当代中国平衡论意义与困境透析

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摘要：从20世纪90年代，罗豪才教授首次提出平衡论开始，历经10年，平衡论得到国内外行政法学者的广泛关注，一直是行政法学界最引人关注的问题之一。文章从平衡论发展角度出发，浅析平衡论之于中国行政法学发展的意义，并就其可能存在的一些问题和困境阐述看法。

关键词：平衡论；意义；困境

行政法，作为一种法律规范在世界上已经有数千年的历史。纵观当今世界，无论何种体制的国家，行政法都是各国法律体系中极其重要和基础性的组成部分。早在19世纪70年代的法国，随着分权体制、近代民主法治国的建立以及行政国的出现，行政法随之产生，并不断得到发展。然而，对于从封建时代的泥淖中刚刚走出仅60年的新中国来说，行政法依然年轻。20世纪90年代，北京大学罗豪才教授首次明确提出“现代行政学的基础是平衡论”这一命题。自此，平衡论成为中国行政法学界最引人关注的问题之一。近10年来，平衡论对中国行政法学与法制实践做出了尤为突出的贡献，对平衡论的研究也在众多学者的共同努力下获得了更加深入及长足的发展。当然，与此同时，一个新兴理论的提出，必然会存在一些不足与亟待完善的地方。本文即从这个角度出发，分析平衡论对于当代中国行政法学发展的意义，并仅对其可能存在的困境表达一些个人的想法与观点。

一、平衡论之提出背景

现代行政法学的理论基础是紧紧围绕行政法关系中最本质的关系：行政机关与相对方的权力义务关系而展开的。因此，在分析平衡论提出的意义之前，我们就不能不先谈谈平衡论之前的两个主导基础理论：控权论和管理论。

控权论源于英美国家传统的政府法治理论，主张行政法应是以权利为本位，对行政权力进行控制的法。它从自然权利论和权力制约角度出发，认为由于行政权天然的扩张性，必须通过行政法来制约行政权，防止腐败，以保障公民的权利。同时，它提出了司法审查和行政程序是制约行政权最有效的形式和手段，行政法学应以此为基础来构造其理论体系。当代英国行政法学家威廉•韦德曾对行政法定义如下：“行政法是关于控制政府权力的法，这是该学科的核心。“因此，我们可以很容易看到，在行政机关与相对方之间，控权论更强调了保护行政相对方的权利而对行政权进行制约。在一定时期内，控权论对于保障处于先天劣势的行政相对人的合法权利起到了一定作用，但是，过分强调司法审查和行政程序的作用，忽视行政效率，最终使控权论脱离了具体的行政法实践。

管理论则以权力为本位，主张行政法应是政府管理公民的法。此类定义在大陆法系国家和前苏联占统治地位。如苏维埃学者马诺辛就认为：行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切地说，就是国家管理法。管理权论将行政法视为管理工具，将“命令—服从”看作行政行为的基本模式。可以看到，管理论关于行政法的定义着眼于加强管理，在行政机关与相对方之间更偏重于行政机关的权力与义务。在特定的时期内，管理论对一国的政权及经济建设起到了不容忽视的积极作用。但是，它对于保障行政相对方的权利的忽视，在民主法治高度发展的今天，必然遭到质疑。

由上文的分析，我们可以比较清晰地看到，不管是控权论还是管理论，都不能够很好地解决行政法学的核心矛盾——行政权与相对方的权利。管理论偏重于前者而控权论则偏重于后者。这就造成了极大的问题：不论是行政主体还是行政相对人，总有一方对法律不满。正是在这样的背景下，平衡论孕育而生。

二、平衡论之于中国行政法学发展的意义

平衡论是在邓小平建设有中国特色社会主义理论的指导下建立的。它以马克思主义的矛盾论、两点论为其哲学基础，并以中国传统的儒家文化的“中庸之道”为其文化历史基础。它在一定程度上吸收了管理论和控权论的合理内容，但又绝非上述两者的简单折中，而是二者的辩证统一。

平衡论的“平衡”是指行政法在调整特定社会关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与社会公正、对行政权的监督控制与法律保障等关系之间的协调与兼顾。它在协调行政主体之于相对人的行政关系的同时，兼顾相对人之于行政主体的监督关系，同时达到了“控权”与“保权”的目的。概括来说，平衡论以平衡行政机关与相对方之间的权利义务为其理论核心来阐释现代行政法的功能，进而构建合理的行政法学体系。

由此，平衡论的提出，对中国行政法学的发展的重要意义与现实贡献也不足为怪了。首先，相对于“控权论”与“管理论”来说，平衡论不失为一种巨大的进步。它是综合二者之上提出来的，取其精华，避其不足。其次，平衡论开创了我国法律体系中制约机制和激励机制同时协调运作的崭新局面。它所提供的调整行政主体与相对方关系的主张，既起到了制约行政主体违法行政与行政违法的功能，又具有刺激行政主体积极行政与积极实践其权利的功能。通过这两方面的机制互补，从而实现行政法治、市场自主、社会自治三者之间的良性互动。这在行政法学理论中是一种创新。最后，平衡论极大地顺应了当今社会“民主”与“法治”的潮流，给予行政双方以平等的对待，从理论上较好地处理了行政权与相对方的权利之间的矛盾问题。

三、平衡论之困境分析

然而，作为一个仅仅成长了10年的理论，尽管其在这短短10年间不断得到完善、补充与发展，但是，仍然算得上新兴理论的平衡论不可避免地存在着一些困境与不足，表现在以下几个方面：

首先从现实操作层面来说，平衡论可操作性不强。这一点也是平衡论最为突出的不足之处。平衡论反复强调要同时兼顾行政主体与行政相对人的利益，但是，放到现实的操作层面，却会存在很大问题。就当前来说，平衡论仅仅停留在理论的阶段，其对行政机关与行政相对人的权利义务配置符合什么标准、达到什么状态才算是“平衡”缺乏严格的界定。即，它并没有给出明确的“平衡点”。毫无疑问，如果一种理论仅停留在理论阶段，没有可操作性，无法指导实践，那么，这个理论就如英法空想社会主义一般，只是美好的乌托邦式的幻想，没有任何实际意义。因此，平衡论要求得继续的发展，必须发展出其实证基础。从旨在操作层面上使“行政权与公民权应当平衡”这一规范性问题转换成“行政权与公民权可以平衡”以及“行政权与公民权应怎样平衡”这一实证性问题。

其次平衡论与中国当前现实国情的部分脱节。其一，中国的当前现实的国情是行政权十分强大，行政相对人始终处于弱势的地位。行政复议一直以来都被戏称为“民告官”，这在一定程度上反映了行政复议中行政相对人胜诉的可能性之渺小。虽然今年来不断有胜诉的案例报导，但是，放到整个国家范围来看，其比例仍十分微小。因此，在当今法外行政屡见不鲜，急需控制行政权的情况下提倡行政法平衡，是否可以理解成一种官方的保护行政权的政策主张呢？此外，中国当前的现实国情还是以政府为主导的市场经济体制。而平衡论提倡在行政法内搞平衡，是一种不关心市场经济的表现，置政府主导型市场经济模式于不顾。

综上所述，平衡论是中国当代学者针对中国自身的国情与现实状况提出来的，它凝结了数十年众多学者的心血与汗水。同时，它不是国外“控权论”与“管理论”的简单折中或融合，相反，它深深根植于中国传统文化体系，体现出浓厚的中国特色。在现今，平衡论成为中国行政法学的基石，为学术界添上崭新的色彩的同时，也为指导中国行政法体系的发展提出了新的思路和借鉴。但是，人无完人，一个新兴理论的提出，也必然存在其不足和缺陷。不可否认，成长仅10载的平衡论不可避免地存在缺陷与不足的地方，国内外众多学者也就此问题提出了自己的意见与看法。相信，在如此轰轰烈烈的讨论下，平衡论一定能够从其中求得进一步发展的方向，为中国现代化建设的实践再做贡献。