国企分红问题研讨论文

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关于国有企业上缴红利问题的讨论

国资委主任李荣融最近表示，预计2007年起，国家将向所属国有企业征收红利，包括建立收缴红利在内的国资委经营预算制度也有望明年推出。对于国企改革的这个重大变化，理论界也给予了热烈关注，我们将近期专家学者就此发表的观点、建议加以整理，供研究人员参阅。

国有企业不分红的历史背景及改革思路的转变

2006年4月10日，《商务周刊》刊载了世行驻中国代表处代表高路易等三人发表的研究报告，介绍了中国国有企业不向政府分红的历史背景。自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。1993年是“企业收入”仍然构成政府财政收入来源的最后一年。目前国有企业的分红政策问题是政府与国有企业之间财务关系改革尚未真正完成的一个后果。改革之前的体制非常统一和简单。国有企业必须将所获得的所有利润上缴财政，然后再从国家财政那里获得投资以及弥补亏损所需的全部资金。1978年，“企业收入”是财政收入最主要的来源，占到全部财政收入的一半以上。在1980年初开始进行改革时，上述体制被确定为国有企业体制的最大问题之一，即所谓的“吃大锅饭”，因为它带来了严重的激励问题，既不能根据盈亏状况对国有企业进行奖惩，也使得厂长经理很难对表现好的员工进行正常工资之外的激励，如发奖金。80年代的国有企业改革始于扩大经理层的经营自主权，并允许企业保留利润。这一改革战略的核心是要打破“大锅饭”体制。按照利润留成政策，利润越高的国有企业就可以留下更多的利润。留成利润的一部分可以用于集体福利和职工奖励，从而让经理人员和企业职工得到实惠，这样有助于形成国有企业内部的赢利动机。此外，在多数情况下，企业职工通过奖金形式获得的奖励都是由企业经理决定并进行分配的。表现好的职工能够获得更多的奖励。但利润留成政策带来了如何在政府和企业（其实是经理人员和企业职工）之间进行利润分配的难题。在80年代，国有企业的利润留成不断增加，而政府从企业获得的收入却急剧减少，导致了财政收入的整体下滑，直到1995年，由于1993－1994年启动的财税改革开始见效，财政收入的下滑才到达谷底。为了在不损害经理和职工的赢利动机的情况下确保从国有企业获得收入，政府采取了一系列措施，从80年代初的各种利润留成公式到80年代末的承包制等，所有这些措施都涉及到一对一谈判，即政府分别与每一家国有企业就利润分配进行协商谈判。1994年的税制改革彻底结束了这种局面。这次改革对国有企业的利润分配问题作出了明确清晰的硬性划分：应该上缴国家的部分采取税的形式，并按照统一的税率征收，剩余的部分全部归企业所有。

2006年9月27日《中华工商时报》的文章谈到了目前改革思路发生的转变，即：通过建立国有资本经营预算制度，通过收缴国有独资企业的部分收益和国有股权分红以及将部分没有竞争优势的企业卖掉，所获得的资金可以用来补充部分需要重点发展的企业的资本金，以及支付部分困难企业退出的改革成本。作为国企改革制度安排中不可或缺的一环，建立国资经营预算制度的重要意义远不止于此。1994年以来，国有工业企业尤其是垄断行业中拥有高额利润的企业，从未向国家分过红。对此，一些专家警告说，国企过度留存利润必将带来过度扩张。央企乱投资问题也成为每次中央企业负责人会议上李荣融都要强调并试图加以制止的内容。而建立国有资本经营预算制度，能够在一定程度上治理这些弊病。另外，国有资本经营预算制度中应给公共财政留出一定空间，将部分红利用于社会保障等方面，从而刺激消费、实现经济增长方式的转变。这应是改革的方向。

2006年10月15日《中国经营报》刊登了张明的文章，他认为，一方面，国有企业派发红利可以直接降低企业的留存盈利，扩大银行贷款在企业融资来源内的份额，增强货币政策调控的有效性，从而遏制目前固定资产投资高居不下的局面；另一方面，作为国有企业的最大股东，政府将直接获得巨额的预算资金，从而可以显著扩大在社会保障、医疗和教育等公共产品领域的投资。

王石生在2006年5月28日《中财网》的文章中引用的世界银行研究报告认为，中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红。其理由，认为国有资本收益是政府非税收入的重要组成部分，也是预算收入的一项重要内容，资本收益主要包括两大部分：一是税后利润，包括国有企业上缴的税后利润和公司制企业分配的股息、股利、红利；二是企业国有产权转让和企业清算所得净收益。1994年以来国有工业企业以及其他类似的国有企业不分红；而其他国家，国家作为国有企业的重要股东，通常会像其他股东一样从企业获得红利，这对提高公司经营能力、明晰产权、提高资本资源的配置效率、推动一系列配套改革等方面都有积极作用。世界银行认为，国有企业的红利和改制收入应该上缴财政纳入正规的预算程序，而国资委在进行结构调整过程中所需的资金则通过正规预算安排，政府和全国人大对其开支进行评估，国有企业不宜经过国资委上缴红利，因为多一个层次就多一分成本，国际上的丹麦、芬兰、法国、德国、韩国以及瑞典等国都是将国有企业的红利直接上缴财政部门。这是符合国际上财政管理的最佳做法。如果国有企业50%的利润纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%。

国有企业利润留成现状及存在的问题

2006年2月20日《中国经济周刊》记者的文章指出，一方面，央企过度留存利润对央企自身并不一定是好事，另一方面，国家为企业承担很大一部分成本却从未获得过半分红利。央企2005年实现净利润6276.5亿元，2004年全年的净利润为4000亿元。2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元。但由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红。然而，这几年国家却承担了企业重组的大部分成本：国家已经接手了诸如学校和医院等原属国企的社会职能，而且国家在职工失业和提前退休等相关的成本方面还担负了主要的责任。实际上，这些社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，因此目前有相当一部分观点认为，国家有理由收回这些成本。

马国川在7月25日《中华工商时报》的文章中认为，国企的税后利润多年不上缴，造成了一系列问题。最大的问题是由于出资人长期缺失，国企普遍存在内部人控制问题，国企负责人“往往大权在握”，国资收益变成了企业的“小金库”。原本应为全民谋福利的巨额利润只在垄断国企内部分配，肥了小部分人，穷了大多数人，加大了整个社会的贫富分化。央企12强收入调查：人工成本最高达每人12万元。北京一家央企子公司是一个只有20个人的电力企业，缴纳的企业年金就高达400万元。

王石生在前述文章中还归纳了国有企业利润流失的9种不合理现象：一是目前国有企业税后利润不上缴或少上缴政府，并未按规定使用，不少用于非生产用途而流向个人；二是股份制企业，对国有股不分股利或同股低利，挤占国家股权益；三是在国有企业承包、租赁或托管经营中，低价发包或出租，不按期足额收取租金；四是行政事业单位将非经营性资产转为经营性资产，不收取或少收取占用费或租金，所创收入相当部分未用于弥补行政事业费不足，而是大量用于个人福利开支；五是在国有资产权转让时，低价出让或无偿转让给非全民单位或个人。在抓大放小改革中最为明显；六是非经营性国有资产的出售，国有资产流失严重；七是国有资源收益征收制度不健全，减免、欠征，不纳入预算的现象普遍存在；八是国有企业承包出现“内部人”控制问题，侵害国家所有者权益，企业收益资金挪用于建高级办公楼，购高级轿车等，或者一方面向银行大量借款，另一方面大幅度提高福利和滥发奖金，形成"富了和尚穷了庙"的现象；九是在股份制改制或中外合资合作中，将国有资产低价折股、低价出售或无偿分给个人，无偿设立企业股，对于无形资产不作价或低估价等。

理论界对国企分红问题的观点争鸣

焦点一：企业红利的归属

2006年10月12日《人民网》的一篇文章谈到了由企业红利的归属问题所引发的争议。文章指出，如此巨款的归属问题，自然各方都在关注。按国资委观点，国有资本预算制度的建立，直接关系到国资委有多大的作为，手里面有多少东西，结构调整怎么调，出资人究竟怎么行使权利；也有观点认为，国资收益应该为公共所有，不应该由国资委单独管理，至少应该填充全民社保等账户。一段时间以来，此问题存有争议。争议的焦点不外乎是两大问题：一个是编制主体，即谁来编的问题；另一个是怎么编的问题。

从归属的角度来说，国资委编制国资经营预算可以说“师出有名”——国资委是履行出资人职责的特设机构，管资产、管人、管事相结合，是出资人。而建议由财政部门来编制预算的主要理由，一是现行的法律法规，特别是《预算法》中有明确规定，由财政部门统一编制；其次，这也符合政府预算的统一完整原则。2005年初之时，国务院法制办曾经部署过关于国资经营预算立法的研究工作，国资委为此组织了几个课题组进行研究。国资委当时想起草一个《国有资本经营预算条例》的草案——“条例”是正式的行政法规性质，层级比较高，法律效力强，要通过国务院正式颁布。但据参与此项研究的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁介绍，这项工作由于分歧太大，没有能够进入到实质的立法程序。在此之后，财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作。“意见”的通常解释是属于政策导向性的文件，虽然也要通过国务院，但不是严格意义上的行政法规。不久前财政部拿出了草案征求各部委意见。据财政部承担此项工作的企业司官员介绍，“意见”明确了要上缴收益及分红的国企，不仅包括国资委监管央企和地方国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的国有金融企业，以及各部委下属的国企。上缴利润和分红按政府非税收入纳入统一管理，由国库统收统支。至于国企收益如何征收、征收比例等细节问题，还有待财政部和国资委制定更具体的实施细则。但在征求意见过程中，仍然有不同意见。

2006年2月28日《21世纪经济报道》刊载了该报与北大金融与证券研究中心联合举办的一场关于国企分红问题的讨论，与会专家包括曹凤岐、贾康、张文魁、华生、刘纪鹏和潘占杰等（以下所引上述专家的观点未注明出处的，均出于此文）。

曹凤岐的观点认为，可以设想成立两层机构，一是国资委。这是个行政部门，职责是监督管理，企业不可能把利润交给它。现在的国资委想收企业的红利，没有法律支持，因为它是一个监督管理部门，且是受国务院委托的监督管理部门，并不是产权单位。如果直接交给财政也有问题，因为它也不是国有股的产权代表，公共财政的问题和纯粹国有企业也完全是不一样的。然后在国资委（国资局）下，各地成立公司制的国有资产经营公司，它可以代表国家进行国有股的投资和经营。公司制企业有股权收益，可以得到分红，拿了以后还可以再投资，这是可以的。比较典型是汇金公司，汇金公司肯定要收股权红利，还要对外投资，因为它是一个公司。

2006年4月10日，高路易等在前述报告中提出了管理企业上缴红利的两种模式，文章指出，无论从理论上看还是从国际做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序。国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键之点是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。

文章认为，尽管这个简单模式非常直截了当，可以作为一个基准模式，但现实情况要更为复杂，要求考虑其他替代性模式。最重要的问题是国资委监督执行国有企业分红政策的激励机制。如果国资委必须将国有企业的分红全部上缴给财政部，而自己的开支必须通过正常的预算程序从财政部那里获得拨款，这样是不是会严重削弱国资委监督国有企业正常分红的积极性？预算程序是否能够确保国资委获得必要的资金？随着公共治理的不断完善，这些问题的重要性会逐步下降。如果公共治理机制非常完善，这些问题应该不成为问题。因为收取红利上缴财政预算本身就是国资委的一项工作，而预算程序也应该足够合理，完全能够保证对所有合理的支出要求进行优先排序。至于说每一个政府部门都被置于预算约束之下，则是很自然的事情。

另外一个替代模式是，将国资委转变为类似于新加坡淡马锡那样的基金，主要负责管理红利/私有化收入，再投资，也许也可以借款。这对于中国来说将是一个重大的政策转变。尽管淡马锡本身相当成功而且非常具有吸引力，但是国际经验却一再表明，试图建立一个由国家控制的超级持股公司，其结果往往是以巨大的财务灾难而告终。建立有国际竞争力的企业集团，风险较小（但绝不是没有风险）的办法是依靠高素质的管理团队和国有企业董事会凭借他们自身的最佳商业判断力来做出投资决策，同时辅之以正常的股东监督和激励机制，并彻底摆脱官僚机构的干预或干涉。不管采取哪种替代模式，国资委的预算和资源都必须像其他财政资金一样接受全国人大的严格审核监督，其中包括在全国人大和国务院认为需要时，国资委向国家财政预算上缴现金。

2006年11月10日的《人民法院报》介绍了杨福龙、宋云中和王志钢3位专家的观点，他们认为，作为政府的出资人代表的国资委，理应是国企分红的直接接收者。但人民大学经济学院院长杨瑞龙则认为：“这笔资金的最后归属应该是国家，而国家的代表是财政部。在红利交到财政部后，财政部可以成立一个像国家投资基金一样的公共基金委员会，建立专门的条例，规定投资只能用于公共领域，比如社会保障等。在这个公共基金委员会，国资委可以派代表，财政部和相关的劳动社会保障部等类似机构也可以派代表，决定怎样用这个钱。”国资委办公厅官员宋云中认为：“国有资本收益应该由谁掌控，目标只有一个，就是提高国有资本的运营效率。只要有利于实现这个目标，无论采用什么方式都可以，该谁管就由谁来管，该怎么管就怎么管。如果改革到位、责任到位、监督到位，将国有资产管理和国有资本经营纳入一个法制化、规范化的运行轨道，置于全社会的监督之下，可能就不会有人来争夺国有资本的收益权了。”国资委研究中心企业部部长王志钢认为：“国企上缴的红利，应先交给国资委，当然这个钱收过来之后，一定要国家用，国家怎么用，要有一个合理的划分。但不要把国有资本预算体系和财政部的公共财政体系对立起来看，国有资本预算体系是公共财政里面的一个子体系、小体系。至于这部分红利怎么进入财政部，只是具体的操作问题。”

焦点二：企业红利的征缴对象和征缴比例

曹凤歧认为，现在中国国企已经通过股份制改造变成公司制企业，国家已经从无限责任变成有限责任，股东也不完全是国有股。既然其他股东进行分红，那为什么国家不能获得分红呢？根据产权关系，所有者要有投资收益。作为股份制企业，国家在这个企业里有股份，不管是控股还是参股都应该根据同股同权、同股同利、同股同价的原则，进行分红。他认为，第一，纯国有企业不必谈分红问题；第二，股份制企业，无论是国家控股企业还是参股企业，都应该向国家分红。

刘纪鹏则指出，纯国有企业不分红这个观点恐怕站不住脚。中国以前都是企业办社会，但随着股份制推进，必须要进行分离。他从1992年玉柴的股改模式中提出了集团化和股份制同时构造的模式。首先，是集团公司和上市公司分开，即把经营性资产折股纳入股份制公司上市，然后把剥离出来的辅业和富余人员负担由集团公司代管，辅业资产出股份公司不出集团。其次，当时的国资体制是分级管理模式，由于中央和地方的国有产权不清晰，只好先通过集团化跟股份制的同时构造，把上市公司和上市公司的股东都包容在原有的企业中。其实国有企业没分红，并不是股份公司没分红利，而是股份公司把红利交给集团公司，但集团公司没有交国家，中石油、中石化无一不是这样。集团公司没有把这些红利直接转给国家财政，有一个原因是股份公司改革甩出来的负担、成本得有人承受。集团从股份公司分得的红利，很大一部分用来养剥离出来的辅业。

2006年3月3日《中经网》的一篇文章刊登了文宗瑜、张文魁和刘纪鹏的观点。文宗瑜认为，在试编阶段，很可能是针对试点企业采取一对一的谈判，征求意见。在试编阶段取得经验之后，可能是采取分类上缴。可分为：第一、垄断性的行业企业，比如石油、石化、电信；第二、部分垄断性的；第三、充分竞争性的。按照这样一个分类，上缴的国有红利的比重应该是由高到低。在试点阶段可按两类标准来收取红利，第一、垄断型和半垄断性的央企与竞争性央企。第二，过去三年连续盈利的企业。针对目前内外企所得税不同，央企上缴红利会否加重企业负担这一问题，将来央企上缴红利的比例，应该不会超过外资企业和非国有企业分红的红利。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁则认为，国资委监管的这些企业，如果按“一对一”谈判，谈判成本太高，现在很多地方还是采取的“一刀切”，因此建议按固定的比例先收，这个比例不能太高，最好不超过30%。之后要建立董事会制度，现代公司的财务会计制度，形成规范的财务会计制度和规范的红利制度，这样不需要国资委和他们一对一的谈判，主要是由董事会来处理这些事，国资委可以减少谈判成本。针对一刀切政策可能会造成“鞭打快牛”等矛盾，张文魁认为：“这是个难点，这样的做法还不是很科学，但目前只有这样。红利能收上来多少、企业隐藏利润、造成利润下移可能是更难的问题。”

刘纪鹏认为，央企上缴红利不能只对一部分企业收取，对另一部分不收取，应采取大家都交纳，制定相应上缴比例的办法。之后再对困难企业进行政策性补贴。

文宗瑜预计，目前只是为编制国有资本预算做准备，是试点阶段，在中央级企业层面，国有资本经营预算试点至少需要1-2年，也可能需要3年时间。还有很多现实问题要解决。

王志钢于2006年2月20日在回答《中国经济周刊》记者提问时指出，如果按企业的盈利水平30%来考量，当这个行业还需要进一步发展时，可以考虑少分一点，收回20%，给企业保留10%；当这个行业已经出现过剩，可以考虑收回25%，企业留5%。因此，企业分红给政府，要做到“一企一策”，才能起到宏观调控作用，使企业平稳向前发展。试行阶段，比例不一定很高，从国外的经验看，采取一刀切是不行的。因为企业的现金流和资本机构是不一样的，对不同的行业需要一个不同的比例。中国企业毕竟没有收红利的先例，企业习惯于留利，大部分留在企业进行投资，如果分红比例过高，对企业的竞争力都有影响。中国人民大学经济学院院长杨瑞龙也同时表示，可以先在收益比较高的比如电力、中航油等带有明显垄断性的行业先做试点。

罗建刚谈到，应该循序渐进，分类处理。从资产收益来源上看，对于垄断行业的超额利润应首先考虑收缴；从企业制度形态上看，已完成企业改制和主辅分离的国有企业也应优先列入名单。同时要考虑国企改制成本和补充社会保障资金的需求。

2006年第8期《财务与审计》刊载的王石生的文章提出，在税后利润的分配上，可以按照新公司法》关于公司年度税后利润的分配原则。可以设想有下列几种供选择的分配比例：一是对少数国有企业无利润或者利润微不足道时不分配；二是属于国有公益性事业企业的利润，为了企业的发展可以将国家应分配的部分转化为对企业的投资，不能以收代支，要实行收支两条线管理；三是对绝大多数一般竞争性的或者行业垄断性的企业的净利润，针对不同情况采取三种分配方案：大多数企业的净利润在国家与国有企业之间按85%对l5%比例分配，既确保了国家财政公共收入的需要，又能基本满足企业自身发展壮大的需要；也可按70%对30%比例分配，这个比例既保证了国家得大头，又让企业有更多的发展能力和竞争力；在国家财政收入比较宽松而少数企业又需要国家特别扶持的情况下，国家与企业之间可在3-5年内采取60%对40%或五五比例分配利润，对困难较大的国有企业可给予充分的照顾与优惠，待这类企业经营与盈利情况好转后再调整分配方案。

张文魁则表示，既然分红，就要涉及分红政策。理论上要由股东来投票决定。但现在国务院国资委面对的这些企业，大部分是国有独资企业，这就面临很多困难。到底收多少？是一刀切，还是董事会提一个方案出来，股东会决定？这是一个没有多少理论但很现实的问题。如果按照公司法规定，可能会回到以前一对一谈判，但谈判成本很高，所以现在大多数地方都是一刀切的政策。但一刀切又会导致鞭打快牛、企业隐藏利润。目前来看，这一矛盾很难解决。只能先一刀切，然后再每个公司建立董事会，按照《公司法》法定的程序定出分配方案。但一刀切的比例不能过大，否则会与全收的结果类似，可以先收一点，再循序渐进。

华生认为，只有一个分法，一刀切。这是国有制的本质决定的。要由董事会讨论，如果由国资委作为出资人，那就是国资委派人组成的董事会；如果是财政部出资，那就是财政部的人组成董事会；就算是财政部、国资委都不用，国务院总理办公室派人也还是一样，只不过形式不同。

焦点三：国企红利如何分配和使用

张文魁认为，如果这个钱仅仅就是搞教育投入，完善公共卫生体系，做社保资金的补充，那还是直接交给公共财政，因为这完全就是公共财政所承担的职能。但是我国目前还有一些除了公共财政之外的事需要做，比如说国有经济布局结构的调整，这也是需要支付成本的。现在很多地方已经开始收企业红利，有些财政在收，而且财政也在从这钱里面支付改制重组成本。但很多地方反映，红利及国有股转让的钱千万别交财政入库，一入库就出不来了，不如成立一支基金运作。国有资本经营预算比公共预算多一些弹性，公共的那一部分是最没有弹性的，任何国家都是一样。主要用于四个方面：第一，国企改制重组成本的支出；第二，用于向具有战略意义、国家肯定不准备退出的企业补充资本金；第三，向社保转移资金；第四，向公共财政转移资金。国有企业改制重组成本肯定是排第一位的，因为国企的事情特别多，这家企业要关掉了，那家企业要改制，而且牵扯很广。补充具有战略意义企业的资本金，这也是有必要的。在这些资金需求满足后，再转移到财政。

贾康强调，上收的红利自然而然进入公共财政框架里面资本预算的收入方。至于这个收入方的钱来了以后向何处去，要经过规范的公共选择决策程序。我们现在正逐步地建立这个程序，慢慢地、实质性地改变公共资源配置的制度安排，另外公共的知情权也在扩大。沿着这个发展趋势，最后要在公众能够具有知情权和参与权的情况下，通过规定好的程序，把资源配置形成一个具体的预算支出计划，决定这个钱怎么用。在用的过程中要给必要的弹性，可能资本经营预算修改程序需要不同于其它预算，要有更大的弹性来提供可操作性。

潘占杰则表示，国企分红怎么分，分给谁的问题，目前条件不成熟。一是目前没有相应法规。以前的法规已经不适用，目前实行国有资产分红的法规又没出台。如果没有相应的法规，就可能出现滥收乱用。二是无论过去的国资局，还是现在的国资委，恐怕都是改革的过渡。国资委只是个特设的事业单位，是个过渡阶段。现在关于国企分红的法律还没有出来，谈这个问题为时过早。从现有国家法律来看，中国有预算法，其中有关条例阐明公共预算分为四大块，公共预算、国有资产经营预算、社保预算和其他预算，恐怕在有关国企分红的基本法没确立之前，只能按这个执行。国有资产的收益最终要纳入国家财政的预算。