政府多元目标的冲突与协调诠释

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1.引言：关于政府的多维视野

政府自诞生以来就是一个含义宽泛、作用巨大、影响深远的概念，以至于吸引了哲学、经济学、政治学、社会学等许多社会科学中的一代又一代学人智者的注意力，形成了很多有价值的人类智力成果和精神财富。然而，我们又不得不承认，迄今为止，对于这个“一半是魔鬼一半是天使”的政府的认识还远未穷尽；（注：诺贝尔经济学奖得主诺思指出：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。国家作用的这种两面性被人们称为“诺思悖论”。）来自不同时代、不同学科、不同学者的不同观点，汇聚成五光十色的关于政府（国家）的理论谱系，构成一幅动人的历史画卷。借助前辈先贤提供的这些理论“阶梯”，作者拟从新制度经济学的视野，并通过对某省某市一民营市场三次开业三次被搞垮的典型案例的剖析，从而对“真实世界”里政府多元利益目标的冲突与协调的原因、机制、对策等问题进行探讨。

1.1作为整体假设的政府：一元利益目标

作为公共部门经济学研究对象的政府（国家），大都隐含着这样的假设：即政府是一个统一的公共部门，是一个抽象的整体。于是，在很多研究者的文献里，都有意或无意地忽略了国家、政府、统治者等概念的联系与区别，包括2001年诺贝尔经济学奖得主之一的斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》一书中也没有对此三个概念加以区分。（注：斯蒂格利茨，《政府为什么干预经济》，中国物资出版社，1998年版。）

其实，国家、政府、统治者之间的区别是明显的：国家更多地偏重地域和疆域的概念，政府指的是政体安排，而统治者指的是具体控制权利的人。但进一步看，它们之间的内在联系更为紧密：国家的管理职能是由政府来行使的，政府最终要掌握在统治者手中，因此在一般情况下，的确勿需对之加以明确区分。

什么是国家？社会学家韦伯认为：国家是一个在某个给定地区内对合法使用强制手段具有垄断权的制度安排。关于政府，一般认为政府是许多社会组织中的一个，是一个“超级企业”（科斯语）；诺思认为，政府（国家）是一种在暴力方面具有比较优势的组织。因此，政府与其他组织的主要区别在于两个方面：一是政府对全体社会成员具有普遍性，也就是拥有全体社会成员；二是政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。由此导致政府这种特殊组织与其他组织在起源演进、形态结构、行为方式、利益目标等诸多方面的差异。

从国家的起源来看，主要有两种理论：一是契约理论，二是掠夺或剥削理论。以霍布斯为代表的国家契约理论认为：在国家产生以前的状态是一种被称为“霍布斯丛林”的“所有人反对所有人”的自然状态；国家是为了摆脱自然状态的产物。即人们为了保护自己的生命和各种权利，共同约定，订立契约，将权力交给一些最能保护他们利益的人代管。也就是说，从契约上讲，国家是被公众创造出来的保护公众权益、调解社会纠纷的机构。进而，该理论认为，由国家来组织、实施各种契约可以节约各种签约成本、实施成本和保护成本。而以马克思主义者为代表的国家掠夺理论认为：国家是某一阶级或集团的者，它的作用是代表该阶级或集团对其他阶级或集团进行压迫和剥削。国家界定一套产权的目的在于使权力集团的收益最大化而无视其他社会集团的利益，也无视它对社会整体福利的影响。（注：其实，在政治学和政治经济学里对国家理论有许多全面深入的研究，尤其值得指出的是列宁的著名论断，即“国家是阶级对抗不可调和的产物和表现。在阶级对抗不能客观地得到调和的时间、地点和程度，国家就出现了。反过来，国家的存在证明了阶级对抗是不可调和的”。有关这方面的内容可参阅罗纳德?H?奇尔科特的《比较政治经济学理论》，社会科学文献出版社，2001年版，第158～196页。）

诺思（1995）认为：上述两种理论均不能涵盖历史和现实中所有的国家形式，不具有一般性和普遍性。他进一步指出，契约论虽然可以解释为什么国家提供一个经济地使用资源的框架，从而促进福利的增加。但是，国家既作为每一个契约的第三者，又是强制力的根源，使它成为契约各方争夺决策控制权的战场；各方都希望能按有利于自己集团的方式再分配福利和收入。尽管契约论解释了最初签订契约的得利，却无法说明各利益集团在其后的最大化行为。而掠夺论则忽略了契约的最初签订的得利而着眼于掌握国家控制权的人从中榨取租金，并不能说明在一个国家内的互利合作关系。因此，上述两种理论都似乎犯了极端化的错误。事实上，国家兼有契约和掠夺两重特性。在此基础上，诺思提出了国家的“暴力潜能”分配论，认为：如果暴力潜能在公民之间进行公平分配，便产生契约性的国家；相反，如果分配是不平等的，则产生掠夺性的国家。（注：参见道格拉斯?C?诺思（1994中文版）《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，第21～22页。）

那么，这样的国家或政府具有哪些基本特征呢？诺思将其概括为三个方面：（注：诺思在这里使用的国家模型是建立在只有一个追求福利或效用最大化的统治者的假设基础之上的，这与现实中的多元、多级政府存在较大的差异。）第一，国家为获得收入，以提供保护、公正等社会服务作交换；而提供这种服务政府比任何其他组织都具有规模经济优势。第二，为使国家收入最大化，作为垄断者的国家总是将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权。第三，由于总是存在着能提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本。它的对手是其他国家以及在现存政治－经济单位中可能成为潜在统治者的个人。也就是说，国家的权利并非是不受约束的。从这里我们也可以看出诺思眼里的国家就是政府。

对于国家的行为目标，诺思认为，国家是以一个理性人的方式采取行动，其追求目标是自身效用的最大化。因此，古往今来的国家都有两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是降低交易费用以使社会产出最大，从而税收增加，亦即整个社会福利最大化。第二个目的将导致一系列公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。

值得注意的是，上述研究都是放眼于整个人类历史长河所得到的结果，国家与政府基本上是被赋予同样的含义，因而是可以相互替换的。此外，它们都隐含了一个假设前提：政府（国家）是作为一个整体与其他组织（企业、市场）相对应的。因此，它的利益目标是单一的，也就是说，政府（国家）犹如理性人一样，总是在追求自己效用的最大化。这就为人们正确认识现实中的政府行为带来了障碍。

1.2现实中的多级政府：多元利益目标的根源

如前所述，经济学家为便于从本质上分析政府（国家）组织与其他组织的异同，于是对政府组织作了整体性假设。在这种假设前提下，的确让我们从宏观总体上、从理性思维上更清楚地认识了政府的组织行为特征和功能作用。但当我们的目光聚焦到现实中的政府行为时，许多令人迷惑的现象和问题便油然而生。

诺思早就认识到，国家（政府）一半是魔鬼一半是天使，既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源，其关键就在于政府的活动和行为是增进还是损害了市场的功能和作用，是增加还是降低了市场交易和政府交易的费用。那么，进一步的问题就是，政府为什么具有这样尖锐对立的矛盾冲突呢？

一个简单的解释是现实中的政府是一个多级政府。D?金（DavidKing）在《多级政府问题》一文中开宗明义地指出，“公共经济学中的许多讨论都隐含地假定：在任何国家，公共部门都是由单一的政府实体组成的。然而，在实践中，每个国家实际上都有若干级次或层次的政府。除中央政府以外，通常都存在一级或多级地方政府”。（注：引自《公共部门经济学前沿问题》，中国税务出版社，2000年版，第189页。）在这篇论文中，他主要从财政问题上探讨了多级政府面临的一些冲突与协调问题，如各级政府应该分别执行哪些职能？各级政府应当如何筹措资金？哪级政府应征收哪种税？各级政府之间应当具有怎样的财政补贴关系并如何设计这种财政补贴？等等。显然，这些论述仅仅为我们的问题——政府为何具有多元利益目标——提供了进一步分析思考的线索。

那么，现实中的政府究竟包含有哪些关系和层面呢？第一，中央政府与各级地方政府之间的关系。尽管不同国家在地方政府的设置方式与级次方面会有不同，但中央政府与地方政府在权利分配方面存在冲突却是各国共存的现象。这一方面是由各级政府之间政治职能分工的差异客观决定的，如中央政府担负着国防与外交的任务，而地方政府却可免于这种责任，这既是国家独立、统一的标志，也是由于国防、外交等事务具有无限规模经济性，由中央政府统一承担可以大大节约外部交易费用。另一方面，由于权利总是一种稀缺的、珍贵的资源，作为理性经济人的中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的过程中，不可避免地会为争夺权利资源而产生利益冲突。第二，地方各级政府之间的关系。这里包括纵向的上下级政府间的隶属关系和横向的同级政府间的竞争与合作关系。这些错综复杂的关系表现为形形色色的矛盾冲突，但其本质仍然是各级政府如何更多地获取有限的权利资源从而使自身的利益或效用最大化。这是因为各个政府所具有的历史条件、资源禀赋、社会环境、经济水平等因素可能不同，他们的目标函数的自变量也可能表现为多种多样，但追求自身利益或效用最大化却是政府作为理性经济人的一致要求，在面临稀缺资源约束的条件下，他们之间利益目标的冲突也就在所难免。第三，政府内部各部门之间的关系。一般而言，所有政府都是由若干职能部门组成的，少者三五个，多则上百个。在正常情况下，各部门分工协作、各司其职，共同为实现政府的政治经济目标而努力。然而，深入地分析会发现，各职能部门由于所行使的职权范围不同进而导致他们的利益目标的不完全一致，就有可能产生合作与冲突并存的局面。究竟是合作胜于冲突还是相反，完全取决于他们之间利益目标的相似程度，也就是取决于政府内部的制度安排。第四，政府与其人——官员之间的关系。（注：对于政府中的委托－机会主义问题，德国的柯武刚、史漫飞论述道：“纵观历史，与政治权力有关的另一个关键问题是政府人——不论其是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员——都受诱惑而按其私利行事。换言之，委托－问题也适用于政治组织和行政组织，因为，人（官僚、政治家）作为内部人，比他们的委托人——外部公民更了解情况。然而，与人（经理）要受竞争约束的企业不同，在政府里，对委托－问题缺少这样的自动监察。这造成了更大的信息不对称，并最终为人机会主义造成了更多的机会。”参见《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年版，第395～397页。）不管是哪个国家或哪一级的政府，都不是一个具体的人，而是包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体；但实际代表政府行使权力的却是一个个具体的人——统治者或官员。在新制度经济学家看来，政府作为一种特殊的组织实际上扮演着理性经济人的角色，而政府的人——统治者或官员则更是地地道道的经济人。这两种经济人在追求各自利益（效用）最大化的博弈过程中，就不能排除产生利益目标冲突的可能性。诺思在分析国家（政府）的两个基本目标时就注意到了这一点。他指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，而第二个目标则包含一套使社会产出最大化而完全有效率的产权。这两个目标很大程度上存在着“交替”现象。国家这两个目标冲突的根源在于，有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着冲突，建立有效的产权可能并不有利于统治者利益（租金）的最大化。诺思进一步认为，在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突，这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源。古今中外有许多实例对这种政府与其官员间存在利益冲突的假说提供了支持。

总而言之，现实中的政府不是一个简单的实体，更不是铁板一块，而是由不同层次、不同利益主体所组成的具有复杂关系和多元利益目标的多级政府，是一个复合性的等级组织。

2.故事：某省一民营市场三次开业三次被搞垮

某省某市某区有一个9万多人口的大镇——A镇，由于居民集中，买卖兴旺，使得兴建于五六十年代的肉菜市场每日拥挤不堪、嘈杂脏乱，严重影响居民的交易环境和该镇的交通秩序，各界群众急盼一个容量大、卫生整洁的新市场。

A镇政府根据人大代表的意见，决定兴建本镇第二市场（简称平二市场），由民营企业某公司出资建设。某公司在办理了一切必备手续并征询了市、区、镇三级工商部门的意见后，经过半年多时间建设，一个耗资千万元的平二市场于1998年1月建成竣工。然而，在这个令A镇各界期待已久的新建“舞台”上，却上演了一台多主体利益冲突的闹剧，主角居然是地方政府、工商管理部门和市场投资者。

在地方政府的积极促进下，平二市场于1998年1月21日正式剪彩启用。开业后，工商部门对于该市场如何运作未作具体安排，摊贩们不知所措，于是出现了没有商贩进驻经营的尴尬局面，开业不到一星期便以溃散宣告失败。

平二市场的情况引起了市政府的高度重视。一位市委副秘书长、一位市政府副市长，先后于1998年4月和7月率领有关部门负责人，深入平二市场进行实地调研，召开协调会，使有关各方取得共识。于是，平二市场在8月16日又再次开业。但是，该镇工商所对此市场一直采取消极抵制态度，刁难商户，放任自流，该市场第二次开业不久又濒于流产。

11月5日，该副市长再次率领有关部门领导进行调研后指示：必须扶持该民营市场的发展，允许一切商品自由到新市场经营。新市场终于迎来了第三次开业，并兴旺了几个月。然而，在此期间，A镇工商所采取种种不正当手段，擅自提高新市场的收费，如老市场经营猪肉的档主每月交管理费350元，而在新市场却要交530元，客观上造成两个市场的不平等竞争。如此以来，在新市场经营的100多户一段时间以后几乎全部回流到了第一市场，本已兴旺的平二市场再次彻底溃散。

故事似乎并不复杂，但其中蕴涵的很多政治经济学含义，很值得剖析品味。

3.案例分析与讨论

3.1关于政府设置纵向管理机构的讨论

从上述故事梗概中我们不难看出，平二市场由于地方政府的支持三次开业，却由于同属于国家政府部门的工商管理机构的有意无意阻挠而三次倒闭。这就说明矛盾的根源在于地方政府部门与实行纵向管理的工商部门之间利益目标的不一致，而作为冲突一方的地方政府竟无法有效地消除这种冲突。

那么，首先值得我们思考的问题就是，国家为什么要设置一些独立于地方政府的像工商、税务等国家纵向管理部门？

表面看来这或许仅仅是一个初始制度安排问题，按照制度演进的思路理解，这或许经历了由习惯、习俗、惯例到正式制度的演进过程，即哈耶克的“人类自然秩序之扩展”过程。也就是说我们可以不必追究该制度的起源与合理性，但我们可以分析在这种制度安排下所可能导致的逻辑结果。

设置独立于地方政府的纵向管理部门可能有如下好处：一是有利于国家对一些事关国家全局的重大问题进行统一管理，是实现国家统一意志的要求；二是减少中间环节，加快信息反馈，节省交易费用；三是防止地方政府的机会主义行为，即地方政府利用信息优势采取有利于自身利益最大化的行为，如隐瞒不利于自身利益的有关信息，夸大有利于自身利益的信息等，也就是信息经济学所指的道德风险问题。这些好处来自于直线型结构减少横向摩擦所引起的结构效应，但由于这种线性结构的委托—链条较长，在带来上述好处的同时也存在着较大的成本和风险。（注：成本与风险是政府经济学中的重要课题。成本是指人为履行其职能所必须消耗的资源，它与委托－链的环节多少和人的规模大小成正比。风险是指委托－关系中由于信息不对称所可能引起的人偏离委托人目标的行为倾向。）第一，从中央政府到基层地方政府存在5级以上的委托——环节，每个环节都代表国家在当地行使权利，不可避免地要与地方政府发生利益冲突，冲突必然引起费用的增加；第二，各环节由于不受当地政府的直接制约与监督，而来自上级与下级的内部监督也不可能有力，因此很难保证各环节不借机为自己部门寻租；第三，各环节与地方经济没有直接联系，也就缺乏足够的激励使其认真履行职责以促进地方经济的发展，从而在事实上与其存在的理由相违背。

有了这样的认识，我们就不难理解故事中看似离奇古怪的一些情节。

其一，从市、区到A镇各级政府都对新市场的修建和运行给予了高度的重视和支持，而相应的各级工商管理部门的态度却相反；这正好反映出他们各自利益目标的差异。对此，后文将作进一步解释。其二，某公司要将新市场无偿捐赠给区工商分局占有和永久使用，而后者先同意后拒绝。表面上的理由是不符合国家规定，其实质是该公司没有满足工商局的一些附加要求，阻碍了该部门寻租目的的实现，于是工商局不想让新市场开张营业。

3.2关于地方政府与纵向部门间利益目标冲突的讨论

对于地方政府而言，其基本目标就是取得最大的执政效益。在和平时期地方经济发展、社会稳定繁荣是执政效益的主要标志，因此各级理性明智的政府无不把促进地方经济建设作为头等大事来抓。A镇政府通过兴建市场可以获得如下几方面的收益：一是满足本镇居民的迫切需要，获得民心的支持；二是可以繁荣市场，增加地方财政收入；三是兴建市场这个耗资千万元的建设项目对带动小镇其他产业发展、增加就业机会也有不小作用；四是建好市场也是该镇改善投资环境的一部分，有利于吸引外地投资。因此，该项目对A镇政府具有足够的激励，有利于他们执政利益的最大化。作为上级政府的某区、某市政府也是新建市场的间接受益者，也有动力去积极支持市场的建设与运作。

对于工商部门而言，其基本目标是代表国家管理好各地的工商事务，收取各种管理费。虽然他们也面临如何开辟财源、为上级或国家缴纳更多管理费的问题，但那毕竟不是硬约束，在已经有一定基础市场的情况下，新建市场对于他们的目标最大化追求的影响远不如地方政府那么直接和密切，对他们的激励是有限的；因此，当新建市场一旦影响到他们部门尤其是个别负责人的寻利行为时，他们不仅不支持反而会想方设法阻挠新市场的建设与运转。案例中提供的几个细节正好为此作了证明。其一是，某公司早期曾向市工商局提出无偿捐赠地皮给工商部门自行扩建市场，但市工商局坚持要某公司出资建设，公司同意。后来，市工商局长之弟找到某公司，提出由某公司表面坚持无偿捐赠地皮，由工商部门扩建（实际上仍由某公司出资）。市场建好后，市工商局把工程款汇给某公司，某公司再将款额的75％汇给局长之弟，某公司留下25％。对此，某公司给予了拒绝，坚持完全由自己出资兴建了平二市场。这无疑得罪了工商局长。于是就发生了某公司要无偿捐赠该市场给工商局而遭拒绝的怪事。其二，A镇工商所所长曾向某公司索要20万元作为新市场对他个人损失的补偿，又遭拒绝。于是，新市场的多劫命运就在所难免了。

由于地方政府与纵向管理部门间的利益目标的不完全一致，产生这样那样的冲突几乎是不可避免之事，只不过因协调好坏表现出程度不同而已。

3.3关于激励约束机制的讨论

行为科学理论告诉我们，有效的、有力的激励可以导致人的积极行为；政府部门作为经济人，其行为也是需要激励的。如前所述，由于职责分工的不同和利益目标的差异，同一件事对于地方政府与纵向管理部门产生的激励效果可能是不一样的，于是，获得较大激励者就努力工作，而获得激励较小者就敷衍应付，甚至从中作梗。在兴建平二市场中地方政府与工商部门的不同态度就很好地说明了这一点。

这里主要讨论一下约束机制问题。众所周知，任何不受约束的权力必定产生腐败，无论是机构还是个人，皆不例外。约束的方式多种多样，有法律法规等正式制度，也有道德舆论等非正式制度；有来自外部的，也有来自内部的；有书面契约的，也有口头协议的；有短期的，也有长期的；有直接的，也有间接的；如此等等。在既定条件下如何使约束更有力，通常是制度设计中的重要课题，也是实践中最不易解决的问题之一。在平二市场三次被搞垮的过程中，对工商部门及其负责人约束不力是原因之一。因为工商部门的业务和人事都是纵向管理的，地方政府无权干涉。而来自上级的监督和约束，一方面受信息不对称和信息不完全的影响，另一方面也受部门一体化利益的干扰，很难对下级的越轨行为进行及时、客观、公正的约束和制裁；从而于无形中从反面对下级部门和职工给予了激励。从案例中我们可以清楚地看出这一点。经调查组调查证实：A镇工商所所长擅用职权，阻挠平二市场运营，对该市场溃散负有完全责任，同时还有收费不开票、私设项目乱收费、公款私存等严重的经济问题。因此，要求严肃处理，撤消其党内外一切职务。市委、市政府也签批了明确的处理意见。市工商局调查后认为情况基本属实，决定免去其所长职务，并将其上调到区工商分局工作。这样的约束还有效吗？

更能说明问题的也许是这样的事实：该市两届市委、市政府的领导都对平二市场问题做出过非常具体的批示，主管副市长先后召开过三次协调会，市政府专门下发过两个会议纪要，市委督查办发过多次督查通报，但市工商局都置若罔闻。为什么，因为工商部门是纵向领导，不受当地政府约束。正如市工商局长在A镇工商所对全体职工所讲的“不要怕，市委、市政府我都不怕，几个人大代表有什么好怕的？”，因为“我们现在是省管干部，这个市谁也管不了我们”。由此可见，缺乏行之有效的约束机制是导致工商部门徇私舞弊的重要原因之一。

3.4关于人寻租问题的讨论

本案例中还有一个看似令人迷惑的问题：某公司出资建好市场后，要将其无偿捐赠给工商部门占有和使用，可工商部门竟然不同意；市场开业后工商部门又千方百计使其不能正常运转。按照常理，市场容量扩大了，交易条件改善了，就有利于繁荣市场，扩大交易，工商部门也能因此而多收管理费，从而增加自身的效用。这样于国于民于地方于部门都有利的事，为什么偏偏如此不顺呢？

这里就涉及到政府机构与其人个人之间的利益冲突问题。作为政府机构的人（主要指负责人），他被赋予控制资源的职位权力，利用该权力可以实现两个目标：一是使部门利益（广义上指全社会福利）最大化，二是使个人利益最大化。当二者协调统一时，该职位权力就可发挥最大效用；但当二者发生冲突时，牺牲个人利益以保证部门利益最大化者，就是我们过去一直颂扬的“毫不利己专门利人”的人、“一个纯粹的人、高尚的人，一个脱离了低级趣味的人”，（注：这是伟人同志对国际共产主义战士加拿大医生白求恩的评价，可是这令一些经济学家感到不可思议。因为他们无法想象：当个人“毫不利己专门利人”时他们如何生存；当所有人都“毫不利己专门利人”时谁来享受这些“利益”。）但现实中这种人很少，更多的人会首先满足个人利益最大化要求，甚至不惜以牺牲部门利益为代价。这就是通常所讲的权力寻租问题。

权力之所以能寻租，是因为权力控制了资源，而且是稀缺资源。因此，当控制的资源越稀缺，寻租的机会就越多、租金的数量就越大。这就是许多政府部门始终不愿意放弃审批权、计划权等权力的原因。A镇工商所所长也深谙此道。老市场摊位紧缺，供不应求，凡租摊者必须额外给所长上贡，也就是所谓“租金”；而新市场启用后，虽然工商所能因多收管理费而受益，但摊位不再紧缺，所长寻租的机会就大大减少，因此他当然不能善罢甘休任凭新市场繁荣。

权力寻租在世界各国都是一个普遍现象，需要解决的是如何从制度的源头上去减少或抑制这种现象，而不是像过去那样仅仅依靠道德说教。这已超出本文的范围，拟不赘述。

4.结束语：走向协调之道

从上面的论述中可以看出，世界各国现实中的政府都是多级政府，中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、政府各部门之间存在着多元化的利益目标，这些目标之间不可避免地存在着程度不同的冲突趋势；这是由政府组织作为特殊的经济人的本质属性和政府中存在复杂的委托－关系所决定的。经济学的任务之一就是要通过一系列的制度安排，使政府的多元利益目标的冲突减少到最低程度，从而使各级政府部门及其所属的官员们一起走上协调之道。

对于转型时期的中国而言，各级政府间、部门间的利益冲突尤其不可小视。如何妥善协调处理好其中的利益关系，不仅关系到中国改革能否顺利推进，而且直接影响到社会的稳定与发展。但这是一个复杂而重大的课题，非本文所能解决。在此，我们拟提出轮廓性的思路供进一步研究时参考：正视现实，改变观念，完善制度，理顺机制，全力推进政府机构改革和政府职能转变。

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