经济管理论文-周其仁：把民营经济引进电信产业

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电信业开放可操作的市场竞争，必须引进民营因素。这是各国电信产业开放的题中应有之意，也是我国1994年组建联通公司之后电信业竞争格局至今仍未形成的主要教训。我国电信产业重组和对外开放之际，恰逢《宪法》重修，明确了非公有制经济的宪法地位。如何将民营经济因素引进中国的电信产业，成为非常有必要、同时也有可能公开讨论的问题。

本文的中心论点：开放市场竞争和把民营因素引入电信业是同一件事情不可分离的两个侧面。原先我国电信行业独家行政垄断和单一国有制互为表里，要在这样的结构中引进市场机制，必须双管齐下，这就是开放竞争和引进民营经济因素。

大家知道，在一些研究转型问题、并且都主张改革的经济学家之间，对“竞争机制”和“产权改革”的功用有很不相同的认识。一个意见分歧，是引进竞争机制和发动产权改革“孰轻孰重”或“谁先谁后”。另一个比较带有根本性的分歧，干脆就成了“竞争能够替代产权、还是产权替代竞争”，甚至更火爆地成了“‘竞争崇拜’还是‘产权崇拜”’。笔者相信，尽管分歧各方大概总还有一些理论深意没有明白地表达出来，但对一些最基本概念的不同定义和用法，仍然是分歧形成的一个基本原因。笔者的见解，如本文开头就已经点明了的，是把“引进竞争机制”和“改革公有制产权”完全看成一回事。因此笔者从来就不理解，“开放竞争”和“改革公有制”，怎么会成为“两种”主张，而且居然还成为两种彼此对立的主张。

问题大概出在笔者对“产权”的认识。当笔者用“产权”这个概念来讨论经济问题的时候，首先是在“所有权”的意义上定义“产权”的。所有权者，一种(或如Demsetz所说，“一束”)权利也。非常显然，产权(所有权)强调的不是所有物的物质属性，而是关于所有物的“权利”属性。这些权利，可以有各式各样的分类，比如使用权、收益权、处分权、转让权，比如剩余的索取权和控制权，以及其他等等。但是权利主体关于所有物的各种权利，归根到底只有两项：一是排他性地享有所有物的各种权益，二是自由地将关于所有物的权利与他方交易。简单概括，产权(所有权)无非就是享用的权利和交易的权利。

排他性的享用权利是重要的。一个社会，如果不建立对资源利用的排他性权利体系，就谈不到任何经济秩序。要是完全消灭了排他性权利的体系，那就成为霍布斯所言的“丛林”，即“一切人反对一切人的战争”。事实上，任何一个在历史上存在过的经济，都有这样那样关于资源排他性享有权利的安排。问题是，仅仅为了界定排他性享有资源的权利，并不一定需要建立“产权(所有权)”。两个“刀耕火种”的部落确定彼此资源利用的界线，一个原始家庭中在父亲吃饱喝足前母亲和子女都无权上桌的习俗，前苏联时代政治局委员们在莫斯科的专用车道，包产到户之后一些农村的专业大户用围墙把自己承包的果园围起来再养上一条狼狗，这些都是界定排他性享有资源权利的例子。但是，那并不是“产权(所有权)”，至少不是“产权(所有权)”的主要方面。

“产权(所有权)”最重要的功能是关于交易的权利。那是为拥有排他性享有资源权利的主体，提供彼此之间交易他们拥有权利的制度安排。确立排他性权利固然不容易。但倘若和建立保障可以便于人们交易彼此拥有的排他性权利相比，那就实在是小巫见大巫了。确定谁可以优先享用食物，比之于可以“买卖”此种优先权；建围墙(还有养狼狗)，比之于可以便利地交易围墙内的果树产品；派卫兵保证大人物专用车道，比之于此种“专用权”可以被交易(比如把专用权“上市”)；以及其他等等。任何社会要确立交易权的体制，都要花费比之于确立排他性享用权更多的资源、更长的时间、以及更复杂的组织结构。把“产权(所有权)”仅仅理解为排他性享用权的确立，实在是非常不够的。从经济增长的源泉来看，排他性权利远远不够，因为交易权才真正奠定资源的分工和专业化利用、并因此才能获得所谓规模报酬递增的效果。简言之，排他权提供秩序，交易权才奠定增长。

在这个意义上，产权(所有权)不但构成市场活动的基础，而且和市场交易完全就是一回事。一个声称保护产权的社会，如果同时又对市场交易设置各种限制和障碍，那种“产权”究竟又有多大的意义呢?社会为了那个意义上的“产权”，建围墙、养狼狗、设卫士就够了，为什么还要“投资”远为昂贵和复杂的、包括法律及其执行系统、相关道德体系和“文化”投资在内的“产权(所有权)”体系呢?“产权(所有权)”对一个社会“物有所值”，不在它的排他性制度安排，而在它关于交易权的安排。剔除了交易权，“产权(所公务员之家，全国公务员共同天地有权)”就没了灵魂。

计划经济并没有消除排他性含义上的“产权”。诚然，在“剥夺‘剥夺者’”的伟大口号下，计划体制在确立过程中总要打破以往社会的排他性产权安排。但是，计划经济体制一旦确立，它就在事实上发展出一套新的排他性权利体系。人们批评“官本位”的荒诞和无效。岂不知道，“官本位”就是一整套以行政级别来确立排他性享有资源权利的体系。计划经济有许多缺点，但它的秩序毋庸质疑。计划经济体制真正加以否定的，不是排他性权利，而是关于交易的权利。“排他而不准交易”才是计划经济公有制体制的权利体系的根本特征。

举个例子，给杭州“灵隐寺”定为“局级”单位，等于确定了这座著名的寺庙可以在计划经济时代获取排他性享用资源的数量和程序。但是，“灵隐寺”再也没有“交易权”，无论它在佛教世界的名声更大还是更小，那已经与它获得的资源无关了。按照计划时代的典章，任何寺庙都无须参加和别家寺庙竞争信徒的“游戏”。计划经济在与市场经济的比赛中失利，不是因为秩序，而是因为效率。因为消灭了交易的权利，资源利用的效率就失去了根基。

计划经济向市场经济的转型，其实就是由“排他不可交易”的体系向“排他可以交易”的体系的转变。在这个意义上，产权改革就是确立“可以进行市场交易”的权利，就是容许并保障交易权。这难道不就是“建立市场和市场竞争”的同义反复?对于强调“市场竞争”的经济学家，笔者总想请教“不确立交易权利(即产权)，如何有市场和市场竞争”?对于强调“清楚界定产权”的，笔者要问的是；“界定可以交易的权利，还是界定不可交易的权利?”笔者的结论，非把“产权”和“竞争”看成一体，无法回答上述问题。引进市场竞争机制而不确立可交易的产权，如同试图保留“不可交易”(或“难以交易”)的“产权”而又想引进市场竞争，不但是语言上的悖论，而且是实践中不可解的悖论。国有经济改革面临的困境，很大程度上与这个悖论有联系。

那么，把国有产权改成“可交易的权利”不就解决问题了吗?是的，如果“改得成”，应该没有问题。但是，必须承认，这件事情不那么容易改。

一类原因，是国家的主流意识形态还是认为无条件地保有相当一部分国有产权，是社会主义制度的基础。如果国有资产都可以自由交易，谁出个合适的价钱谁就可以买走，还叫什么社会主义?不管学者们是否同意这样的意识形态，现实的情况是，国有资产是绝无可能立即具有“可交易”的属性。

另一类原因，即便国家愿意使部分资产具有可交易性，也会遇到“定价难题”。我们晓得，资产定价是经济学上极为复杂的一个题目。按照账面资产值定?按照重置成本来定?按照资产的市场供求平衡价来定?还是按照预期的资产盈利潜能来定?同“一堆”资产，卖价可以天差地别。关键的问题，资产定价是对资产未来收益的估价，怎么也驱赶不走“主观”的因素(比如期望值)。在资产属于国家的情况下，究竟按照什么原则来定价，挑战就大了。究竟把谁的“主观”因素加入到国有资产的定价过程中去呢?有人会说，当然是“国家的”。那么“谁”是“国家”呢?这就麻烦了。因为从帝制被废除之后，至今没有任何一个人可以合法地说“联即国家”。现代国家其实以这样那样的方式变成了一个“程序”，而所有国家公务员，都只是在国家程序的不同环节上依法履行各自职责的人。国有资产定价，不是任何一个公务员凭他的主观估价来定价，而是经过一个程序来定价。

在韦伯意义上的现代国家，应该是一个“非人格化”的公共政治程序。程序的客观性，越来越成为现代国家合法性的支持性因素。因此，要通过国家程序给国有资产定价，“客观标准”十分重要。对于这样的程序，资产定价最客观的标准，似乎只能是“资产的账面净值”。问题是，一旦投入市场，资产的价值可能偏离其账面净值甚远。如果国家人在资产的实际价值低于账面净值的条件下交易资产，那“国有资产流失”的问题就来了。反过来，不要以为高于账面净值的国有资产交易就一定容易。“国家”真的知道实际究竟“高”了多少吗?假定100元账面净值的国有资产，市值150元，现在国家人在110元的价位上成交，然后私分40元。你说，国有资产是增值了，还是“流失”了?弄来弄去，政府不得不宣布“国有资产不能‘一卖了之’”。可是要统统不准卖，即不准交易，国有企业的问题又如何“了之”呢?

有人可能以为，国有资产根本无须易手，同样可以加入市场竞争。国有经济的产品和服务参加市场竞争就行了，非要什么“资产交易”不可吗?笔者的答复，资产交易和定价，不但发生在易手之时，而且每日每时都不可缺少。须知单单国有资产，无论厂房、土地、矿产、机器设备还是其他财务资本，都不可能产生产品和服务。要进行生产性的活动，国有资产还必须分分秒秒与其他资源相结合。其他资源之中，最重要、也最难办的就是人。有人以为国有企业中的人，从经理到工人，不早就已经是“国家的人”了吗?没错，他们是国家的人。或者更时髦地说，他们已经是“国有资产的组成部分”。但是他们的努力、责任心、能力和创造性，却并不是天然就是国家的。天然属于个人、并只能由个人来发动和启用。如果个人不情愿发动和启用这些“资产”，天皇老子也奈何不得。各种强制体制能够“调动”的，至多是体力的贡献罢了。要个人把他的努力、责任心、能力和创造性贡献给国有经济，根本可靠的还是“激励”。在经济方面，有效的激励就是“定价”，对人贡献出来的努力、责任心、能力和创造性，定一个可以持续激励供给的好价钱。

国有资产一旦参加组合(比如企业)，不但给自己定价，而且要给组合的其他要素定价。这样看来，交易权具有何其重要的“日常意义”。国有资产仅仅排他而不能方便地交易，物的资产利用不好，更要命的是无法有效激励人的资源。那样的产品和服务，怎么可能有竞争力。与关于“市场竞争可以激发国有企业活力”的预言相反，国有企业在整体上越进入市场竞争越限于严重的困境。

我们不妨从上述“国有经济的定价悖论”方面找找原因。说来令人气短，国有经济要在一个公共程序里解决“为资产交易‘主观估价’”的悖论，理论上不容易，实践上更困难。弗里德曼曾经“预言”谁要是把转型经济中的经济学问题解释得通通透透，谁就可以获得诺贝尔经济学奖。比弗氏更大胆的“预言”是，要是国有经济的资产定价悖论得到解决，国有资产的增值部分足可以设几十个诺贝尔基金。

不过，国民经济是不会等到有人得了转型经济学的诺贝尔大奖之后再求发展。实践的理性又一次走到了前头：在国有经济中引入民营经济的因素，而不是消极地局限在纯国有经济的范围内试图解决国有经济的难题。在若干个开放市场竞争的行业部门，国有制的改革和将民营因素引进国有经济，并行不悖。笔者的判断，后一方面的经验更值得注意。

比如在IT行业，计算机市场是开放竞争的。著名的联想集团公司就创造了“国有民营”模式。“国有”是指，联想最原始的财务资本是国家(科学院)投资的，因而以后联想“滚动”发展起来的全部资产，似乎都是国家所有的。但是“联想”集团又是民营的，这就是以柳传志为代表的公司创业人和企业家一直拥有公司的控制权，并与国家(科学院)达成利润35：65分成的制度安排。重要的不是这样一个安排是不是具有“最终的”合理性。重要的是，民营因素使得在联想集团的国有资产具备了可交易性，因而对联想集团参加日益激烈的市场竞争，起到了保驾护航的作用。

可以与此对照的是，还有一些行业开放市场竞争之后并没有适时引进民营的因素。其结果，要么行业的市场竞争格局难以真正形成，要么进入竞争的企业缺乏持久的竞争力。这方面，航空业和成立中国联通公司之后的电信业提供了两个值得研究的案例。我们希望中国电信业最近这一波的改革开放和重组，不要再重蹈“开放竞争但不引进民营因素”的覆辙。相反，为了适应电信市场开放竞争的进度，必须加快在电信业引进民营因素。

在哪些方面可以将民营因素引进我国电信行业呢?首先，政府可以考虑向民间开放电信企业的股权。事实上，中国电信前几年在香港上市，已经是向国际资本市场的私人和机构投资者，开放电信股权了。笔者认为那应该算是中国电信股权开放民有民持的开端。令人不满的是，为什么中国电信的股权首先并仅仅只对境外投资人开放。其结果，中国的消费者付垄断高价，外国投资人持有股份，笔者始终认为这里边有点不对头。一个解释是说，国内资本市场太“薄”，哪里一次可以筹来45亿美元。但是政府是否可以考虑另一个国内即刻可做的事情，就是“还股于民”，就是将特定历史形成的高额电信初装费，折算为用户的股份。还可以考虑，率先将电信业开辟为容许民间股权投资的行业，容许并鼓励民间资本对电信的各种模式的投资。我们知道，“股份”是不可退的制度安排。所以“还股于民”和开放民间投资都不会减少中国电信公司的股本金，而只会增加电信公司的民营因素，增强对国有电信企业加入市场竞争后的行为约束。英国撒切尔政府首次决定向英国公众出售英国电信(BT)的51％股权时，也认为这已经是开放到头了，因而不会再有BT的股权出售了。几年以后，BT的股权开放到了98％，BT不但还是BT，而且变得更富有竞争力。我国是否有必要展开讨论，所谓“战略性产业”必须由国有股本占绝对大的比例，究竟有什么理论根据和经验根据，究竟哪一种政策对于“国家利益”和“社会利益”都是真正有利的。

其次，政府可以考虑，加大电信业准许民营公司进入独立经营的领域和范围。各国经验表明，电信产业是可以形成企业生态群的大产业。基础电信网络方面开放数网竞争，目前可以看到的前景，还是首先形成部分股权对民间开放的国有控股大电信公司之间的竞争框架。但是各种电信增值服务，却有中小民营企业广阔的活动舞台，并能够给电信业带来经久不衰的活力。政府应当鼓励中小民营公司进入更多的电信服务领域，增加社会总就业。

最后，新组建的电信公司有必要及时引进对经理、技术人员和工人的有效激励机制。对于国有经济的激励机制，有人批评“富庙穷和尚”，有人批评“穷庙富和尚”。上述两种概括都不难找到原型。但是在普遍的意义上，笔者以为正是改革前的“富庙穷和尚”的体制，导致了逐步在改革中公务员之家，全国公务员共同天地掌控企业控制权的经理层，成为“穷庙里的富和尚”。无论如何，和尚利益与庙的利益的不一致，总是导致效率和公平的丧失。解决这个问题，要靠激励机制。这方面引进民营机制，大有余地。不容忽视的是，市场竞争体制的确立，首先会增加竞争人才的强度。靠行政等级制和基于垄断收益的高福利模式，是过去中国电信吸引人才和凝聚人才的经济基础。现在市场正在其变化，相应地，电信大公司的激励机制的基础，也必须适时调整。考虑到电信业垄断因素的彻底消除还有待时日，因此增加电信企业激励强度，并不等同于可以由电信工作人员分享行业的垄断利润。增加电信企业职位的竞争性，可能是一个更现实的选择。电信企业的关键岗位应当对外部开放，特别要考虑对优秀的、相关行业的民营企业家开放。