养老服务业发展深圳特色研究

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【摘要】十三五时期，为了积极应对深圳的“银发浪潮”，深圳市根据深圳社会老龄化的特点，从完善养老服务政策体系、提升养老设施建设水平及提升养老服务供给能力等七个方面入手，深入推进深圳的养老服务业，力图走出发展养老服务业的深圳特色路径。这个方面的努力已经取得很好的成效，但也还存在一些不足，需要相应的对策加以改进。

【关键词】发展；养老服务业；深圳特色

深圳是一座年轻的城市，但是伴随我国老龄化社会的到来，深圳也面临严重的老龄化问题。“截至2017年12月，全市60周岁以上常住老年人口总数达124万多人，占比全市总人口约6.9%，预计“十三五”期间，60周岁户籍老年人口每年以6.52%的速度增长，到2020年户籍老年人口将达到33万多人”。从这些数据和分析可以看出，“十三五”的后半期，深圳将正式步入老龄化社会。深圳的老龄化出现了一些显著特点：“一是人口结构加速老化。二是老年人数呈现爆发式增长，因为当年的深圳“拓荒牛”正进入退休阶段。三是户籍老人和非户籍老人人口严重倒挂，这和深圳目前的人口结构类似。四是空巢老人多，涉及生活习惯、子女出国等多种原因。五是高龄化趋势突出”。为积极应对深圳的“银发浪潮”，解决好老龄化社会问题，深圳市根据深圳市老龄化的特点，专门编制了《深圳市养老服务业发展“十三五”规划》（以下简称《养老服务规划》），大力发展富有深圳特色的养老服务业。《养老服务规划》确定的目标是：到2020年，建成养老服务体系健全、产业质量规模领先、体制机制全面创新、社会活力充分激发、具有深圳特色的现代养老新格局。为达到此目的，深圳市从七个方面入手深入推进深圳养老服务业的发展。

一、养老服务业的深圳特色发展路径

（一）完善养老服务政策体系。1.创新投融资政策。深圳市民政局联合深圳市保监局起草了《关于加快商业养老保险发展的实施意见》，进一步完善养老风险保障机制、优化养老金融服务体系。2.完善用地政策。深圳市通过局部修订《深圳市城市规划标准与准则》，将社区老年人日间照料中心的配建提高至750平方米/处，解决部分养老工程选址难题，进一步明确社区居家养老服务设施建设方面的配建要求、建设标准、移交工作等相关情况。3.完善补贴支持政策。深圳市民政局联合市发展改革委出台《关于我市养老机构服务收费问题的通知》进一步规范公办养老机构服务收费，促进养老服务行业管理的公开透明；起草《深圳市民办养老机构资助办法》，提高民办养老机构的新增床位和运营经费资助力度以及扩展医养结合、星级评定、养老机构责任保险等资助项目；全市国内组织或个人兴办养老机构的设立许可审批权限已下放到各区（新区）民政部门实施，进一步推动了养老服务业“放管服”改革。4.健全基本公共服务政策。深圳市民政局出台《深圳市公办养老机构入住评估管理轮候办法（试行）》，在全国首次明确采用“先评估后轮候入住”方式分配公办养老机构的床位资源，重度、中度失能老人优先入住；出台《关于调整公办公营养老机构养老服务收费标准的通知》，针对公办公营养老机构的基本养老服务收费实行统一定价。对入住公办养老机构的“三无”老人，困难家庭的失能、高龄老年人实行免费和低价收费。5.完善行业监管政策。深圳市民政局出台《深圳市社区老年人日间照料中心建设规范》，进一步加强和规范社区老年人日间照料中心基础设施建设。6.建立医养结合政策。深圳市民政局出台《深圳市医养结合试点工作方案》，提出全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的医养结合照护服务体系为工作目标。7.探索建立家庭养老支持政策。深圳市民政局出台《居家养老服务与绩效评估规范》，解决了居家养老服务参差不齐，缺乏统一评价标准的局面。（二）提升养老设施建设水平。1.推动养老设施分类分级发展。“十三五”期间重点建设项目10个，其中深圳市社会福利中心（新址）一期项目完工并完成整体搬迁，深圳市养老护理院完工，盐田社会福利中心改扩建项目完工，光明新区光明社会福利院完工，其它6个重点建设项目正稳步推进；通过公办民营、公办联营等模式，加快推动市区两级福利中心、原特区外街道敬老院等公办养老院管理体制、运营模式改革，提高运营管理效率。目前，已完成3家原特区外街道敬老院社会化改革试点工作。2.推动社区养老服务设施融合发展。截至2018年底，全市共建成社区党群服务中心672家；社区星光老年之家916个；老年人日间照料中心85家。3.推动医养结合型服务机构建设。截至2018年底，全市共有养老机构42家，其中医养结合型养老机构22家，超过50%的养老机构能够以不同形式为老年人提供医疗服务；全市已有53家社区老年人日间照料中心等社区养老服务机构与社区健康中心建立医养结合机制，满足社区老年人社区就医基本需求。（三）提升养老服务供给能力。1.完善机构养老服务功能。目前深圳市拥有养老机构42个，充分发挥了公办养老机构的托底作用；全市积极推进公办养老机构社会化改革，福田区社会福利中心已经与万科签订PPP试点项目协议，共同打造集托养、日间照料、居家养老、医养结合“四位一体”新模式；积极引入社会资本，加大资金投入，盘活社会闲置资源，为社会失智、失能老年人提供优质服务。深圳市宝安区2016年就建成全市首家医养结合型民办养老机构深圳复亚护养院，设置养老床位528张。2.提升社区照护服务水平。深圳市大部分社区均设置了社区居家养老服务中心、社区老年食堂、社区健康服务中心等设施，为社区老年人提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急、呼叫、文娱、心理等一体化的综合社区照护服务；深圳市福田区“五有五化”都市社区养老新模式入选国家发改委、民政部、老龄委联合公布的养老服务业发展典型案例。3.建立科技助老服务网络。2017年以来，在中兴通讯支持下，深圳市民政局开展“互联网+养老”信息化建设工作，启动了深圳市养老信息化服务平台建设，平台建设主要内容包括：一大门户、两类移动、八大系统。八大系统中的“公办机构轮候管理系统”已正式上线，“日间照料中心管理系统”已投入试点运行，“民办养老机构预约管理系统”已完成全市已备案的民办养老机构的信息录入工作。（四）老年人福利保障水平进一步提高。1.提升老年人优待水平。组织实施“敬老优待证”项目，符合条件的户籍老人和非户籍暂住老人，可享受免费进入深圳市各公园、各旅游景区、博物馆等文化场所；免费使用全市公共体育场所设施、公厕；在市、区所属各医院看病，挂号费享受半价优惠；优先得到免费法律援助；免费乘坐公共大巴、中小巴和地铁等优待与福利。2.完善养老服务补贴制度。面向全市老人提供家政、助医、康复、送餐、心理慰藉等上门服务，由政府对其中的低保、生活不能自理、重点优抚对象等户籍老人每月给予300元、500元的居家养老服务补助；鉴于我市养老服务补贴滞后于我市经济社会发展水平的现状，深圳市民政局制定了《深圳市社区居家养老服务管理办法》，推动提高社区居家养老补助标准。3.提升老年人抗意外风险能力。实施为80岁以上户籍高龄老人购买意外伤害及意外医疗保险项目，该项目从2010年开始实施，至今已实施7期，由福彩公益金全额出资为深圳市户籍80岁以上的老人投保，被保险人若发生意外，最高可获得10万元保险赔偿；深圳市各区在深圳市民政局项目的基础上，进一步降低投保年龄，各区分别将投保年龄下降到60或70岁，进一步扩大受益范围。4.探索建立长期护理保障制度。深圳市拟起草《深圳经济特区养老服务条例》，将长期护理保险制度纳入立法。计划通过制度设计提高老年人对护理服务的支付能力，满足养老服务需求，促进养老服务业发展。（五）老龄产业进一步加快发展1.重点发展老年智能产品及服务业。深圳市继续实施并完成《深圳市老年人专用智能产品与服务业发展行动计划（2015—2017）》，截至2017年10月，我市统筹系列专项资金，累计扶持类似项目28个，项目总投资4.6亿元。2.加快发展老年健康服务业。继续实施《深圳市生命健康产业发展规划（2013—2020）》。从2014年起，市财政设立了生命健康产业专项资金，每年安排2.5亿元，重点扶持生命信息、高端医疗、健康管理、照护管理、健身休闲和养老保健等领域。3.探索发展老年金融业。引导金融机构融入解决社会老龄化问题，华夏银行深圳分行结合政府老龄事业建设规划制定老年金融服务工作计划。广发银行深圳分行践行普惠金融服务理念，为深圳市50岁以上中老年人设计推出了专属借记卡——“自在卡”。4.推进发展老年服装产业。大力开拓老年服装市场，我市培育开发的阔太服饰集团、李红国际、俏阿姨时装等老年服装产业，进一步推动了我市老年服装产业的发展。（六）推进孝亲敬老文化建设。1.倡导现代养老观念、营造孝亲敬老社会环境。深圳市通过开展“敬老文明号”评选表彰、“敬老爱老助老模范人物”评选表彰、“老有所为”先进典型人物宣传、“全国老年法律维权工作先进集体”评选等系列活动，很好地倡导了现代养老观念、营造了孝亲敬老社会环境。2.提升老年人社会参与度。深圳市华龄老年服务中心上线运营“深圳老年在线”网站，目前在全市近300个社区聘请500多名老年人担任网站特约记者；深圳市各级老年协会充分利用180家老年大学和916个社区星光老年之家等资源场所，通过举办摄影书画展、老年文艺演出、评选“模范长者”等活动，极大地提升了老年人的社会参与度。3.加强老年人精神关爱。深圳市老年协会主办的《深圳老年》杂志，深圳广电集团娱乐•生活频道在本土打造了以老年人为主题的才艺展示公益电视节目《深圳老有才了》，这些媒体也设置了心理咨询、心理疏导、精神慰藉之类的文章或节目，不断加强对老年人的精神关爱。4.进一步健全老年人教育体系。市民政局联合深圳广电集团在本土打造了为老年人定制的周播电视服务节目《乐龄好时光》；市民政局积极鼓励和引导老年社会组织在社区开办“社区九九学堂”和长者言行规范活动，创新开展老年自我教育。（七）加强养老服务队伍建设。1.推动养老队伍职业化发展。深圳市民政局与深圳职业技术学院共建深圳健康养老学院，2018年6月8日举行签约仪式。深圳市与日本微风株式会社、德国雷娜范集团等国际知名养老服务机构也建立了战略合作关系。通过与专业化机构合作并展开系列培训，强化了老龄工作者队伍的专业化、职业化水平，使得各级老龄工作者，特别是基层一线的工作者能够更加透彻了解新的精神和政策，并在具体工作中对服务对象也做了很好的宣传。2.加快养老服务志愿者队伍培育。截至2018年5月，深圳市注册志愿者总人数为158万人。多支志愿队伍通过多种方式到各个敬老院开展了重阳节慰问老人、爱心陪伴、文艺演出等关爱活动。近年来，爱中国志愿者艺术团多次来到深圳市南联颐养中心养老院开展“爱在行动”深圳站义演活动，为老人送去温暖和祝福。3.推进养老服务人才薪酬制度改革。深圳市正起草《深圳经济特区养老服务条例》，从人才培养、薪酬住房待遇、入职奖励等方面鼓励养老服务人才。4.鼓励公益慈善组织支持养老服务。深圳市民政局指导太平洋保险公司旗下公益慈善组织等投身养老服务业，如前往市、区福利中心、街道敬老院以及孤寡老人家中慰问，给老年人送去温暖。协助盐田、南山、龙华等区雨花公益服务中心以慈善基金会的形式进行登记，并开展社区老年人食堂服务。

二、深圳养老服务业特色发展面临的主要问题

（一）政府的主导力尚有待提升。1.养老投入不够。深圳市一些行政区对养老服务业的重要性认识不够，对养老设施建设用地和资金支持力度不够，导致“十三五”期间部分重点养老项目建设推进速度较慢。2.配套政策不够完善。表现在《养老服务规划》里提的多而全，但实际制定和出台的还不够，已经出台的政策有些落实还不够到位。3.科技助老服务发展不够。深圳市综合为老服务信息平台尚在规划建设中，还未实现政府、机构、社区和居民之间养老信息和资源的互通共享，还未实现养老服务由一般服务向精准服务、急难服务、有效接续服务转变。（二）养老服务市场作用发挥不够理想。1.社会资本引入不足。深圳的养老服务业投资主要在于政府，社会资本投入比较有限，目前深圳社会化、市场化的养老组织、养老机构、养老产业较为薄弱，与新时代养老服务业的定位、格局和要求仍有一定的差距。2.市场规范和监管不足。深圳的养老服务业虽然发展较快，但总体来说还处于初级起步阶段，也还缺乏相应的市场规范、行业标准以及行业监管。3.老龄产业发展不足。我市在老年智能产品、老年健康产品、老年金融产品以及老年服装产品等方面开发开拓的力度远远不够，现有的一些公司和厂家经营规模小、发展程度低、致使产业市场占有率低且市场竞争力弱。（三）养老服务人才队伍建设进展较慢。1.养老服务人员队伍老化。与深圳市其它行业相比，深圳市养老服务人员的薪酬待遇普遍较低，对年轻人缺少吸引力，导致人员流动性大，队伍老化严重。2.养老服务人员专业性不强。养老服务人员很多是下岗人员和外来人员，他们入职时很少接受过专业培训，很多人只能凭日常生活经验做一些简单的生活护理和家政服务，对老年人身体健康、心理疏导、精神关爱不到位。3.养老服务志愿者队伍发展滞后。没有形成专门的养老服务志愿者队伍，现有志愿者的专业水平也有待提高。

三、深圳养老服务业进一步特色发展的对策建议

“十三五”后期，深圳市必须加快推进深圳“十三五”《养老服务规划》重点领域关键环节的突破和发展，确保到2020年深圳养老服务业的特色发展目标得以实现。（一）切实推进养老服务规划实施。按照以来所提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的新要求，切实从思想上高度重视我市“十三五”《养老服务规划》的实施，以高度的责任感和紧迫感做好《养老服务规划》的后期实施工作。1.充分保证投入。深圳一些区要加强对养老服务业重要性的认识，对自己区分担的“十三五”期间养老机构重点建设项目用地要以实际行动大力支持，解决养老设施建设用地难的实际问题，并且在养老设施后续建设上也应该切实加大资金投入，以确保养老设施建设能按期进行，如期高质量竣工。2.完善政策体系。《养老服务规划》里提到政策体系多而全，相关政府部门应该制定出相应的法规、规章及制度，真正完善养老服务政策体系。已经出台的政策要及时督促贯彻落实，长期跟踪，使政策体系的贯彻能落到实处。3.加强科技助老服务。利用好正在规划建设的综合为老服务信息平台，最大限度地实现政府、机构、社区和居民之间养老信息和资源的互通共享，利用现代智能科技真正实现养老服务由一般服务向精准服务、急难服务、有效接续服务转变。（二）扎实推进社会化养老服务体系建设。按照以来所提出的“加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制”的新要求，充分对接市场，支持社会资本进入养老服务行业，激发各类社会资本在养老服务行业内的活力。1.积极引入社会资本。降低社会资本准入的门槛，加大社会资本引入力度，使我市社会化、市场化的养老组织、养老机构、养老产业得以充分发展，养老服务业领域进一步引入社会化、市场化的运作机制，缩小我市养老服务业现状与新时代养老服务业的定位、格局和要求之间的差距。2.完善行业标准规范市场。在降低社会资本准入门槛，加大社会资本引入力度的同时，我市应进一步制定完善行业标准、加大监管力度和范围，进一步规范整个养老服务业市场，使民营养老服务业实现价格合理、质量可靠，不断提升民营养老服务商家的服务档次和服务品质，使我市养老服务产业实现可持续的健康发展。3.大力发展老龄产业。在老年智能产品、老年健康产品、老年金融产品以及老年服装产品等方面加大开发生产的力度，积极引导现有的一些公司和厂家加大协作力度，不断扩大经营规模，真正形成自己的养老服务品牌和产业模式，建构完整的养老服务产业链，从而提高产业市场占有率，提升市场竞争力。（三）着力加强养老服务队伍建设。高度重视在十三届全国人大一次会议广东代表团审议时所提出的“人才是第一资源”的重要指示精神，切实注重人才，加强养老服务队伍建设。1.引入和留住养老服务人才。推进养老服务人才薪酬制度改革，切实提高养老服务人才的薪酬水平，使我市养老服务专业人才能够引进来、留得住，切实解决我市现有养老服务人员流动性大、队伍老化的问题，促使我市养老服务人才实现职业化、专业化和年轻化。2.提升现有养老服务人员素质水平。鼓励养老机构与国内外职业学校、养老机构开展合作，大力加强现有养老服务人员的教育培训力度，使现有养老服务人员树立正确的养老服务理念，掌握养老服务的专业技能，提升现有养老服务人员队伍的整体素质和水平。3.培育专门的养老服务志愿者队伍。借鉴深圳市团市委发展培育志愿者队伍的先进经验，或者与之合作，通过建立为老志愿服务等级制度、探索建立“养老道德银行”机制、完善志愿服务时间记录和储备等措施，吸引更多的市民加入养老服务志愿者队伍、推动志愿服务长效化，形成和培育出自己专门的养老服务志愿者队伍。

参考文献：

[1]管亚东.深圳正逐步变老常住老人已经达到119万多人[EB/OL].南方网,2016-1-13.

[2]刘丽.深圳将在2020年进入老龄化社会[N].南方日报,2016-8-1.

作者:张文明 单位:中共深圳市委党校哲学与文史教研部