小议城市土地储备对房地产市场的影响

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摘要：城市土地储备制度是政府通过垄断国有土地一级市场供应，提高土地宏观调控能力，盘活存量土地资产，合理利用土地以及合理分配土地收益的重要工具，在一定程度上也促进了市场经济体制的完善与发展。因此，面对土地储备制度带来的房地产市场的变化，研究土地储备制度对房地产市场的影响，具有十分重要的意义。

关键词：土地储备制度；房地产市场；宏观调控

一、城市土地储备制度使土地价格市场化

国务院在2001年4月发出的《关于加强国有土地资产管理的通知》第一节中明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”拉开了中国土地储备制度的帷幕。2002年，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。到了2005年，招拍挂已经成为经营性土地出让的唯一途径。

在城市土地储备制度建立的前提下，政府是土地的唯一供给者。假设：（1）土地供给量是根据国家宏观政策和经济发展的要求指定的，那么它应该是一个合理的供应量，作为开发商只能去接受；（2）需求土地的开发商是理性的；（3）市场上的每宗土地都是同样的，是无差异商品。那么采用招拍挂的土地出让方式，通过引进市场机制，让开发商根据自己的能力来进行公平的博弈取得土地，参与者的竞争愈加激烈，最后的交易价格就愈能反映真实的土地市场价值，因此，城市土地储备制度将原本真实的市场价格揭示出来。相反，土地协议出让方式容易导致市场交易的暗箱操纵，导致开发商与政府某些部门相互勾结，滋生腐败，致使国土资源大量的流失，它所形成的土地价格必将远低于土地招标拍卖挂牌供地政策下形成的市场均衡价格；同时，将导致需求大于供给，出现超额需求现象。

二、城市土地储备制度放大土地价格信号

（一）影响土地需求因素分析

1.城市化。城市化又称城镇化、都市化，是指人类生产和生活方式由乡村向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。目前，一般采用城镇人口占总人口比重这单一指标来测量城市化水平，根据这一指标，至2003年底，中国城市化水平已达到40%。城市化是一个国家或者地区实现人口聚集、财富聚集、技术聚集和服务聚集的过程，在这个过程中各种用地需求量不断增加。城市化在用地需求上应分为内涵增加需求和外延扩大需求。在城市化过程中，新增用地还是以外延扩大增加用地规模为主，城市化带来的人口膨胀、商业繁荣、工业规模扩大将刺激用地需求，并抬高了土地市场价格，这时城市化会推动土地需求价格曲线外移。

2.人口增长。土地需求的本质即人口增长对土地的需求，人口增长可以分为自然增长和机械增长。人口自然增长是指在一定时期内因出生和死亡因素的消长，导致的人口数量的增长或减少，即出生人数与死亡人数的净差值。人口机械增长是指在一定时期内因迁入和迁出因素的消长，导致人口数量的增加或减少，即迁入的人数和迁出人数的净差值。在单位区域内，影响地价的是相对人口密集，一般来说，人口密集高的地区，住宅用地需求多于供给，供给相对缺乏，因而土地市场价格趋高。同时，人口密集增加可能会刺激商业、服务业等的发展，提高商业和服务业用地的市场价格，人口增长会引起住宅商业用地需求价格曲线外移。

3.土地投机。城市地上建筑物具有建设周期长、自然寿命和经济寿命长等特点，而且城市土地供给又缺乏弹性。土地供给条件的改变不可能是价格预期形成的主要决定因素，对未来需求的变化才是价格预期形成的主要决定因素。由于在土地市场存在着大量的正反馈交易，即投资者根据资产过去价格的趋势而不是其实际价格进行交易。如果投资者预期地价很快将上升，就会以目前的市场价格购入一定量的土地，然后再以上涨后的价格出售，从而获得高额收益。在正反馈效应下投资者都将采取这种投机方式，就会造成土地市场上只存在买者而缺少卖者，从而在宏观水平上打破供求平衡。在这种条件下追求利润最大化的投资者为获得资本收益就会抬高价格，最终形成土地价格投机。

（二）土地垄断前提下的土地供给

第一，在土地储备建立后，我国土地使用权出让市场的供给只有一个，即国家，消除了多头供地的现象；第二，土地作为一种特殊的生产资料，其需求交叉弹性为零；第三，国家可以根据本国发展情况来制定土地相关费用；第四，除国家政府外，其他任何机构都不能进行土地使用权出让，在国家范围内，中央政府决定一年或若干年我国土地总的供给量。那么在土地储备制度的前提下，政府供地符合垄断理论，我们可以从垄断厂商的需求曲线来分析政府的土地供应，如下图1所示：

假设土地成本为0，图中两块阴影的面积相等,即出让土地得到的直接收益相等，即政府在近期收益相等的情况下，选择A2点供应土地将多增加（A2-A1）的土地供给量,同时失去（A2-A1）的土地增殖的利益，那么作为土地垄断者的政府最求利润最大化肯定将采取减少土地供应的方式。

（三）土地价格信号放大机制分析

土地储备制度建立之前，我国土地需求者主要从以下几种渠道获得土地：一是通过无偿划拨方式取得土地；二是在“隐形市场”上，从拥有国家或集体土地使用权的单位和个人入手，未经政府同意或未办理任何补交出让金手续，获取非法供给的国有或集体土地；三是从一级市场经过有偿出让的方式获得土地；四是通过二级市场，以土地使用权剩余年限相应的市场价格从原土地使用者手中购得土地。土地储备制度建立以后，第一二种非市场渠道得到有效的控制，无偿划拨一级通过隐形市场获得的土地数量均将减少，大部分需求将转移到第三四种渠道，土地需求者基本上依赖市场土地途径获得。

三、城市土地储备制度转变房地产企业经营模式

土地储备制度实施之前，我国房地产业进入壁垒实际上并不高。一般而言，进入壁垒包括资本量、规模经济和产品差别等方面，但几乎都不构成进入壁垒。作为一个资金密集型产业，房地产行业理论上具有一定行业壁垒，但一方面我国房地产开发企业高负债经营的特点突出，我国房地产开发企业的负债率一般在70％以上（易宪容，2005），开发企业只要具有土地出让款的首付款（一般占土地出让金的20％～30％），一个项目就可以操作成功；另一方面，我国房地产企业借助自己的买方垄断，让建筑企业垫资建设已经成为一种惯例。开发企业成功的关键在于土地这项“战略资源”。

土地储备制度打破了由于土地要素交易非公平的壁垒，使土地要素交易具备“公开透明性”与“国民待遇性”两大特点，各类房地产开发企业可以直接获得各类土地出让信息，避免信息不对称造成的非公平竞争；同时，土地储备的“国民待遇性”对所有开发企业一视同仁，土地要素使用权的归属由投标企业的实力与投标方案决定，政府关系已经不能构成竞争优势。在协议出让土地情况下，国有房地产开发企业凭借“过硬”的政府关系，过着“大碗喝酒、大块吃肉”的黄金时代，以低廉的土地获取成本拿到别人拿不到的土地，至于企业管理方面粗放一点，对于丰厚的利润来说不过九牛一毛，无伤大雅。但是，伴随着土地竞价把开发商的利润大幅度削减，向管理要效益越来越关系到企业的生死存亡。那些曾经以政府关系作为核心竞争力的房地产企业，没有重新找到自己的竞争优势而要导致出局，民营、股份制房地产企业以其运行效率高、市场反映灵敏、管理细致而构成的核心竞争力逐渐占据了房地产市场的主导地位。

同时，土地储备制度下，土地大宗出让的特点形成产业“洗牌效应”。巨额的土地出让金形成一个很高的门槛，这道门槛往往让许多中小企业望而却步，根本无力在土地拍卖市场上与大型开发商竞争。特别是在国家加强对房地产业调控、严格信贷条件、提高信贷利率、企业资金杠杆作用削弱的情况下，大部分中小开发企业很难拿得到土地，处于“断炊”的尴尬境地，拿不到土地这一核心资源，这些中小企业只能成为旁观者，并最终沦为被淘汰者。而大型房地产开发企业则借助这道门槛，成功地“清理”了市场，实现了对区域市场的垄断，获得了垄断利润水平和更大的发展空间。

四、建立土地储备评价制度

当前，土地储备工作比较重视操作，而忽视了对储备综合效益和储备风险的研究。为此，笔者认为，当前最重要的是建立土地储备评价制度。该土地储备评价制度包括土地储备规划评价、土地储备年度计划评价和土地储备项目评价。土地储备规划评价和土地储备年度计划评价是主要针对土地储备规划方案进行的经济、环境和社会效益综合评价。土地储备项目评价是主要针对年度储备地块进行的可行性评价和国民经济评价，保障储备项目决策的政策、经济、技术、生态、社会、资金和操作层面的可行性。根据储备项目实施的前期和后期，分为储备项目的前评价和后评价，尤其需要建立土地储备项目的后评价制度。对于土地储备年度计划评价和土地储备项目评价，还必须加强土地储备的风险评价，包括评价土地储备的内部风险如财务风险（包括融资风险和负债风险）、经营风险（包括土地收购风险、土地开发风险和土地出让风险）和土地储备的外部风险（如经济风险、金融风险和政策风险）。以此通过采取规避、控制、转移等方式科学管理风险，提高土地储备的效率和科学决策能力。此外，建立土地储备年度计划评价可直接服务于实施出让全额纳入地方财政预算的制度实施。