房产金融财政损失探析

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[摘要]房地产行业的快速发展离不开金融的鼎立支持，也使得该行业与金融的利益紧紧的结合在一起。开发商向银行大量贷款、个人住房消费贷款的盛行，再加上政府以储备土地为抵押向银行大量借款，使得金融介入房地产行业的程度进一步加深。这三类贷款究竟给金融系统带来怎样的风险？政府抵押贷款会对财政产生什么样的风险？本文将对此展开探讨。

[关键词]房地产贷款金融风险财政风险

我国房地产开发企业因为自有资本有限，从而以土地为抵押向银行贷款；个人住房也大量采取向银行按揭贷款；再加上地方政府以土地作为抵押向银行贷款和为一些企业做担保，我国的房地产行业的高风险已紧紧地与银行、政府、广大的购房者牢牢绑在了一起，具有很大的风险性。一方面，贷款过分集中于房地产行业，不仅会降低对其他行业的支持，更会造成资金的盲目追捧，引起房地产虚假繁荣和生产过剩，加剧风险的聚集。另一方面，金融体系自身的不健全反过来使得房地产融资运作的抗风险能力很弱，很容易使房地产风险扩散化。以土地和房地产为载体的银行贷款主要有三种：房地产开发贷款、个人住房抵押贷款、土地储备（抵押）贷款。分析这三类贷款的风险性也就紧紧抓住了土地财政带来的财政金融风险的核心。

一、房地产开发贷款

房地产开发行业是资金密集型行业，具有建设周期长、风险大的特点，仅靠开发商自有资金是无法完成大规模的投资的，需要大量的融资。从国际上看，融资手段主要有股权融资、债券融资及银行贷款。我国目前有房地产开发企业三万多家，但整体素质不高，中小规模的企业占了大多数，市场结构松散，资源利用率低，企业资信条件不高，责任能力不足，房地产金融市场不发达，融资渠道单一，尤其缺少直接融资手段，上市公司只有70多家，另外目前对开发企业发行债券融资也有很多限制，因此房地产开发资金主要依赖银行贷款。过多的依赖银行贷款等于将房地产行业的风险绑在了银行一辆战车上，对于整个金融系统具有很大的风险性。也许从表-1中我们看到房地产开发企业资金来源于国内贷款的比例并不高，但后文我们将会发现事情并非如此。

表-11999-2005年房地产开发企业资金来源比重表（单位：%）

1999200020012002200320042005

国家预算资金0.210.120.180.120.090.070.06

国内贷款23.1823.0921.9922.7723.7818.4018.30

债权0.210.060.000.020.000.001.03

利用外资5.352.811.761.611.291.330.12

自筹28.0426.9118.3828.0928.5730.3333.63

其他43.0247.0147.6947.3846.2749.8747.90

资料来源：《房价与泡沫经济》徐滇庆著机械工业出版社

注：其他项的主要是指购房者所付定金和预售款

首先让我们分析在我国整个房地产开发中都有哪些环节需要开发商动用自有资金。一般说来，开发商在拿地、规划等少数环节上动用自筹资金，但也有连拿地也是通过暗箱操作，尽力打着“公共利益”的幌子拖地方政府下水，以政府有形之手的协议出让方式获得土地。在一系列国家关于经营性土地必须实行招拍卖后，这种状况有所好转。在拿到土地后和国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程开工许可证（简称“四证”），就可以以土地为抵押向银行申请贷款，从而获得工程建设资金和流动资金，在土建环节，将成本转嫁给建筑承包商带资垫付或者仅付少量建设资金，而一旦房屋结构封顶、取得预售许可证，开发商即可先后收取定金、预收款、首付款和整个房款。从整个过程看房地产开发企业自有资金很少，大量仰仗银行贷款，房地产企业资产负债率一直处于高位。从下表可以看出，企业资产负债率一直在70%以上，根据2003－2004年度《中国房地产市场报告》提供的材料，香港前五大上市公司负债率基本在30％－40％。资产负债率是衡量企业偿债能力和抗风险能力的重要指标，一般限额为50%到60%。我国基础行业平均为50%左右，加工业平均65%。房地产开发业如此高的资产负债率显然风险很大。[1]

注：数据来源于国家统计年鉴

图-12000-2005年我国房地产开发企业资产负债率

2004年4月28日国务院发出通知，要求房地产开发企业（不含经济适用房项目）的自有资金比例必须从20％提高到35％以上。据国家统计局统计，2004年房地产开发资金共筹措17168.8亿元，其中第一大资金来源为“定金和预收款”，达到7395.3亿元，比上年增长44.4%，占房地产开发投资资金来源的43.1%；第二大资金来源是房地产开发企业自筹资金，为5207.6亿元，增长了38%，占全部资金来源的30.3%；第三大资金来源是银行贷款，为3158.4亿元，增长了0.5%，占资金来源的18.4%。但实际上，房地产开发资金来源中，自筹资金主要由商品房销售收入转变而来，大部分来自购房者的银行按揭贷款，按首付30%计算，企业自筹资金中有大约70%来自银行贷款；“定金和预收款”也有30%的资金来自银行贷款，以此计算房地产开发中使用银行贷款的比重在55%以上。[2]房地产开发资金过度依赖银行信贷资金，缺少相应的风险分散机制，增加了潜在信贷风险，根据相关资料，与我国形成了鲜明对比的是，美国70%以上的房地产开发建设资金是通过直接融资实现的，银行贷款只占10%-15%，风险承担者是分散的。[3]可见我国房地产行业过度依赖银行贷款的状况没有得到根本的改善。此行业需要大量的资本金投入，一味的限制银行的贷款比例终归不是长久之计，解决办法是要拓展其他融资渠道，促进房地产行业的快速发展。

我们再从中央银行的角度看一下目前房地产行业给金融系统带来的风险，据央行公布的2006第一季度货币政策执行报告称，3月末，房地产贷款余额达3.2万亿元，占全部人民币贷款余额的15.7%；其中房地产开发贷款余额为1.2万亿元，占房地产贷款余额的37.8%。我们知道房地产开发行业投资额巨大，投资期长，影响因素复杂，历来就是一个高风险的行业。目前这种高负债率，大规模经营的环境，又客观上加重了风险程度。一旦某一项目市场定位错误，或经营上出现某些严重失误，造成资金链断裂，就有可能遭至灭顶之灾。而开发公司对银行资金的依赖较大，一旦出现大范围的楼市滑坡，便很有可能引发金融风险。

中国人民银行的报告指出：房地产开发商贷款质量较差，农行和中行的不良贷款率分别达到16%以上和12%以上，工行和建行的不良贷款率也维持在7%左右。一方面，开发商自有资金比例逐年下降，房地产贷款潜在风险增加。以上海为例，房企自有资金2001年为18.84%、2002年为17.53%、2003年为16.94%。直到2004年4月28日国务院发出通知，要求房地产开发企业（不含经济适用房项目）的自有资金比例必须从20%提高到35%以上。另一方面，同期的房地产开发企业自有资金利润率却居高不下，上海2001年为38.12%，2002年达到86.36%，2003年为74.24%，自有资金的利润率竟为同期社会平均利润率的10倍以上。这说明开发商在追逐暴利中，将银子装进口袋，把风险留给银行。

于是中国人民银行房地产金融分析小组在撰写的2004中国房地产金融报告中建议：“很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑取消现行的房屋预售制度，改期房销售为现房销售。”但是央行的这一建议在全社会引起了强烈震动，与百姓和专家的普遍叫好相比，多数开发商表示现房销售将对开发商造成巨大的资金压力，希望不要在近期停止期房销售，尤其是房地产行业大佬任志强写下“万言书”，痛陈取消房屋预售制度的危害。建设部9天后表态，称国家近期不会取消商品房预售制度。

1994年出台的《城市房地产管理法》建立了商品房预售许可制度，自此预售已经成为房地产开发融资的重要手段。目前我国各主要城市商品房预售比例普遍在80％以上，部分城市甚至达90％以上。据有关专家介绍，根据测算，预售项目资金比现售项目资金的动态回收期约缩短10个月。虽然房地产开发企业的自有资金比例提高了，但是同期的房地产开发企业自有资金利润率却居高不下，以上海为例，2001年为38．12％、2002年达到86．36％、2003年为74．24％，自有资金的利润率为同期社会平均利润率的10倍以上。[4]但如果取消了预售制度，在我国房地产开发企业整体素质不高的情况下，将会使大量的中小房地产开发企业陷入困顿，从而影响整个房地产市场的供给，给余下的开发商更多涨价的理由。世界上也许根本就没有十全十美的政策，任何一刀切的政策都有其利弊，我们只有本着两害相权取其轻的原则，做出判断。因此可以考虑再次增加房地产开发企业自有资金的比例，一方面可以淘汰规模小的房产开发企业，减少这些企业凭着很少资本金获得暴利，另一方面又能不至于影响整个房地产市场的供给，维护整个市场的稳定。

二、个人住房贷款

我国2005年的城镇化率是43%，在未来约三十年内将保持高速增长的态势，而且我国城镇化率每提高一个百分点，将有一千多万人从乡村移居城市。我国2005年城镇人均居住面积是26平方米，伴随着城镇居民对居住条件的要求也将越来越高，因此我国的房地产行业将是一个获得大发展的持久行业。住房在一个人的生活消费中是一项很大的支出，特别是对于年轻人来说，一般没有一次性支付整个房款的能力，采取向银行按揭贷款的方式偿付房款，以后再逐年逐月的偿还银行贷款，这就是个人住房消费信贷。1998年，中国人民银行下发了《关于开展个人消费贷款的指导意见》，消费信贷的发展从此步入快车道，当年房贷余额就达到426.16亿元。据统计，全国个人住房贷款余额由1998年的426.16亿元增长到2005年底的1.84万亿元，8年间个人住房贷款余额增长了近43倍，平均年增长率达到60.02%。个人住房贷款余额占金融机构全部贷款余额的比例由1998年0.49%上升到2005年的8.9%。[5]

据国际经验，个人房贷的不良贷款率很低。而据央行研究局课题组研究，个人住房消费信贷的发展可能存在违约风险，目前，我国商业性个人住房贷款不良贷款率不到0.5%，住房公积金个人住房贷款的不良贷款率仅为0.24%.但按照国际惯例，个人房贷的风险暴露期通常为3年到8年，而我国的个人住房信贷业务是最近3年才开始发展起来的。同时，我国个人诚信系统尚未建立，商业银行也难以对贷款人的贷款行为和资信状况进行充分严格的调查监控。近年来房价渐行渐高，还贷者面临很大压力，而且现代生活的高流动性和高风险性，下岗失业、疾病其他重大变故都可能使还贷者陷入困境。并且《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》于2004年10月26日由最高人民法院审判委员会第1330次会议通过,并已于2005年1月1日起实施。其第六条引起了银行界的普遍关注:“对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债。”这一司法解释的出台意味着一旦房屋抵押者无力偿还贷款且房产抵押者有充分证据证明该房是其惟一可居住房产,银行就不能因此变卖其所抵押的房屋,即在这种情形下,银行丧失了对房屋的处置权,既不能进行拍卖,也不能强行将住户赶走。这样,银行对抵押者房屋的抵押权即被悬空,其势必增加房贷业务的金融风险。另外一些开发商自有资本金不足，就动员亲朋好友、麾下员工骗取银行贷款补充资本金，更有一些不法之徒，利用国家法律和银行规定的漏洞，骗取银行贷款来从事其他高风险业务，如炒股或者炒房，由于信息不对称，也会给银行带来风险。

三、土地储备（抵押）贷款

土地储备贷款，又叫打捆贷款，由银行与地方政府合作，先以国有独资或控股的城市建设投资单位作为承贷主体，将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目，即“打捆项目”，向银行申请贷款。如果这类打捆方式用于房地产开发，所谓的一级土地运营商就扮演了承贷主体的角色。我们知道：地方财政中用于经济建设的资金非常有限，特别是对于中西部地区来说更是如此。于是渐渐的就导致了“银政合作”的产生，那就是“打捆贷款”。我国自推行政企分开以来，政府就不允许直接从事企业方面的工作。于是，地方为了搞建设就纷纷建立了各式各样的地方城市建设投资中心，被称为“窗口公司”，以这些公司为载体，以土地和以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资。对于地方政府而言，“打捆贷款”的诱人之处在于金额巨大，对于当地的基础设施建设能发挥重要作用。而对于银行来说，因为有政府信誉担保和大量的土地做抵押，往往把这类贷款看作优质贷款。但是由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位，没有稳定的经营收入来源，因此还款来源得不到保障。虽然财政做出还款承诺，但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，而且《担保法》第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。2005年1月26号财政部已出台过一项《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》(财金[2005]7号文件)，要求地方财政应严格遵守有关法律规定，禁止违规担保。因此一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还。另外，打捆贷款中往往存在政府意志较强、银行贷款被动运作的隐患，使银行信贷资金形成较大的潜在风险。对于地方政府来说，还本付息压力可以不在本届政府任期内承担，一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度约束的情况下，这种偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”，它不但导致地方政府债务风险的无限膨胀，也会给下任政府带来更大的财政压力，这种寅吃卯粮的融资方式是注定不能持久的。

实际上央行早就注意到了这类贷款的风险性，早在2003年6月13日，中国人民银行了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》就规定对要控制土地储备贷款的发放，对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。2006年5月，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发文，紧急规范各类“打捆贷款”，信贷闸门再次收紧。在这份名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》中，五部委明确规定，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保，自此土地储备贷款的闸门完全关上。但以前的土地抵押贷款已经有一个很大的存量，据报道，2006年4月份,交通银行新增800亿元授信,支持湖北省“在中部崛起中发挥更大作用”,另外农发行给了300亿元,国开行给了500亿元,工行给了1000亿元,建行给了700亿元,中行给了1000亿元等等，同月,中国建设银行和广东省人民政府签署银政合作协议金额高达1800亿元,刷新了此前所有的纪录,其中1300亿元将投向广东省电力、交通、城建、石化、装备制造业等项目(有关资料表明,仅仅是建设银行一家在2006年上半年与各地政府签署的贷款授信总额就超过了一万亿元)，这些贷款的风险有多大？现在看来还没现出大的差池，但其后续效应将有待观察。

注释：

[1]上海名骏房地产咨询有限公司山西分公司．《2003年广东房地产市场分析报告》

[2]中国人民银行．《2004中国房地产金融报告》

[3]曹旭特．《行业高速增长引发宏观调控-房地产行业研究报告》

[4]马国川．烂尾楼里藏着金融风险[N]．中华工商时报2006-11-01

[5]房产机构看楼市．个人住房贷款进入风险释放期[N]．中国经营报2006-8-7

[参考文献]：

[1]陈灿煌．房地产金融风险的成因及防范[J].经济论坛，2006,(03)

[2]张宏雷,徐琮,张银锁．浅谈房地产金融风险[J].当代经理人(下旬刊),2006,(03).

[3]黄小虎．中国土地管理研究[M].北京：当代中国出版社，2006

[4]贾康．中国财政管理体制改革10年回顾[J].中国财经信息资料,2004,(01)

[5]李军杰．经济平稳运行的关键：短期在调控长期在改革[J].宏观经济研究，2006，（09）