国有资产管理和营运模式分析论文

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通过近几年国有资产管理和运营体制改革，不少城市对国有资产管理体制的改革进行了可贵探索，形成了不同类别的国有资产管理和运营体制，如深圳、上海、北京、武汉、青岛、石家庄、满洲里等。这些国有资产管理和运营体制尽管各有特色，但本质上没有多大的区别，基本上可以分为两类，一类是深圳模式（如武汉、满洲里等），另一类是上海模式（如青岛、石家庄等）。

一、深圳模式及其主要问题

（一）深圳模式的特色

深圳市国有资产管理和运营体制经过了几年的改革和探索，在实践中逐步完善，目前已形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三个层次的国有资产管理新体制，形成了比较稳定的国有产权制度和运营体制模式。

第一层次：市国有资产管理委员会

市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理职能的决策和领导机构。它是按照社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的要求而建立的一个职能机构。对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接对三家市级国有资产经营公司行使管理权。

为了保证市国资委能够统一、权威、科学、有效地进行决策和行使管理职能，国资委的组成具有广泛的代表性和权威性。市国资委成员由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、计划局等14个部门的主要负责人组成；市长和副市长任主任和副主任。

市国资委的主要职能是：（1）制定国有资产管理的规章制度，贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，并检查、监督执行情况，依法处罚违法行为；（2）决定国有资产经营公司的设立、变更和终止，审查批准市资产经营公司的长远发展规则、年度经营计划、收益运用计划和受理有关重大事项的报告；（3）编制国有资产收益预算等，经市人民代表大会或其常委会审查批准后组织实施；（4）按干部管理权限和规定程序考核、推荐、奖惩国有资产经营公司的党委书记、副书记、董事局主席、总裁、副总裁、监事会主席等主要领导人员；（5）协调处理市属经营性和非经营性、资源性国有资产管理中的重大事项，指导、监督各区国有资产管理机构的工作及监管境外国有资产等。

市国资委下设国有资产管理办公室，国资办既是市国资委的日常办事机构，又是市政府主管市属国有资产的职能机构。

第二层次：市级国有资产经营公司

市级国有资产经营公司是市国资委授权的国有资产运营机构，是代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人和国家授权投资的机构。资产经营公司是按照国有资产管理职能与经营职能分离的要求而设立的主要从事国有资产的资本经营和产权运作的企业，它不行使行业管理和行政管理职能。市级资产经营公司担负着国有资产保值增值的任务，并对市国资委负责，接受市国资委的监督。资产经营公司既不是行政管理部门，也不是一般普通企业，其特殊性质和职能决定了资产经营公司必须按照产权运作的要求转变运营机制和运营方式，必须根据资产经营公司整体发展的要求，以产权为纽带，以国家出资者的身份对所属企业进行产权管理和监督，而不是直接干预企业的生产经营活动。资产经营公司要着重抓好产权代表的委派和管理、企业的公司制改造、国有资产产权经营、企业重大投资决策和财务管理，同时，要加强对企业贷款担保、利润分配及工资总额的控制，真正做到对下属企业既放得开、又管得住，保证下属企业法人财产权的实现，确保国有资产的保值和增值。

市级国有资产经营公司的主要职能是：“投资、管理、监督、服务”，具体包括以下几个方面：（1）代表市国资委持有企业国有资产的产权；（2）通过对所持国有产权、股权的运作，盘活和重组国有资产，实现国有资产的优化组合；（3）任免企业主要领导人员并通过向企业委派产权代表，参与企业重大决策，实现国有资产的保值增值；（4）对市属国有资产的收益进行管理，运用国有资产的收益进行再投资；（5）监控所属企业重大投资、贷款担保及资产运作情况，并对所属企业的融资提供担保。

深圳市市级国有资产经营公司共有三家，市投资管理公司、市建设集团公司、市物资集团公司。第一家和第三家是纯粹的控股公司，第二家是混合控股公司。

第三层次：国有全资企业和国有控股、参股企业

深圳市属国有全资企业和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属于三家资产经营公司。市属国有企业是独立的企业法人。资产经营公司与下属企业的关系不是上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业法人的关系。深圳市通过近几年对国有公司制企业的改革，大多数企业真正实现了产权主体多元化、产权流动市场化、产权管理法制化和产权运作人格化。资产经营公司以产权为纽带行使出资者权利，资产经营公司与下属企业签订《资产经营责任书》，市属企业对资产经营公司承担国有资产的保值增值责任，按照法律规定，国有企业拥有法人财产权，具有法人资格。为了落实企业法人财产权，在认真做好清产核资、界定产权工作的基础上，市国资委对71户产权关系清晰的国有控股企业和全资企业颁发了《国有资产授权占用证书》，作为国家出资的法律凭证。《证书》颁发后，企业以国家及其他投资者投资形成的全部法人财产依法自主经营、自负盈亏，享有独立民事权利，承担民事责任，并承担资产保值增值的任务。政府以产权为纽带同企业发生关系，主要负责对企业进行宏观管理和指导，不再直接干预企业的经营活动。

三个层次的国有资产管理体制，在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开；在中层实现了国有资产管理职能与国有资产经营职能的分开；在下层实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分开，明确了企业法人财产权，调整了政府与企业的关系，做到了政企职责分开，通过层层授权，建立责任制度，解决了国有资产主体缺位问题，体现了在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，有效地保障了国有资产的安全和增值。

（二）深圳模式中需要进一步探讨的问题

深圳模式中国有公司的产权关系，从理论上讲，似乎在上、中、下三个层次上解决了“政企分开”的问题，明晰了企业的法人财产权。但在实际操作过程中，三个层次的关系都没有理顺，不同程度上存在一些纠缠不清的问题和矛盾。

1.国资委同市政府的关系问题

《深圳经济特区国有资产管理条例》第6条规定：“深圳市人民政府设立国有资产管理委员会，代表市政府行使国有资产管理职能”。第10条规定：“国有资产管理委员会的组成和议事规则，由市政府规定”。从国资委组成人员来看，基本上是政府各部门的主要官员。由于政府的目标是多重的，必然要求资产经营公司的目标也是多重的，绝不会容许资产经营公司单纯以利润最大化为目标。从投资管理公司几年来的投资来看，只有30％左右由管理公司自主决定投资，其余70％要根据政府计划，用于重点项目、重点企业和重点产品以及高新技术产业、“菜篮子”工程、扶持性和公益性市政投资。很多项目建成后没有较好的经济效益，甚至成为投资管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要实现的盈利目标同市政府要求管理公司所实现的社会目标存在着尖锐的矛盾。事实上，市国资委同市政府并无本质差别，不能认为设立了国资委和国有资产经营公司就实现了政资分开和政企分开。

2.关于国有资产运营机构的法律地位问题

《深圳经济特区国有资产管理条例》第27条规定：国有资产“运营机构是代表市、区人民政府行使国有资产出资者权利的企业法人，是国家授权投资的机构”。这一规定确立了国有资产运营机构作为一般企业法人的地位。这与上面所说的深圳将国有资产经营公司定为特殊法人企业是相矛盾的。但第37条和第34条确定的运营机构的权利和义务中既规定了作为出资者的各项权利和保值的目标，又规定了具有法律、法规效力的其他权利和义务。法规往往是政府部门制定的，如果法规赋予运营机构超出一般企业法人之外的其他权利和义务，该运营机构就不是一般企业法人，而成为特殊企业法人。作为特殊企业法人，在现行《公司法》中找不到依据，那就必须制定相应的法律，否则，公司在法律之外，就不是真正的法人机构。

3.关于国有资产的产权界定问题

《深圳经济特区国有资产管理条例》第14条规定：“国有资产的产权界定是指依法确定国有资产所有权以及与所有权有关的其他财产权的行为”。该《条例》第15条规定：“国有资产的产权界定，遵循谁投资，谁拥有产权”的原则。而第16条则规定：“市、区人民政府所投资的货币、实物和无形资产”依法界定为国有资产。这里就存在着明显的矛盾，按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，深圳市就应拥有产权，而不存在界定为国有资产的问题，由于国家规定：国有资产实行“国家统一所有，分级管理”的原则，深圳市政府不能违背这一原则。因此，就出现了“统一所有，分级管理”与“谁投资，谁拥有产权”两个原则相互矛盾的情况。

4.关于国有公司是否真正拥有法人财产权问题

深圳市国有公司拥有的法人财产权是依据市国资委为其颁发的《国有资产授权占用证书》作为法律凭据的。这里明确规定公司所拥有的产权只是授权占用，授权占用并不等于企业真正拥有法人财产权。法人财产权是以公司法人制度形式成为前提的，公司法人对公司财产的占有、使用和依法处置的权利，其实质是对他人资产的支配权或控制权。如果仅凭国资委给公司颁发的一纸证书，公司就拥有了法人财产权，何况这一纸证书也只规定公司对财产的占用权，并不具备支配权或控制权。由此看来，深圳市的国有公司并不是实质上拥有企业的法人财产权。

二、上海模式及其主要问题

（一）上海模式的特色

上海市国有资产管理和运营体制的基本构架同深圳类似，也是分为“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理和运营体制。但上海同深圳不同的是，上海市实行“两级政府、两级管理”的基本原则，即：市属国有资产按“市国有资产管理委员会——市国有资产经营公司——市属企业”的构架管理。两级政府所实行的两级管理职能基本相同。下面仅以市级国有资产管理和运营体制作为考察的对象。

第一层次：市级国有资产管理委员会

上海市国有资产管理委员会，它是作为本市国有资产所有权的总代表。在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构，同时又是市政府专司国有资产管理的职能部门，市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机构。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监督。市国资委的主要职能同深圳市国资委的主要职能大体相同。

第二层次：国有资产经营公司

上海工业系统按照政资分开和政企分开的原则，撤销企业主管局，先后成立了机电、仪表、纺织、冶金等十几家行业性资产经营公司，原来行业主管局的行业管理职能，由上海市经委成立相应的行业管理办公室负责。

国有资产经营公司的具体形式主要是国有控股公司。国产资产经营公司建立后，使政府同企业的关系发生了实质性变化。第一，明确投资主体。上海组建国有控股公司分为两大类型：投资控股公司，主要职能是资本经营、资产运作；经营控股公司，主要职能是资本经营，资产运作与生产经营相结合。两大类型的控股公司都是投资主体，以产权为纽带，与下属企业形成母子公司关系。第二，实行政企分开。根据政企分开的原则，将行政管理局改制为投资控股公司或经营控股公司。行政管理局原有的政府经济管理职能转移至市政府有关委办，资产经营职能由控股公司承担。这样，既进行了行政管理机构的改革，转变了职能，又使国有控股公司有了明确的功能定位。第三，进行资本经营。这是国有控股公司的主要职能。国有控股公司通过资本经营以及战略规划、投资决策、资产收益、产权代表管理等职能，进行产品结构、行业结构和企业组织结构的调整，盘活存量资产，优化资产配置，提高资产运营质量和效益。第四，承担资产责任。上海国有控股公司首要责任是负责国有资产的保值增值。市国资办对各国有控股公司建立国有资产保值增值责任制考核办法。各国有控股公司还通过管人与管资产相结合，明确资产责任代表，将对产权代表考核与资产保值增值的考核挂钩。

第三层次：国有全资、国有控股、参股企业

这一层次是市国有资产经营公司将其经营的国有资产，按不同份额投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、国有控股公司和参股公司，形成企业的法人财产权。资产经营公司与下属企业的关系不是上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业的法人关系。上海市近几年通过这些措施的实行，不仅优化了资产结构，而且使大多数企业同深圳一样，实现了产权主体的多元化、产权流动的市场化、产权管理的法制化。资产经营公司以产权纽带行使出资者权利，企业拥有国有资产经营公司和其他资本所有权主体投入的资本形成的法人财产，拥有法人财产权。

（二）上海模式中需要进一步探讨的问题

上海模式同深圳模式存在着许多共同之处，因此，深圳模式中存在的问题在上海模式中也同样存在。当然上海模式也有自身的特点，这些特点决定了上海模式中存在着需要探讨的特殊问题。

1.上海模式同深圳模式存在着共同缺陷

上海模式的国有产权关系三层次的构架以及第一层次同第二层次的关系和第二层次同第三层次的关系同深圳模式基本相同。因此，上海模式同深圳模式一样，也存在四个共同的问题，具体来说：一是国资委同市政府的目标函数不同引起的矛盾。即市政府目标是多重性的，而国资委的目标是实现国有资本的利润最大化。国资委在市政府领导之下，必须要扭曲自己的行为。二是由于国资委本身行为的扭曲，它也不可能要求国有资产经营公司按照利润最大化的目标来运作国有资产，必须要实现利润最大化之外的其他社会目标。这样，国有资产经营公司就不是普通的法人，而是一个特殊的法人，作为特殊的法人，在现行《公司法》中找不到法律依据，因此，国有资产经营公司的法律地位便不能确立。三是国有资产产权的界定，同样存在着“谁投资，谁拥有产权”的原则同现行的国家“统一所有，分级管理”的原则的矛盾。四是由于上面三个问题的存在，国有公司的法人财产权问题没有解决。

2.上海模式中政企不分的问题更为突出

在深圳模式中，市国资委同市政府并无本质区别，国资委和国有资产经营公司的设立并没有实现真正的政企分开和政资分开。而在上海模式中，国有资产经营公司就直接是在原主管局基础上组建的，国有资产经营公司是个“翻牌”公司，还是原班人马管理同一块国有资产，国有资产经营公司属下的企业还是原来的那些企业。虽然国有资产经营公司的组建对于实现政企分开和政资分开，转换企业的经营机制起到了一定作用，但并未真正做到政企分开和政资分开。相反，“翻牌”公司不利于企业经营机制的转换，而是习惯于用行政手段来管理企业，政企不分和政资不分的问题比深圳模式更加突出。

三、两种不同模式的比较分析

以上在分析两种不同模式及其存在的问题时，实际上在一定程度上已涉及二者的比较分析，这里仅就两种模式的异同和优劣作一个概括性的说明。

（一）两种不同模式的异同

两种模式的共同点在于：第一，两种模式的基本构架相同。不管是深圳模式还是上海模式。国有产权的管理和运作都是分为三个层次即市级国有资产管理委员会——市级国有资产经营公司——企业。在国资委之下都设立了国有资产管理办公室，作为负责国有资产管理和运营的日常机构。第二，两种模式在两个层次上所构建的国有资产的产权关系和所履行的职能基本相同，在第一个层次上，即市国资委同市国资经营公司的关系和角度定位上，两种模式完全一致，前者是市政府领导下专门行使国有资产管理职能的决策和领导机构，后者是市国资委授权的国有资产运营机构。在第二层次上，即市国有资产经营公司同国有公司制企业产权关系上，两种模式都是以国有产权为纽带所形成的产权关系，而不是行政上下级关系。企业都拥有法人财产权。第三，由上述两点决定，两种模式所存在的问题也是相似的，即都难以做到政企分开和政资分开，企业不能真正做到拥有法人财产权。

两种模式的不同点在于：第一，深圳实行的是“一级政府、一级管理”的原则，而上海市实行的是“两级政府、两级管理”的原则。具体说，深圳只设市级国有资产管理委员会和相应机构，在区级政府则不设立国有资产管理委员会和相应机构。上海则在市、区（县）两级政府都设立国资委及相应机构。这种管理机构设置上的差别，主要是考虑到上海市国有资产量大面广和国有企业众多的特点，实行分级管理比较有利，并不影响两个层次上产权关系的实质和国有产权的运作，第二，国有资产经营公司组建的方式不同。深圳市国有资产经营公司一开始就是以实行政企分开和政资分开为目的，打破原主管行业的界限而组建的。从深圳国有资产投资公司的组建和调整来看，没有什么行政色彩。而上海的国有资产经营公司是在原企业主管局基础上成立的，即把原企业主管局改成行业性资产经营公司。因此，在资产经营公司的组建和运作方式上，带有浓厚的行政色彩。尽管从理论上讲，原主管局把国有资产交给资产经营公司经营，经营公司作为国有资产所有者的人，以出资者的身份同企业发生关系，成为企业的股东，但在实际运作过程中，资产经营公司仍习惯以行政管理办法干预企业的经营活动，政企不分和政资不分的现象比深圳更为突出。

（二）两种模式的优劣比较

上海模式和深圳模式各有特色，都是从当时各地的实际出发而构建的，因此，都具有一定的合理性和可行性。笔者认为，简单地比较其孰优孰劣恐怕不妥，当然，既然两种模式各有特色，必然是各有长短，从相对意义上是可以比较的。首先，从两种模式基本构架来看。上海模式采用“两级政府，两级管理”的构架，对于上海这样特大的老工业基地来说，国有企业数量多，国有资产量大面广，适宜于采用“两级政府，两级管理”的构架。否则，仅靠市国资委来管理诺大的国有资本和众多的国有企业，不符合管理幅度原则。而深圳相对于上海来说，它是一个新的工业城市，国有企业的数量和国有资本的数量都远不及上海，采用“一级政府，一级管理”的构架是适宜的，如果采用上海模式的做法，则会增加国有资本管理机构，从而增加了国有资产管理和运作的制度成本。当然，深圳在未来国有企业发展了，国有资本数量增大了，根据需要也可采用上海的两级管理体制。其次，从国有资产经营公司的设置来看。上海在原主管局基础上，直接组建国有资产经营公司，也有其合理性和可行性，但也有明显缺陷。从其合理性和可行性来看：一是原主管局有一大批对原行业和企业情况比较熟悉，既有实践经验又懂经营管理的干部；二是这批干部素质较高，自始至终地参与了整个企业改制的过程，对企业改制的目标非常明确，从而有利于迅速建立起有效的国有资产经营体系；三是利用原班人马改制，能够在不影响当前工作的基础上进行，可以实现在改革中求发展，求稳定，改革成本较低。其明显缺陷在于，资产经营公司还是原主管局的原班人马，他们对企业管理方式和措施容易沿用过去驾轻就熟的行政管理方法，一时还很难适应现代公司的管理和运行机制，缺乏对资产经营的现代经营观念。深圳国有资产经营公司的组建则不存在此类问题。