“指标”不是“绿灯”——建筑企业“伤亡指标”管理存在的问题

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我国建筑企业伤亡事故“指标”是计划经济体制下的产物。在安全生产监管体制尚未步入正轨，形成良性循环时，伤亡事故的数据统计分析难有规律可循，无法对症下药，经常是这段时间伤亡事故明显下降，过段时间又居高不下，此一时彼一时。事故类型起伏变化犹如“按下葫芦起来瓢”。正逢你大做连续多年无事故经验介绍时，突然“祸从天降”，之后，又“祸不单行”。其实，这些“祸”多是人祸，造成安全生产恶性循环的原因是安全生产低成本运行，治标不治本。“四出”是安全生产低成本运行不争的事实，即出事故、出会议、出文件、出机构。目前，建筑业一些施工企业仍是靠“四出”抓安全、促安全、查安全。在施工生产中只要一涉及安全生产资金、安全技术设施、施工环境等“硬件”投入问题时，就被否决或搁浅。此状况值得我们深思。 “百分之五”与“百分之十”

我国与一些发达国家相比，安全生产运行控制有明显区别。例如英国、法国、日本、澳大利亚等国的建筑公司，用于控制安全生产事故的资金投入占工程总造价的10%，在此基础上提出“零”死亡指标。有报道：英国石油公司在珠海投资建项中，曾因工人违章焊接作业立即要求工程全面停工整顿，停工时间长达13天，该公司损失很大。我们从中可以看到国外同行在面对安全与生产发生矛盾时的态度，他们把安全预防工作看得如此重要，真正体现出安全生产“预防为主，以人为本”的管理宗旨和“关爱生命”的理念。他们认为安全比经济效益更重要，预防控制伤亡事故基点在施工现场。相比之下，我国建筑企业用于安全生产投入的资金比例只占工程总造价的5%，一些企业甚至还低于这个比例。由于建筑行业管理环节转包多、垫资施工阴阳合同多、执法不严违法施工多，从而导致安全技术含量低，硬件投入少，形式主义多，治标不治本等问题。

就改善劳动条件，增加安全生产所需资金，保障劳动者生命和财产，我国宪法、安全生产法、劳动法和建筑法中都有规定。《安全生产法》第一、第十七、第十八条中规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全，”生产经营单位要“保证本单位安全生产投入的有效实施”和“安全生产条件所必需的资金投入，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。”在第二十四条中还明确“安全设施投资应当纳入建设项目概算。”《建筑法》第八条也把“有保证工程质量和安全的具体措施”作为施工许可之一加以法律约束。这些法律条款是通过安全生产资金的投入来保障从业人员合法权益的。生产以安全为前提，安全以人为本，安全是人生存本能的第一需要。在人类文明社会中，重视生命的个体存在，也是对整体人类的尊重。“安全第一，以人为本”应该理解为满足每一个人的本能需要。既是对个体，又是对群体而言。这是对生命的认识问题。

目前，一些施工企业未能从根本上为劳动者提供“高危行业”所必需的劳动保护设施，从某种意义上讲是直接侵犯了职工（民工、临时工）的合法权益。事实告诉我们，在安全上投入越少，事故发生率越高，安全投入与事故率成反比。同志曾说：“任何企业都要努力提高经济效益，但是必须服从安全第一的原则”。“人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失”。“在市场经济条件下，不允许只要有钱赚，就可以危及人民的生命”。对伤亡事故不能仅看成是单纯的资金问题。长期以来，少数国家敌对势力别有用心地借“伤亡事故比例”和“伤亡事故绝对数”来攻击中国的人权状况。因此，安全生产和生产事故是严肃的政治问题。

无数沉痛的教训告诉我们，因伤亡事故所付出的人、财、物损失代价，远远高于安全生产资金的投入量，伤亡事故的损失代价纯粹是资源消耗，不可挽回。而安全生产投入可转化为经济效益，是受益的行为。安全生产资金、劳动保护条件等管理机制没有100%到位，生产事故就不可避免，伤亡事故“指标”就如同虚设。朱容（金字旁加容字）基同志曾用99%+1%=0这一公式来解释安全工作时说：常言道“千里之堤，溃于蚁穴”。如果把蚁穴当成1%，正是这1%，使千里之堤溃败，这不等于零又等于什么呢？伤亡事故“指标”率有悖于生产安全要“万无一失”的安全意识。

“事前主动”与“事后被动”

建筑业至今没有一部关于企业安全生产投入资金比例和安全施工能力评估的强制性法规、细则。就建筑施工企业安全生产现状和发展形势需要看，应尽快建立法制化、规范化、标准化、专业化、统一化的管理体制。注重安全生产绩效和过程标准的监督测定，才是安全生产过程中积极主动的预防，是“事前”的行为，我们习惯于把安全生产“一票否决”制用在生产事故发生之后，而不是用在施工生产过程中对违法、违规行为存在事故隐患时采取“一票否决制”，开出处罚单。安全出自预防，预防在先，才有安全。安全的概念是免除了不可接受的损害的状态，而事故是指造成死亡、疾病、伤害、损坏或其他损失的结果。因此，伤亡事故“指标”管理是“末端”治理，被动执法，不可能最大限度地预防事故或消除隐患。严格地说安全与事故是两个不同含义的概念，两者的基点和结果完全相反。战争的伤亡率最高，但没有一位统帅和将军战前给下属分配伤亡指标。法规的强制性特点和约束力不仅适用于事故，更重要的是生产全过程的制约，安全是动态中的管理。伤亡事故“指标”管理是“事后”行为，“事前”不作为。

目前，建筑业有法人企业50568家，从业人员达2352.8万。一线施工的农民工占80%，其安全防护意识和安全操作技能十分低下，没有学徒过程，只是简单的安全教育培训，他们多数是伤亡事故的直接受害者。所以，安全预防工作的主要对象是在一线施工的农民工。安全工作是对施工生产过程的控制预防，是对人、机、料、法、环节之间的监控和预防。众所周知，重、特大恶性事故有四大特点：一是人员伤亡大，二是经济损失大，三是社会影响大，四是处理难度大。同志曾以“责任重于泰山”论述安全生产，所以说安全是硬道理，安全是人命关天的大事。既然如此，安全工作必须在以人为本的前提下把“安全第一，预防为主”的法定方针牢牢钉在生产经营活动的首要位置上。但在一些领导看来恰恰相反，今天说生产就是生产第一，明天说质量就是质量第一，出了事故后才想起安全第一。造成生产施工一线这一阵子忙抓工程进度，那一阵子又紧抓工程质量，再一阵子狠抓生产安全，抓什么，什么就形成一阵风。这也第一，那也第一，让人无所是从。正像人们常说的安全工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。当前，基层的安全工作还是跟着领导感觉走。安全以预防为主的指导思想和安全一票否决制度仍然不能名正言顺地贯彻执行。如此说来，“高危行业”与伤亡事故没有必然因果联系。管理中的问题、思想认识上的问题，才是导致伤亡事故的关键所在。

“以签代管”与“依法办事”

笔者认为随着企业改制的深入和建筑业发展的势头，必须依法治理，依法行政，依法办事。在安全生产经营活动中，具有独立法人的企业单位完全有能力自行承担法律责任和履行法律赋予的权利与义务，无需行政主管上级指定分配伤亡事故管理“指标”。

多年来行政主管一级管一级，伤亡事故“指标”逐级下达分解，造成各种安全生产“指标”、“责任状”的东西严重泛滥。凡是涉及安全工作都用“指标”、“责任状”来说话。逐级签订，人人签订、部位签订、工种签订。综合签订又细化为安全生产、消防、交通、治安保卫分项签订，加之节日签、政治活动签、重大会议签、安全月签。遇到专项治理整顿阶段还要签，其“责任状”种类之多难以统计。这种“纵向到底，横向到边”的安全生产“指标”、“责任状”运作方式，是行政主管上级年复一年检查考核的“依据”。形式主义突出的表现就是“临时突击声势浩大、一轰而上暂时奏效、文件滥发形式多样、上行下效欺上瞒下”。“公务员之家”版权所有

以签代管使安全生产管理简单化、表面化、形式化、庸俗化。多年来，官僚主义产生形式主义，形式主义应付官僚主义的现象依然存在。此固癖，如不从源头治理，将会造成安全生产管理恶性循环的局面。在安全生产低成本运行当中，衍生出形式主义的东西在所难免，其生产过程中就已经融入了潜在的事故隐患，有句老话说得形象：“没钱买药，有钱买棺材”。这是造成安全生产管理恶性循环的根源。因此，依据伤亡事故制定的文件、召开的紧急会议往往没有指导性、操作性和持久性。靠出事故开会、发文件、出规定，文件和规定转发、转发、再转发的现象是目前建筑业普遍存在的问题。这是现行的安全生产管理体制下出现的弊病。形式主义的东西最终导致企业受损，职工自身权益被侵害。无数起生产事故的教训告诉我们，被动的接受与主动的预防有着本质区别，结果也绝然不同。

要从源头上扭转安全生产形势，遏制施工企业生产伤亡事故，就要在制定的法律法规、规程规范、行业标准中对企业的安全生产行为和能力有监督、测定、评估的具体标准，对企业的“作为”与“不作为”要有强制的约束手段，且能够触及其核心利益。特别是对基层安全部门要赋予独立行使监督执法的权力，政府安全生产监管部门工作实现“关口前移”，在生产施工过程中行使安全生产一票否决制度，从侧重事后处理向事前预防监督转变，对违法、违规、违章和安全生产隐患要加大处罚力度，做到不安全不生产，建立安全生产管理的长效机制。对独立法人单位要建立安全措施概算制度，对施工过程的安全生产资金投入、技术设施、安全生产能力、施工环境等要有强制性的监督和评估标准，校正安全生产管理工作中出现的偏差和形式主义，求真务实，与时俱进。