差额部分由韩国存款保险公司出资予以补贴，如果被兼并银行的资产质量在一段时间内变为有问题资产，收购银行可将其卖给韩国资产管理公司。从韩国政府处理不良债权的上述措施看，虽然有效地改善了银行业的整体资产状况，使银行不良债权的比例迅速下降，但是，由于国家通过发行债券收购了大量不良债权，通过政府注资使一些私有银行重新国有化或部分国有化，这种做法产生了不良结果。第一，造成国家债务规模进一步扩大，必然增加政府的财政赤字，对国民经济的长期发展造成影响；第二，如果政府在出售这些不良资产时受阻（在韩国，有舆论认为，将不良资产出售给外资会使国家财富外流，市场有被蚕食的危险），或由于管理不善，容易产生新的债务结构危机；第三，在银行业重组过程中，银行的合并是在不同银行间进行的，因而对优良资产和不良资产的评估难度较大，这就有可能使接收银行获得的资产是不良资产，从而使接收银行也成为有问题银行，使银行经营重新陷入困境；第四，通过国家存款保险公司和金融管理委员会，利用将负债转换为债券或出资提供解因资金等方式来挽救经营不善而濒临破产的金融机构与企业，加上向法院申请破产法保护的272家企业，目前已使政府成为400多家有问题企业及金融机构最大或主要股东，这种现象被称为“新的巨大国营财阀”。如此庞大的“国营”企业规模将面临如何使它们转为民营的压力。

从以上几个因素的分析中明显看出，韩国政府对银行不良资产的收购与重组，仅仅是处理不良债权的第一步，更为关键的是如何使这些不良债权产生经济效益，使重组后的银行彻底改变旧的经营观念和运行机制，建立一种真正适应市场经济发展要求的新的经营机制，努力提高经营效率，从根本上抑制不良债权的增长。

产业结构调整与产业结构升级

韩国对企业进行产业结构调整的一项重要措施就是进行产业互换与合并，以便减少重复投资、重复建设和生产过剩的问题。韩国政府与全国经济人联合会干1998年9月3日宣布的“主要企业结构调整方案”中，规定将五大企业集团旗下所属的半导体、石油化学、汽车、航空、铁路车厢制造、发电设备与船舶用引擎、炼油等7个产业进行产业互换工作，截至1999年年底，已有铁路车厢制造、半导体、炼油及航空等4个产业完成合并，分别是现代精工、韩进重工业及大宇重工业等3家公司的铁路车厢制造部门于1999年7月1日合并为韩国铁道车辆公司；现代电子公司在1999年7月7日并购LG半导体公司；现代炼油公司于1999年8月31日并购韩和能源公司的炼油部门；三星航空、大宇重工业及现代宇宙航空等3家公司的机体制造部门于1999年10月1日合并为韩国宇宙航空公司，其他产业合并计划还在运作当中。

大型企业产业互换或合并的企业结构调整产生了积极效果：第一，大企业通过出售非骨干企业、转让不动产和产业股份等措施，有效地充实和加强了骨干企业，强化了企业的主体业务，促进了专业化经营。这有助于减少投资和重复建设，实现规模经营和效率；第二，把不适应大企业发展的产业转让给中小企业，通过产业互换实现“削弱扶强”的目标，有利于支持和促进中小企业的进一步发展；第三，通过产业互换或合并，降低了企业积存的高额负债比率，不仅使企业尽快摆脱沉重的债务负担，改善经营状况，而且也减轻了银行业由不良债权导致的经营压力。

但是，上述措施的实施只是解决了产业结构的部分不合理和降低企业负债比率等问题，并没有触及企业结构调整的深层次问题。因为，企业结构调整的目标不是降低负债比率、减少企业数量、解决重复投资和建设等问题，强化企业竞争能力和盈利能力、改善经营管理水平、建立适应市场经济要求的现代型企业，才是企业结构调整的最终目标。因此，韩国企业结构调整的任务仍非常艰巨。如果要达到企业结构调整的最终目标，首先，韩国政府必须进行产业政策调整，加快产业结构升级，提高科技竞争力，也就是说要进一步确立主导产业即高科技产业的发展方向和目标。为此，韩国《21世纪经济前景构想》报告中指出，新政府将加大对教育和科技事业的投资力度，计划到2020年，用于科技事业的投资占GDP的5％～6％，赶上或超过西方发达国家的水平，同时加强对高科技产业的研究和开发，通过科学技术的升级带动产业结构的高级化，使知识、信息技术密集型产业成为韩国21世纪经济的主导产业。其次，大企业集团在进行产业互换过程中，应采取积极主动措施向尖端产业和高附加值产业方向发展。韩国目前进行的产业结构调整并没有解决轻工业与重化工业之间的不均衡发展状况，轻工业和金融服务业等第三产业的高附加值化也有待加强。为了提高韩国产品出口竞争能力，韩国在进行产业结构调整过程中，建立企业的核心产业，提高经济效益无疑是正确的，但是，还应注重解决产品出口结构过分集中在几个产业和品种的问题。

几点启示

韩国经济结构调整过程中遇到的上述问题，同样是东亚国家和地区经济结构改革中需要研究和解决的普遍问题。因此，东亚其他国家和地区在深化结构改革过程中也应注意解决好以下几个问题。

1.从政府主导转向由市场机制推动结构改革

东亚国家和地区第一阶段的经济改革均是在政府的干预即主导下进行的，这种改革只是初步解决了结构调整、产业结构不合理、建立和健全法律法规等硬件方面的改革。可以说，经济结构调整的深层次问题仍没有从根本上解决，各国和地区政府需要加快制定第二阶段的经济改革计划。对此，第二阶段的改革应从政府主导转向由市场机制来推动，政府所要做的事情是：为企业和金融业改革创造良好的外部竞争条件和环境，如改革和完善与商品市场、资本市场、金融市场等有关的各种税法、商法、公平交易和公平竞争法；给企业创造自由、公平竞争和优胜劣汰、适者生存的环境；通过制定教育与科技政策支持基础科学技术研究和企业技术创新。而企业与金融业则应侧重于加强自律性与创新能力为基础的改革，即彻底改变旧的经营观念，打破家族式经营管理模式，建立和完善现代企业制度。

2.加速金融体制改革，促进金融市场多元化发展，拓宽融资渠道

在相当一段时间内，东亚各国和地区的金融体系仍将受到大量呆账和资本不足的影响和制约，目前的呆账率仍在15%～16%之间。为此，一方面，在清理呆账、坏账、整顿有问题的金融机构的同时，还要建立高效健全的金融监管机制，构建风险防范和预警机制；从法律和政策上鼓励和支持效益好的银行扩大经营规模，加强对亏损银行管理者责任的事后追究，并制定明确的标准，根据亏损的程度采取不同的措施；建立重视投资效益的新的银行体制，以保证资金按市场原则有效合理地流动。另一方面，应努力完善股票市场，特别是搞活债券市场，建立多种支持企业发展的风险基金，使金融市场向多元化的方向发展，以拓宽融资渠道。

3.正确处理景气复苏与结构调整的关系

东亚国家和地区经过一年的调整与改革，经济已走上复苏轨道，但这种复苏基本上是财政扩张的短期效应，如从增长的可持续性看，并没有显示出这种复苏是以生产率的提高和结构调整为基础的。因此，东亚国家和地区必须同时推进结构调整与继续刺激景气回升。结构调整的步伐还应加快，因为东亚金融危机爆发的根本原因是由结构性危机和制度性危机引起的。如果因目前的经济出现复苏而放慢结构改革的步伐，那么，景气回升的局面也不会持久，并将对经济的可持续发展带来更大的麻烦。