经济结构失衡的成因与策略透析

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十四大后加快构建社会主义市场经济体制以来，结构性矛盾一度缓解。但加入WTO后，我国在全球化冲击下，以内外需失衡为代表的经济结构问题再次凸现。可见，结构失衡作为我国经济发展中的顽症之一，必须从体制机制上研究治本之策。回顾建国60年来经济发展的道路，屡屡受到结构失衡的困扰，调整经济结构多次被列为经济工作的重要任务。1958年开始的“”，期间的“抓革命促生产”，70年代后期的“洋跃进”，80和90年代经济过热中，都伴随严重的结构失衡问题，经济运行难以为继，不得不开展调整或整顿。

一、当前我国经济结构失衡的基本特征

结构失衡与结构矮化是我国经济60年的常态。当前的经济结构失衡，带有进入全球化时代的特征：在国内生产能力总量过剩的情况下，内需不足，外需下滑。既有工业内部的失衡，也有产品结构的失衡；既有存量失衡，也有区域间的失衡。

1、低水平产能过剩与高技术产品短缺并存

目前，我国一些行业产能过剩，并可能导致基础设施部分能力闲置。不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，风电、多晶硅等新兴产业也出现重复建设倾向。2009年6月，钢铁行业过剩产能达到1.6亿吨，生产能力利用率仅为73.1%。但一批钢铁项目未批先建或违规建设。中央电视台2009年9月6日《经济半小时》报道，上半年全国多晶硅生产线总建设规模已逾17万吨，总投资超过1000亿元。倘若这些产能全部实现，相当于全球多晶硅年需求量的两倍以上。与此同时，我国每年需要进口大量特种钢材；多晶硅核心技术依然掌握在国外大企业手中，在整个光伏产业链中，国内企业扮演的仅仅是赚取“加工费”的角色。

2、资源不足与廉价使用并存

人均份额少是中国资源的基本国情。截止2005年，我国人均水平与世界人均水平相比，人均耕地为世界人均水平的43%，淡水为27%，森林为14%，草地为32%，石油、天然气探明储量为11%、4.5%，铁、铜、铝等重要矿产资源的储量仅相当于世界人均水平的1/6、1/6、1/9。但在我国资源遭粗放使用很严重，长期依靠生产要素投入量的扩张来实现经济的快速增长，有相当部分GDP以资源过度使用为代价而取得。资源价格不能反映其稀缺程度，资源开发使用中造成的外部负效用不能被补偿。土地、水资源被廉价甚至无偿使用，地下水被过度开采，煤炭被滥采滥挖，稀土金属被无序肆意开采。

3、环境容量超限与“两高一资”项目增加并存

人口密度大、环境承载力弱对我国发展形成严重制约。目前，我国GDP占全世界的4%～5%左右，但原煤、钢材、水泥的消耗量分别占全世界消耗量的31％、30％和40％，石油、铁矿石的进口依存度分别达到40%、60%以上，主要污染物排放量已经超出环境容量。在全球144个国家和地区“环境可持续指数”排名中，中国位居第133位。根据国家环保总局和国家统计局2006年9月的《中国绿色国民经济核算研究报告》，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占GDP的比重为3.05%。实行积极财政政策过程中，水泥、钢铁等“高耗能、高污染、资源型”重化工项目借机出笼。

4、政府大量投资与民间资金蛰伏并存

我国固定资产投资占GDP的比重超过40％，大大高于多数国家20％左右的水平。即使东亚一些国家和地区在战后依靠投资拉动经济实现快速增长的时期，其投资率也远没有达到中国目前的水平。如日本在20世纪60年代经济高速增长时期，其固定资产投资比重的峰值也从未超过GDP的34％。2009年上半年，为刺激经济增长，政府投资增速长25%，全年将增长32%以上。同时，约46万亿民间资金处于观望状态。其中浙江民间资金仅增长8%。

5、行业垄断与过度竞争并存

电力、石化、民航、铁路等传统基础行业被国有资本垄断，近年的新兴产业如证券、通讯等产业民间资金也很难进入，国有资本利用在这些行业的垄断地位取得高利润和高收入，发展活力不足，严重损害了竞争积极性，损害了消费者利益。而纺织、钢铁、奶业等又因规划偏迟偏弱难以正常引导，过度竞争，造成资源浪费，产业升级缓慢。

6、自主创新不足与科研经费低效使用并存

我国的科技水平和发达国家相比，还存在着巨大差距，自主创新能力低下，是“制造大国”而不是“创造大国”，科技进步对经济增长与结构升级缺乏支撑能力。但在我国科研经费有限的情况下，却同时存在经费使用低效的现象。我国科研体制基本上沿用计划经济下的模式，科研主体和大部分的人力、物力集中在国立研究机构和高校等事业单位，主要由国家财政支持；而企业对技术开发的投入比例小，就职于企业从事研发工作的高级科研人员不足，导致绝大部分企业的研发能力不强。

二、经济结构长期失衡的深层次原因

我国经济长期存在失衡问题，有发展战略方面的原因，但根本在于传统体制引起。短期的供给过剩是市场机制“试错”的客观要求，否则就没有优胜劣汰，就没有技术进步与发明创造，而3年以上的失衡，尤其是60年的失衡，与计划体制和经济转轨未完成密切相关。

1、经济发展战略调整滞后，是结构失衡的首要原因

（1）长期实行赶超发展战略的负面效应

作为发展中大国，赶超世界先进水平作为国家发展战略具有历史必然性，实行赶超发展战略在干部群众中具有深厚的思想基础。我国建国后不久提出“超英赶美”，“跑步进入共产主义”；改革开放以来，“大跨越”，“跳跃式发展”等词汇经常成为地方政府文件中的高频关键词。实行投资导向型经济增长方式，重投资、轻消费，重总量、轻结构，重规模、轻升级，实行生产要素低价格政策，低工资、低利率和低资源成本。赶超发展战略长期运行的结果，累积了产能过剩、消费需求不足等结构失衡问题，至今依然存在巨大惯性。

（2）不均衡发展战略的配套政策不完善

产业发展中，计划经济体制下我国曾经实施“以钢为纲”、“以粮为纲”的发展战略，人为造成农、轻、重之间及其内部结构的失衡。近年来，第二产业生产能力提升很快，我国成为制造大国，同时，第三产业的发展相对滞后。在区域发展中，改革开放以来，我国采取了由沿海到内地梯级递进的开放步骤，又分阶段采取了西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域不平衡发展战略。这些发展战略的实施，促进了地区间你追我赶的发展竞争，加快了我国的经济增长。但由于均等化公共服务的配套政策措施没跟上，在累积了巨大的地区经济发展水平差距的同时，也扩大了区域间基本公共服务差距，进而造成地区间的发展能力差异过大，引发国内需求的结构性失衡。

（3）出口导向发展战略调整滞后

我国出口导向政策实施30年来，通过压汇率、出口补贴和退税政策，刺激出口，换取急需的技术装备，提高了我国的产品竞争能力，发挥了后发优势。但在2001年加入WTO后，我国全球化进程明显加速，顺差增长迅速，汇率调整缓慢引发升值压力，热钱大量涌入，外汇储备大量增加。由于过分重视出口对就业的促进作用，出口导向政策调整比较缓慢，导致外汇储备的大量累积。大量外汇投资于美国国债市场，等于大量资源供美国廉价使用，面临美元不断贬值的风险，不利于产业升级，加重了内外经济结构失衡。

2、市场机制发挥资源配置作用不充分

我国大部分产品价格已经由市场决定，但一部分重要生产要素的价格还被政府控制，不能反映其稀缺程度。如政府仍控制着利率、汇率、自然资源等生产要素价格的形成，一方面资本、土地、水资源等被廉价开采和使用，另一方面污染排放权等未能通过竞争方式形成价格，市场通过价格竞争配置资源的能力受到制约。从市场运行的法治环境看，社会保障的城乡差异，内外资优惠政策不一致，地方保护主义，城乡同命不同价，司法部门给予本地企业更多保护，资源在国际流动比国内流动更容易等，都不利于市场功能的发挥。

3、市场主体建设滞后

市场主体间的充分平等竞争，是实现经济均衡的基础性条件。我国政府拥有大量居垄断地位的国有企业，一部分国有企业虽经过股份制改造，但“一股独大”使其治理结构不完善。政府控制着国有企业领导的任命，给予特殊关照，控制着相关行业的进入门槛，客观上使其可以不注重科技进步、产品创新而求发展，甚至通过浪费资源、低水平建设挤压民营活力和空间。近年来，证券等新兴产业出现大量新的政府控股企业，一些竞争性行业“国进民退”，国资背景的企业容易得到更多的政策支持。市场主体地位的差异，成为结构失衡的基础性原因。

4、现有科技体制不能充分助力产业升级

政府支持科技研发，促进产业升级，是解决结构失衡和提升国家竞争力的重要手段。多年来我国强调科技是第一生产力，进行了大量投入，但科技管理体制与市场竞争过程脱节的问题比较突出。在科研项目立项、评估中由少数人、少数单位说了算的情况突出，科研方向和科研成果与生产脱节。部分科研项目的审批、研究、评奖、结项在行政部门和教育、科研机构循环，脱离生产环节，耗费大量经费的科技成果市场应用价值低，专利产品转化率低。

5、经济政策碎片化

计划体制下，经济干预微观化，计划审批是配置资源的主要方式。在向市场体制转型过程中，政府对土地、资源、利率、汇率等价格的形成具有主导作用，对产业准入等有大量的管制措施。但政府规划约束力弱，我国产业结构现状与“十一五”规划的预期目标存在较大差距，“写得科学，干得不科学”。从国家宏观战略规划到主要产业规划，执行主体责任不够明确，检查督办制度约束力不强。某些经济政策执行中流于碎片化，脱离原来的政策目标，甚至受强势利益集团左右。如中央早就对地方政府建设廉租房问题提出明确要求，但地方在落实政策时进展缓慢，甚至借机发展高档房地产，或为本部门牟利。

三、落实科学发展观，防止结构失衡，实现可持续协调发展

防止结构失衡是一项系统工程，需要从经济发展战略调整、政府效能提高、市场运行优化、科技体制改善等方面入手，全面落实科学发展观，促进国民经济可持续协调发展。

1、调整经济发展战略指导思想

（1）变赶超战略为要素禀赋优势发展战略

在赶超战略下，容易走向不顾当地条件、不惜代价的增长方式，在实现部分发展目标的同时，带来资源的浪费，持续发展的条件遭到破坏。实行要素禀赋优势发展战略，紧密结合各地发展基础和条件，充分运用市场价格竞争机制配置资源，通过主体功能区建设，发挥不同地区的要素禀赋优势，实现又好又快可持续发展。

（2）变不平衡发展战略为和谐发展战略

改变过分片面强调增加生产能力的发展方式，促进三个产业协调发展。改革开放之初的经济调整中，通过政策刺激改善了农、轻、重的比例关系。1979年和1980年，国家陆续提高了农副产品的收购价格。如粮食统购价格平均提高20%，超购部分再加价50%。全国农副产品收购价格总指数，这两年分别提高了22.1%、71%。当前我国实行的“家电下乡”、“汽车下乡”政策，通过财政补贴政策提高农民消费能力，推动农村商业网络体系建设，提升了农村第三产业的发展水平。我国区域差异较大，在完善公平竞争市场机制的同时，建立基本公共服务均等化保障机制，保持各地具有参与竞争与持续发展的基本能力，是防止结构失衡的重要基础。

（3）变出口导向型发展战略为国际收支平衡发展战略

我国实行出口导向型发展方式，重视取得顺差，是特定历史发展阶段的需要。作为一个发展中大国，发展水平一旦达到较高水平，出口导向政策将不具有可持续性。我国应逐步调整出口导向型发展战略，增加汇率和退税政策灵活性，减少顺差和外汇储备增加的压力。实行国际收支平衡发展战略，可能给部分企业增加生产经营压力，同时也促使企业加快技术进步，增加技术创新投入，提高核心竞争力，延长产业链条，带动研发、设计等服务产业的发展，促进高校毕业生的就业，促进产业升级。对农民工就业的冲击，应通过提高人力资本和社会保障政策解决更为合理。

（2）深化价格形成机制改革，使价格反映资源稀缺程度

逐步放松政府对金融资源、土地资源的管制和垄断，改革利率、汇率、土地、水、能源、矿产价格形成机制，将资源破坏和环境污染的治理成本纳入资源性产品价格中，将矿业权无偿和有偿取得的“双轨制”统一改为有偿取得；深化资源税和环境税改革，将目前的矿产资源生产和销售过程中过低的费税标准调整到合理水平。创造优良的制度环境，鼓励和支持民间金融机构加快发展，进一步深化土地流转制度改革，使土地的价值更多地体现在农村居民收入的提高上。建立矿业企业矿区环境治理、生态恢复责任机制和治理环境污染，补偿环境治理成本。

3、深化国有企业改革，为民营企业创造平等竞争环境

在加快推进国有企业改革的同时，打破行业垄断，对民营企业实行全方位开放政策，从财税政策、资本市场、法制环境等全方位为民营企业的发展提供优质高效的服务，逐步壮大能够真正以市场信号为导向的市场投资、生产主体。由于目前我国的民营企业大多是中小企业，以劳动密集型为主，承担不起股票、债券的发行费用，更不易取得公开发行上市的资格，因而一般不依赖直接融资。发展中小银行可以优化中小企业的融资环境。中小银行因为资金规模小，无力经营大的项目，只好以中小企业为主要服务对象。而且由于中小银行与中小企业一样，分散在各地，对当地的中小企业资信和经营情况比较了解，信息费用不高，因而中小银行也愿意为中小企业服务。中小企业规模不大，治理结构不规范，抵御风险能力较低，存在较大的信用风险，因此应通过政府建立个人和企业的信用体系，给缺乏抵押品的中小企业贷款提供担保服务，降低金融机构搜集个人和企业信用的成本。

4、转变政府职能，提高行政效率

市场效率依赖于政府有效管制下提高经济自由度。政府应通过行政管理改革，大幅度降低行政管理费用，提高行政效率。在对地方政府和官员的考核中，不仅应重视经济增长指标，而且应重视社会发展指标、绿色GDP指标、人类发展指标等的实现情况，注重发展的可持续性，杜绝“造福当代，祸留子孙”的短期行为。应将政府投资重点放在战略性、先导性产业的支持当中，切实引导民间资金的活跃和投入。政府应将对竞争性项目的审批重点放在环评等具有外部性影响的领域，让市场充分发挥自组织功能，促进优胜劣汰，产业升级。政府对所有企业履行一视同仁的公共责任，加强对公共风险的监管，优化竞争环境，扩大市场准入，鼓励有序竞争。

5、深化科技体制改革，为产业升级创造条件

在硬预算约束的市场体制条件下，供求关系引致的价格调整，逼迫供给者不断创新产品和生产方式。在需求驱动下，经过“过剩——升级——再过剩——再升级”，市场强大的自调节功能使经济结构趋于均衡，并在这个过程中使经济结构不断升级，而科学技术是结构调整和升级的重要引擎。我国要防止结构失衡，提升创新能力是必由之路。深化科技体制改革，在项目招标中引入市场竞争因素，促进产学研结合，强化科研成果转化为生产力的能力，更加注重对生产第一线科研活动及基础性研究的支持。国家财政资助的项目主要应集中在前瞻性、基础性、社会公益性研究以及对国家安全和国民经济发展有重大影响的战略性高技术项目上。大力发展各类民间科研基金会，促进投入主体多元化。建立规范的评审机制和程序，落实和完善科学技术评价方法。综合运用财税、风险投资等政策手段，突破制约产业转型升级的关键技术，促进战略性新兴产业加快发展，重点支持新能源、新材料、生物医药、第三代移动通信、三网融合等产业的技术研发和产业化，加快发展低碳经济、绿色经济，努力占领国际产业竞争的制高点。同时加快运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，大幅提升农业、制造业和传统服务业的现代化水平。