经济适用房现状阐述

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摘要:从经济适用房政策缺陷、政策执行主体动机偏差两方面探讨了经济适用房政策过程中出现的政策表面化、扩大化、扭曲化现象的深层次原因,并从明确经济适用房政策在保障性住房政策体系中的角色、强化政策执行主体的公共服务动机、推进经济适用房政策的市场化运作三方面提出了建议。

关键词:经济适用房;政策偏差;政策缺陷

一、经济适用房政策的演变

改革开放以来,我国逐步对旧的住房制度进行改革,至今大致经历了五个阶段:第一阶段,1980—1985年,进行了国家、企业、个人三者共同负担购买住房的试点;第二阶段,1986—1990年,进行了以提高住房租金为突破口的住房体制改革;第三阶段,1991—1993年,以公房出售为重点,住房制度改革在我国全面铺开;第四阶段,1994—1997年,以住房公积金、安居工程为依托,住房制度改革全面推进;第五阶段,1998年至今,全面停止了实物分配的福利分房制度,住房体制开始探索市场化运作。至1998年国务院发文以“经济适用住房”的提法代替“安居工程”,并明确提出,建立和完善以经济适用住房为主体的住房供应体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,经济适用住房政策正式出台。

二、经济适用房政策失效的表现

(一)政策目标异化

我国制定经济适用房的初衷是为了解决中低收入者的住房问题,保证“人人享有适当住房”社会目标的实现。在我国多层次的住房保障体系中,廉租房和经济适用房政策是解决中低收入者住房问题的主要手段。具体而言,低收入者通过政府的廉租房或廉租房补贴解决住房问题,中低收入人群通过有限产权的经济适用房购买有限产权住房。经济适用房政策推行至今已有11个年头,不但“中低收入人群通过有限产权的经济适用房购买有限产权住房”、“调控房地产市场运行”的政策目标没有实现,而其因为经济适用房户型不合理、价格过高、质量问题严重,经济适用房交易黑市活跃,高收入阶层也投机购买的突出现象等问题的出现,使得经济适用房政策还遭到了来自多方的质疑。

(二)政策表面化现象凸显

目前,经济适用住房的建设规模远远小于社会需求量。从2001年开始,我国的经济适用住房供给持续减少,从投资建设的面积来看,每年经济适用住房新开工面积占住宅新开工面积的比重呈现下降趋势。2000年,经济适用住房新开工面积占当年住宅新开工面积比重达到最高值,为21.77%。从2001年开始,这一比重开始出现下降。到了2005年,该比重仅为6.37%。从投资规模来看,国家统计局颁布的“国房景气指数”表明:2006年1—11月,全国完成房地产开发投资16416亿元,完成商品住宅投资11550亿元,其中经济适用住房投资526亿元,经济适用住房投资规模占住宅投资比重为4.55%,如果以月平均值换算,2006年的经济适用住房投资规模占住宅投资比重也不过是4.97%[1]。对绝大部分中低收入家庭来说,经济适用房可望而不可及。

(三)政策扭曲化现象明显

一些地方政府在执行政策过程中使经济适用房政策的调控对象、范围超越了既定的要求。按《经济适用住房价格管理办法》之规定:“经济适用住房要严格控制在中小套型,中套住房面积控制在80平方米左右,小套住房面积控制在60平方米左右。市、县人民政府可根据本地区居民的收入和居住水平等因素,合理确定经济适用住房的户型面积和各种户型的比例,并严格进行管理。”但事实上,一些经济适用房的面积大、价格高,经济适用房的“不经济”弱化了经济适用房的社会保障作用。此外,经济适用房一般建在交通条件差、配套设施不完善的远郊地区,导致购房者生活成本增加,一直以来备受追捧的经济适用房在一些城市受到人们的冷落,出现无人问津的现象。

三、经济适用房政策失效原因分析

(一)政策缺陷

1.政策目标偏差

政策目标偏差主要表现在两个方面:一是政策目标缺乏有效性,经济适用房政策将中低收入人群纳入保障范围,按照收入水平划分,商品房、经济适用房和廉租住房的住房供应体系覆盖人口范围大约分别是15%、80%和5%,而如果将80%的中低收入者和5%的最低收入者都纳入社会保障的范围,无疑是与商品化、社会化的改革目标存在矛盾的[2];统计数字显示,我国大多数家庭属于中等收入家庭,约占城市家庭总数2/3左右,范围如此之大,使得经济适用房解决中低收入人群住房问题力不从心,政策目标难以实现。“中低收入者”的标准过于宽泛,现实操作过程中较难确定中低收入者的具体标准。二是政策价值目标偏差,经济适用房政策的制定涉及“公平”与“效率”,政府为保证“人人享有适当住房,社会目标的实现”,通过政策补贴等措施,完成社会财富的二次分配,实现社会公平,但这种公平在现实操作过程中难以实现,即使实现了也是一种低效的公平,而将房地产市场一份为二,实行二元体制,这与当前我国正大力推进的市场经济体制相矛盾,人为对市场的划分必然造成市场分割,导致社会福利的损失。

2.政策执行机制存在缺陷

就政策执行机制而言,经济适用房政策的执行,实际上是国家请客而地方政府买单,因为作为经济适用房的土地是无偿划拨的,相关费用是由地方政府承担的,所以,地方政府建设经济适用房的积极性不是太高,直接造成政策表面化、扭曲化现象出现。

3.政策过程的监督难以实现

经济适用房政策是涉及政府、房地产企业、目标消费群体三大政策主体的多过程的复杂政策。现代公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南提出,人们在市场行为和政治行为中都是为了追求自己的利益。公共选择理论认为,地方政府也是追求自身利益最大化的“经济人”,政府官员不是简单的政策解释者和执行者,而是在个人利益的驱动下去解释政策和执行计划[3]。政策参与的各个主体追求自身利益的特性决定了,决定了政策的高效执行需要对各主体的行为进行有效限制,监督必不可少。

(二)政策执行主体动机偏差

我国正处于转型时期,不规范的分权及地方官员政绩评价体制,导致地方政府自利性动机的膨胀,尤其在经济适用房政策领域更加明显。当前,地方财政的收入主要包括预算内收入预算外收入和制度外收入等三类。地方财政由土地所产生的收入来源主要有三个方面:第一是预算内的土地带来的相关税收的收益构成了地方政府财政预算内收入的支柱。现行分税制下,城市扩张和土地占用带来的税收包括建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等则全部由地方享有,近年来已经成为地方政府预算内的支柱性收入。第二是土地收益已经成为地方政府预算外收入的主要来源。在现实的开发过程中由于无法核实相应的土地开发成本,土地出让的收益几乎全部留归地方。1994年之后,土地出让的收益完全留与地方政府不再上缴中央财政。土地出让的收益成为政府预算外收入的支柱性来源。“东部一些发达地区城市土地出让金几乎占预算外收入的60%以上。”[5]第三是一些部门征收的土地规费和制度外收费,比重相对较低。

四、对策及措施

1.明确经济适用房政策在保障性住房政策体系中的角色

经济适用房政策是具有过渡性质的住房保障政策,是我国住房政策领域由计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊产物。经济适用房具有保障性与商业性双重属性,由于政策制定本身存在缺陷,执行主体利益驱动机制偏差,监督成本过高等方面因素严重制约了经济适用房地保障属性了发挥,政策目标偏离和政策效率低下。从我国国情出发,应推行廉租房政策为主逐步淡化经济适用房政策角色住房保障体系,在促进社会公平的基础上更好地分配社会资源,真正帮助弱势群体解决住房问题。

2.强化政策执行主体的公共服务动机

地方政府有义务承担社会责任和谋求公共利益,制定并高效执行住房保障政策,解决低收入人群的住房问题,但不可忽视的是,在现有体制之下地方政府的自身诉求利益与其应承担的公共服务角色存在矛盾,致使政策执行出现偏差。追究其原因,我们“不能单纯地从官僚的个人品质上去找原因,而是因在充分认识官僚个人需要和利益的同时,提供一种良性的压力,引导官僚的理性行为做出有利于组织的选择。”经济适用房政策在出现政策表面化、扩大化、扭曲化等问题,其主要原因是作为政策执行主体的地方政府缺乏执行政策的激励机制,即所谓的“良性的压力”。因此,我们在政策设计的过程中体现为对各方利益的考虑和均衡配置。譬如中央适当分担地方财政负担,或者将土地的无偿划拨变为低偿划拨,从而使地方也有利可图。在具体操作的过程中,体现为选择性激励机制的配套建立。例如,在对地方政府官员的政绩考核制度中,纳入对经济适用房市场规制职能履行的内容,使这些因素也直接影响其晋升。如此双管齐下,从政府官员个人和地方政府两个方面建立利益动机。

3.推进经济适用房政策的市场化运作

在经济适用房政策过程中,坚持市场优先原则,运用供给、价格、竞争、税收等多种手段,灵活选择各种政策补贴工具,最终使经济适用房步入正轨,发挥其保障效用,真正实现“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”的社会价值。