国有资产出资人问题探讨论文

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一、谁来充当国有资产出资人

党的十五届四中全会指出：“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利。”“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立和健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。”这一内容的核心就是要明确国有企业中的产权主体即出资人。这就从根本上为解决国有资产无人负责的难题指明了方向。

按照这一文件精神，国有资产出资人是国家授权的企业法人。我们认为，国有资产出资人是在经营活动的国有资产产权主体，是被授权代表国家履行国有资产所有权权能并且自己有独立产权权能的市场行为主体，是与其它市场主体地位相同、权责对等的市场行为主体。从过去到现在，尽管政府也直接指定了一些经济组织（如大公司）作为出资人，但我国国有资产出资人长期以来大多是政府机构担任，主要有：财政部门、国有资产管理部门、经济贸易委员会、专业经济管理部门等，这仅仅从形式上解决了出资人是谁的问题，而实质上并不符合现代企业制度的理论原则。我们认为，在市场经济体制下，政府机构不能充当国有资产出资人。这是因为政府机构性质和职责决定了政府不能作为出资人。第一，政府的基本职能是以国家名义面向全社会进行日常管理和服务，其权力来自于人民，管理和服务对象是整个社会；而出资人的出资目的和行为动机是以投入到企业的全部资产追求最大的价值增值，其行为是“经济人”行为，政府机构如果充当出资人，就要通过董事会等决策机构介入所投资企业的事务，如参与企业的重大经营决策等，政府如果仍然集这两重身份于一身，喊了多年的“政企分开”和“政资分开”就永远也分不开。第二，政府作为出资人参与市场竞争，既不利于大力发展非国有经济，也不利于建立公平、有序的市场秩序。由于政府出资人不仅掌握着雄厚的资产，而且掌握着权力，这是其它出资人所不具备的，在市场竞争中，其它出资人则处于劣势地位，市场竞争就难以做到公平、有序。第三，政府作为出资人会与企业经营者产生一系列的矛盾。按照现代企业制度的要求，出资人的产权是不能干预经营人的法人财产权的，出资人一旦投资到企业，就丧失了对财产的支配权。但政府由于是出资人，就可能越过产权的界限，利用手中的行政权力，干预经营人的法人财产权。面对这样的出资人，经营人简直无所适从。总之，按照现代企业制度的要求，出资人一定是具有独立市场主体的身份，政府机构之所以不能作为国有资产出资人，是因为政府机构不具有这种独立市场主体的性质。

那么，是不是任何市场主体都适宜作国有资产出资人呢？回答是否定的。首先，我们不主张，至少在目前不主张由自然人和私营或合伙企业充当国有资产出资人。虽然自然人和私营或合伙企业也是独立的市场主体，但他们在财产、人员、经营水平方面没有什么优势，特别在我国市场经济体制刚刚建立的初期，国有资产管理的正常运行机制还有待培育，这些微观单位很难担任国有资产出资人的责任。其次，我们主张原则上国有资产出资人应是具有“中国居民”身份的法人经济组织，“非居民”组织不宜出任这一角色。这是因为，国有资产是我国国民经济的主导力量，对整个国民经济具有控制力，将这一“控制力量”交给“非居民”显然是不适合的。再次，由于国有资产不同于一般的私人资产，国有资产出资人应是一个特殊的法人组织，它在很多情况下要履行国家的宏观调控职责，国家对它的干预肯定要比其它市场主体多，因此，国有资产出资人组织最好是国有独资企业，至少也要是国有控股的公司企业，待将来条件成熟以后，再考虑是否让私有（或私人控股）性质的企业成为国有资产出资人。除此之外，在选择国有资产出资人时还应该考虑一定的资产条件、人员条件和经营管理经验等。因此，目前较适合作为国有资产出资人的市场主体主要有大型企业集团、资产管理公司、资产经营公司、投资公司、信托公司等，也可以按照全新的三级管理体制专门设立新的国有资产投资公司来授权托管国有资产，或者是按照现在正在实施的办法，将原来的专业经济管理部门这一行政组织改造为企业法人，政府授权给这一法人组织，使之成为国有资产出资人，变原来专业经济管理部门与下属企业之间的行政隶属关系为以资产为纽带的出资人与所投资企业之间的关系，即股东与公司的关系。以上这类企业法人组织必须具有雄厚的资产实力、众多的经营管理人才、丰富的管理经验、广泛的社会联系，这样才能用较短的改革时间、较少的改革成本、较高的改革效率，逐步引导我国国有资产的运行走上市场经济的轨道。

二、按三级管理体制管理国有资产的关键问题在哪里

按照“授权经营”的要求，国有资产的运作涉及三类机构、两个环节。

三类机构是：国家国有资产管理机构、国有资产出资人和国家投资企业。国有资产管理机构如国有资产管理委员会是政府机构，代表全体人民管理国有资产，国有资产出资人和国资企业是微观经济组织。两个环节是：授权和投资。授权是国有资产运作的第一个层次，它涉及到国家国有资产管理机构与出资人企业之间的经济关系，其基本内容是：国家的国有资产管理机构在一定时期内，将一定数量的国有资产委托给选定的国有资产出资人经营；在经营期内，国家掌握授权资产的终极所有权，决定国有资产出资人的重大经营战略和重要人事安排，国有资产出资人掌握授权资产的产权；在经营期内，国有资产出资人按协议承诺国有资产保值增值和依法经营的前提下，做到自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。真正做到“管营分开”和“政资分开”。投资是国有资产运作的第二个层层次，它涉及的是不同企业之间的经济关系，是国资出资人企业为了一定的效益目标，将国有资产的使用支配权委托给所投资企业行使，出资人保留国有资产的产权，被投资企业享受法人财产权。这样就形成了国有资产的三级管理体制。

按照三级管理体制管理国有资产，在投资经营和授权经营中，“授权经营”是一个极为重要的体制设计，是建立新的国有资产管理体制的核心，因此，我们认为，按照这一体制管理国有资产关键是第一个环节。在第二个环节中，授权经营机构即出资人作为市场竞争主体，在参与市场竞争中与其它的市场竞争主体没有什么两样，国有资产出资人与所投资的全资、控股、参股企业之间是股东与公司的关系，按照现存的《公司法》进行管理。现在的重点和难点是第一个环节，也就是如何将国有资产出资人塑成为一个真正的内有动力、外有压力，高度关切和维护国有资产，使之最大限度地保值增值的市场行为主体。有人说，我国的经济体制改革是先放开市场，后培育市场主体，这里指的市场主体主要是指国有资产产权主体，这一个环节就是做培育工作，第一个环节和第二个环节之间是源和流的关系，第一个环节即授权经营解决不好，新的国有资产管理体制就无法确立。面对数量如此庞大的国有资产授权给谁，如何授权，授权的期限如何确定，国有资产收益如何分配等问题，这就是目前攻而未破或者说正在摸索的问题。我们认为这需要专门的立法。在国家有关法规未完善之前，授权经营中最好采用签订协议的方式。即使将来法规比较健全了，由于国有资产分布于不同的行业，情况千差万别，在一对一（国家国有资产管理机构与国有资产出资人）的谈判和授权经营中，也还要有规范的协议，政府和出资人之间按经营协议来履行各自的权力和承担相应的义务。

三、国有资产出资人怎样产生和有序流动

我们认为，国有资产出资人的产生和流动只能通过公开的市场竞争，应尽可能做到“公开、平等、竞争上岗、择优录取”，“能者上，庸者下”。也就是说要尽量将国有资产委托给那些最能胜任它经营的市场行为主体，让国有资产和其它非国有资产一起公开、平等到地参与市场竞争，使之最大限度地保值增值。按公平竞争原则选择国有资产出资人既是市场经济的内在要求，也是国有资产保值的需要。另外，按照优胜劣汰的市场竞争原则来对待国有资产还能为大力发展非国有经济提供良好的外部环境。正如“十五纲要”所指出的那样，“对不同所有制企业实行同等待遇”。如果不是采取公开、公平、择优录取的方式来选择国有资产出资人，就难免存在“暗箱操作”，国有资产出资人就可能获得某种特权，或者对国有资产的经营不负责任，国有资产和非国有资产就难以在同一起跑线上竞争，其结果是要么国有资产出资人不尽责任心而导致国有资产流失，要么因为国有资产出资人存在特权，而这种特权是非国有资产出资人所没有的，这就可能限制非国有经济的发展。

按市场竞争原则选择国有资产出资人大致要经过以下程序：向社会广泛国有资产授权经营信息——初步确定候选人——进行资格审查——出资人“竞争上岗”演说——可行性研究——进行决断——向社会公示——正式授权。

国有资产出资人的流动包括程序性变更和非程序性变更。

国有资产出资人的程序性变更包括以下四种情况：（1）原国有资产出资人自愿退出后的补缺；（2）原出资人破产后的资产转体；（3）实行末位淘汰；（4）原出资人授权期满后与具备条件的其它经营组织一起重新竞争上岗。

国有资产出资人的非程序性变更包括以下两种情况：（1）从外部来讲，由于国家调整方针政策，如调整产业结构、地区经济结构等，国有资产从所在的产业或地区退出，如“国有股减持”，国有资产变现等；（2）从内部来说，由于出资人在经营过程中违法违规操作，主要负责人已构成经济犯罪，或者经营决策中有重大失误，给国有资产造成不可挽回的损失，国有资产管理部门或委托方都可能终止合同，将国有资产权收回，交由一定的机构临时托管或重新确定出资人。

按市场竞争原则选择国有资产出资人和实行国有资产出资人的有序流动应注意两个问题：

一是按市场竞争原则选择国有资产出资人只是一个总的原则和方向，就目前来讲，必须从实际出发，不能一刀切，要坚持试点，逐步推开。这里所指的不能一刀切包括不同地区、不同行业、不同部门不能一刀切；政策性经营领域和竞争性经营领域不能一刀切；还包括对国外的做法和经验不能照抄照搬。我国的国有资产管理体制还很不完善，而这一体制改革又恰恰是我国政治经济体制改革的难点的关键环节，只能是走一步看一步，对什么样的设想和方案恐怕一下子还难以大刀阔斧地全面推开。另外，按照市场经济运作的基本规律来管理数量如此庞大而又十分分散的国有资产是前无古人的事，国际上也没有现成的经验可供借鉴。据统计，我国有9万多亿国有资产，约占全社会资本总额的50％，其中竞争性资产在3万亿～5万亿之间（视划分标准不同而有所差别），其绝对数和相对数都是全球绝无仅有的。西方成熟的市场经济国家也有经营性国有资产和国有企业，但它们大多分布于关系国计民生的基础产业和垄断性行业以及公共产品的生产经营领域，竞争性领域极少。除此，我国的政治体制改革相对滞后，政府行为的透明度还不高，有一个循序渐进的过程，想要在较短的时间内就使国有资产出资人的选择完全做到“公开透明、公平竞争、择优录取、竞争上岗”显然是不现实的，所以要充分考虑国有资产管理体制改革的艰巨性、复杂性和长期性。

二是要求政府部门“从我做起”。我国的市场化取向的改革是政府推动型的，在某些领域，应该是政府退一步，市场才能进一步，政府不退，市场机制发挥作用就会受到限制。“政企分开”也好，“管营分开”也好，分不分得开，关键取决于政府。长期以来，我们对国有资产的经营管理存在着分权的格局。按照市场竞争原则选择国有资产出资人，就要打破原来的格局，一些政府机关的既提利益就要丧失。1998年后，中央和一些地方政府的国有资产管理局撤销了，将国有资产的出资所有权分由不同的政府部门行使，由作为社会经济管理部门的财政（厅、局）兼国有资本基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监督职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业的监管和主要经营者任免考核等，这样的改革有的说它是一种“摸索和尝试”，有的说它是“换汤不换药，是一种旧体制的复归”，还有人说得比较尖刻，说它是一种各部门的“利益均沾”。无论怎么说，事实上这些部门都可以管国有企业，都对国有企业插手，如果通过竞争性原则确定国有资产出资人，就必须有一个统一的部门来对国有资产出资人授权，以上分权的格局就要被打破，有些“部门利益”就会损失。匈牙利著名经济学家卡尔·波拉尼就政府积极主动引导市场经济，为市场经济的发展创造良好的外部条件说过：“通向自由市场的大道是由国家铺就，并保持其畅通的。”我国一位经济学家也说过：“我们可以要求国有企业实行‘政企业分开’，但有权作出‘政企分开’决定和行动的正是政府。”

四、如何分别对待不同性质的国有资产

为了研究的必要，我们将国有资产分为一般性国有资产和特殊性国有资产。这里所指的一般性国有资产主要是指竞争性领域的国有资产，而特殊性国有资产主要是指非竞争性领域的国有资产或政策性经营领域的国有资产。基于这样的划分，是因为它们各有特点，在出资人选择方面应有所区别。

我们认为，按竞争性原则选择国有资产出资人主要是指一般性国有资产；对特殊性国有资产的管理需要制定特殊的规范，主要用行政指令或政府任命的办法，确定其出资人。这主要有两种做法：一是政府自己充当出资人，实行国有国营。但我们认为，这需要有专门的机构，这样的机构只能作为国有资产的经营管理者，不能身兼其它的社会管理职能。例如，有些国家，设立了管理国有企业的专门部委，（如新西兰的国有企业部、意大利的国家控股部），以法律形式规定这些专门机构的任务就是负责国有资产经营管理，其它政府部门不能干扰他们的工作，这种以机构分工和目标分解的方式来解决所谓的“双重身份”问题的做法，即我们通常所说的“政资分开”，被一些国家的实践证明是行之有效的。二是专门成立政策性经营公司，指定其经营特殊领域的国有资产，对这样的公司的经营活动进行政策性补贴，如政策性银行等。我们认为，一般性国有资产出资人可以是国有独资公司，也可以是投资主体多元化的国有资产控股公司，尽管目前大多是国有独资的，但今后发展的趋势可能而且应该多元化。但政策性经营领域的国有资产出资人最好是国有独资公司，因为这里允许有政策性亏损。

特殊性国有资产其出资人主要按行政原则确定，是不是说就不需要考虑这类资产经营中的成本与效益呢？回答当然是否定的。特殊性国有资产毕竟不是非经营性国有资产，仍应算“经济帐”，我们要由过去对国有资本的直接经营转向财政补贴、税收减免、信贷优惠等手段相结合的间接经营，就可以减少国有资本经营过程中由于“软约束”而带来的过多的“政策性亏损”，增强这一领域出资人的责任心。

字库未存字注释：

＠①原字为两个方下加土