意大利文化遗产的管理模式、执法机构及几点思考

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前些时我有机会去意大利考察文化遗产保护情况，专程拜访了意大利政府遗产部，与该部研究部门的负责人和负责文物执法的宪兵副司令进行了座谈，并参观了文物宪兵司令部和所属的文物信息管理中心。现将意大利政府在管理文化遗产方面的一些政策和做法介绍如下：

一、管理模式

意大利作为欧洲文明古国和文艺复兴的发源地，有着极为丰富灿烂的文化遗产，如一千九百年前毁于一旦的庞贝古城、闻名于世的比萨斜塔、文艺复兴的发祥地佛罗伦萨、风光旖旎的水城威尼斯、被誉为世界第八大奇迹的古罗马竞技场等等，各地都可见到精心保存下来的古罗马时代的宏伟建筑和文艺复兴时代的绘画、雕刻、古迹和文物。

意大利在行政上分为20个大区，其中有五个特区，也如同我国一样存在着中央政府和地方政府的种种关系。但是，在对待文化遗产问题上，意大利始终强调保护文化遗产是中央政府的职责，在管理体制上的一个突出特点就是实行中央政府垂直管理制度。自1870年统一建国以来，就形成了一个基本理念，认为意大利领土上的文化遗产体现了国家的根本利益，必须由中央政府统一行使管理权，不得交由地方政府任意干预处理。这一基本理念和政策的形成有两个历史原因：一是十九世纪时期以来欧洲各国都十分重视文化遗产保护，所采取的文化遗产政策大体相同，在管理模式上都基本采取中央政府统一管理的模式；二是出于保持和平衡文化差异的需要；由于意大利历史悠久，各王朝更迭频繁，北部地区接近欧洲文明，南部地区如西西里岛带有更多的阿拉伯文化色彩，将文化遗产管理权集中在中央政府，可以避免地方政府出于经济发展等需要而损毁、破坏这种文化的差异性，有效实现对不同地域文化的平等保护。为实现这一目的，意大利遗产部认为，保护历史文化遗产就必须防止任何理由的破坏包括由经济、旅游开发所引起的破坏，所谓保护体现在两个基本方面：一方面是对文化遗产周边人文环境的保护，如罗马古城区内不允许建高层建筑、不得发展工业，在古城外建立新区等；另一方面是对文物个体如古建筑的具体保护。同时还认为，必须由中央政府建立全国的保护网络并实行垂直领导，方能有效实行保护。

意大利自上世纪60年代后开始经济腾飞，工业建设和城市化速度很快，地方政府强烈要求中央政府分权，相互之间矛盾加剧。从1972年开始中央政府向地方分权，地方政府的权力日益加大。但在针对文化遗产管理权是否要下放给地方政府的问题上，形成了支持和反对的两派意见。上世纪90年代在考虑相关立法时，这两派意见在议会间产生了激烈冲突，最后，反对下放权力的一方占据上风并达成了共识，即强调文化遗产是“立国之本”，经济管理权可以下放，但文化遗产管理权必须由中央政府行使；地方政府可以有权决定本地区的经济发展，但所在地区的文化遗产必须由中央政府说了算。理由有二：其一，地方政府在考虑本区域的经济发展中难以摆正经济发展和文化遗产保护的关系，城市化建设往往千篇一律，不注意保护地方文化特色，因此必须由中央政府来直接控制。其二，地方政府负责地方经济社会发展规划，负责大型经济建设项目，本身就是经济建设的执行者，在保护与发展出现矛盾时，自身难以摆正关系，因此必须由中央政府来直接掌握遗产保护权，方可妥善处理这一矛盾。为此，意大利议会在前几年所通过的宪法修正案中，明确规定中央政府必须承担起保护文化遗产的职责。

正是基于上述考虑，意大利发展到今天，仍然始终坚持文化遗产由中央政府垂直管理这一模式。这一模式的基本特点就是由中央政府在全国各地建立保护行政管理网络，直接委任地方代表并垂直领导。国家遗产部统一管理全国的文化遗产保护工作，目前遗产部工作人员不到100人，设有10个司局。遗产部代表中央政府任命遗产部代表并向各地派驻，履行中央政府相关法令，负责所在地区的文化遗产保护工作，其工资由中央政府统一核发。目前遗产部向全国各地派出代表近2万人。意大利中央政府每年用于文化遗产保护的经费占整个财政预算的1%——2%左右。意大利还通过发行文物彩票吸纳资金，此外各大区、市政府也拨款用于文物保护，企业和私人也设有专门的文物保护基金，再加上联合国教科文组织和欧盟的援助，每年都能将大批资金投入到文物保护工作中。地方政府也设立文化遗产保护机构，但职责只是负责本地区文化遗产的宣传和推广。派驻各地的代表有行政执法权，主要有两个内容：一是对个人破坏文化遗产的行为有权予以直接处罚；二是对地方政府破坏文化遗产的行为有权直接予以阻止，如果发生纠纷，交由中央政府予以评判。如果地方政府不服，可提起司法诉讼，最后由法庭判决。

意大利法律规定，凡超过50年的建筑和艺术品均可归为文化遗产。中央政府只拥有400处古建筑宫殿，其他均为私人、公司和地方政府拥有。凡列入政府文化遗产名录的古建筑，无论所有权和使用权是谁，不经中央政府批准不得任意改变建筑的外观和结构（包括电路、下水道的改建）；未经政府批准不得出售，如出售必须优先卖给政府；修缮时可以向政府申请补贴，最高可以补贴100%。如果修缮或改造未经中央政府批准，当事者将面临严重处罚：一是由中央政府派专家按照遗产原样予以修复，所修复花费的资金全部由破坏遗产者支付；二是还要承担相应的民事、刑事责任。这一规定同样适用于任何遗产的拥有者以及人文环境的破坏者包括地方政府。因此，如果某个地方政府一意孤行破坏文化遗产或人文环境，中央政府派驻的遗产代表有权直接阻止而不需要层层报批；如果地方政府不服而提起司法诉讼，最后的司法结果通常有利于中央政府，因为中央政府掌握相关遗产法律的解释权。从实践看，地方政府破坏遗产和人文景观的行为并不常见，一个重要原因就是中央政府要求其恢复遗产原状的费用相当高昂，须由地方财政买单，得不偿失。不过，近些年来，意大利全国这样的司法诉讼每年有几十例，且呈增长趋势。

二、执法机构

1969年，根据法律规定，意大利设立了专门负责打击文化遗产犯罪活动的执法机构和队伍，称为“文物宪兵”。宪兵介于军队与警察之间，类似于我国的武警。文物宪兵共300余人，分为12支队伍。设有专门的司令部。文物宪兵是双重管理体制：一方面与其他特殊宪兵如税务宪兵一样，统一隶属于国防部，属于军队序列，经费由国防部统一支付；另一方面直接隶属于遗产部，日常工作听从遗产部命令。因此在体制上受国防部和遗产部的双重领导。文化遗产的内部安全工作由遗产部负责，文物宪兵的主要任务是打击各种文物犯罪活动如盗窃、盗掘、走私等。

文物宪兵一般从警察队伍中挑选，组成人员的资质要求较高，既要有警务执法经验，又要有文物保护经验。每年遗产部派专家对其进行业务培训。与其他警察相比，文物宪兵的军衔普遍较高，在执法时，有权协调指挥其他部门的警察统一行动。因此虽然文物宪兵人数不多，但都属于精兵强将，一有案情，可直接指挥协调案发地的警察力量破案。意大利边境由海关警察负责执法，市区城镇由普通警察执法，如在执法中遇见文物案件，均交由文物宪兵负责协调指挥处理。

文物宪兵还负责查处赝品的工作，承担着追索非法流出意大利境外文物的任务，如与美国大都会博物馆就一件古罗马时期的雕塑谈判了10年，终于索回。同时也接受国际刑警的指令，负责在意境内查处非法流入的其他国家文物。最近欧盟国际刑警里昂中心把7件怀疑被盗而非法流入意大利境内的中国古代绘画作品的资料传给了意方，交由意文物宪兵负责查处。还积极参与国际活动，如受联合国委派，前往科索沃和伊拉克，负责当地的文物保护工作，打击盗墓和文物走私活动，并在约旦举办培训班培训伊拉克警察。文物宪兵司令部里设有一个收集意大利全国文化遗产资料最权威、最丰富的文物信息中心。该中心成立于1972年，并于当年开始编制纸质名录，1992年以后采用电脑管理。目前，该中心已收录并编目的各类文物艺术品超过400万件，其中仅绘画作品达32万余件，覆盖了全国所有的重要文物场所和遗产地。该中心信息化水平很高，无论是绘画、雕塑还是其他艺术品，都有详细的分类和作者、年代、尺寸、地点等说明，可以在很短的时间内检索出来；文物宪兵在执法时也可即时通过电脑进入信息中心进行查询、比对。根据法律规定，文物经营者和所出售的文物必须在遗产部登记备案，并记录在信息中心内，如果所出售文物在信息中心中被检索出是未登记备案的，文物宪兵可将其查封没收，并以伪造、走私、非法销售等罪名提起指控。

因此，文物信息中心在意大利整个文物执法中发挥了极为重大的作用。根据该中心统计，从1970年到2007年，意大利全国报案的被偷盗的艺术绘画5万余件，被偷盗的各类文物艺术品190万余件，遭到起诉的18956人，其中被判入狱的4996人；查获追回的各类文物艺术品102万余件（其中包括雕刻作品74万余件，查处的各类赝品25万余件，从海外追回的被盗文物艺术品8千余件；在意境内查获的国外被盗艺术品1270件）。该中心还与欧美各国建立了广泛联系，目前主要通过法国里昂的国际刑警总部交流信息，由于国际刑警组织并非文物专业队伍，因此信息交流仍不够直接通畅。鉴于意大利这种专门警察队伍和文物信息中心的模式在执法中富有成效，欧盟各国目前都在积极研究建立专门的警察队伍和文物信息中心，以协调统一全欧洲的文物执法和信息交流。意大利文物信息中心也非常希望与我国建立相关的信息交流机制。

三、几点思考和建议

目前，我国的文化发展和文化遗产保护工作正面临一个新时期。文化发展与经济发展已经成为两个相互支撑、同等重要的战略问题。党的十七大报告明确指出：“中华民族伟大复兴必然伴随着中华文化繁荣兴盛”，把促进社会主义文化大繁荣大发展作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求的一个重要内容进行了深刻论述，对如何做好文化工作包括文化遗产保护工作，提出了全面要求。要切实落实这一要求，其中一项重要的工作就是要对我国现行文化遗产管理体制深入研究，在总结经验的基础上，进行符合我国国情和发展需要的改革和制度创新。这应包括两个方面；一是整个文化遗产管理体制的改革和创新。目前我国文化遗产在管理体制上处于部门分割状态，文物、文化、城乡规划、旅游、宗教等部门都拥有对部分文化遗产的管理职权，公安、工商、海关等部门在其职能范围内也都承担着相关职责。如何统一协调这一体制，需要仔细研究。二是现行文物管理体制自身的改革和创新。在这方面，意大利的上述做法可以为我们提供一些参考的思路。

1、正确处理中央政府和地方政府在文物管理上的关系，加大国务院文物行政部门的协调管理能力。长期以来，我国文物管理制度采取的是属地管理，分级负责的管理体制，除中央政府设立国家文物行政部门外，省、市、县根据实际情况可设立地方文物行政部门或归口其他部门，管理本行政区域的文物事宜。文物保护法规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物实施监督管理。”应该说，这一分级负责体制是根据我国的基本国情而长期形成的，在尊重、发挥各级政府对文物保护工作的自主性和积极性上起到了重要作用。

但是，随着市场经济和城市化的迅猛发展，基本建设、旅游发展与文物保护的矛盾日趋激烈，这一体制的弱点和问题就愈加突出。主要有两方面：一是地方政府既作为当地经济发展的主导者，又作为当地文化遗产的保护者，在彼此相互发生激烈冲突时，难以摆正自身关系。其结果，文物保护工作往往为经济利益让路。近些年来一些地方经济开发、旅游开发对文物或遗产地的破坏屡见不鲜,城市化建设中对古城历史文化风貌的毁坏也不断发生。二是缺乏一个有效解决这一矛盾冲突的监督制约机制。文物保护法对此也尚未明确。由于地方承担文物保护工作的部门本身就是当地政府的组成部分，由他们来自主、独立地履行文物监督管理职责，显然是不现实的。一些地方成立了由政府主要领导牵头、各相关部门参加的协调会议，这种平行架构仍然起不到实质性监督作用。虽然国家文物局依法主管全国文物保护工作，但由于自身地位和执行力相当有限，面对分级负责的体制，如何协调和处理上述矛盾，确实力有不逮。因此，根据我国实际情况，如何建立一个有效统一的文物管理监督制约机制，是当前面临的一个亟待解决的重要问题。意大利的做法主要有二：一是坚持文化遗产管理权由中央政府行使，采取中央直接向地方派驻代表的垂直管理体制;二是通过司法机制解决中央和地方的冲突。对此我国有自己的国情，不应照搬和复制。但我们应积极研究解决现行体制下存在的弊端和问题，应当在尊重文物的地方属性和分级管理的前提下，重视和强调文物的国家属性，建立一个行之有效、统一规范的监督制约机制。可以研究参照目前经济领域的一些成功做法如银行、电信、保险等行业的垂直、双重领导模式，或如国资委、纪检部门向地方派出的巡视组等方式，创造必要的条件和途径，充分发挥中央政府部门对地方政府在文物事业上的统一协调、管理作用。

2、加强专业执法队伍建设，建立和完善打击文物犯罪活动的统一协调机制。在打击文物犯罪活动方面，目前我国现有的执法机构主要是公安和海关及其所属队伍。长期以来，他们在打击各种文物犯罪活动方面发挥了重大作用，取得了显著成绩。但是，由于我国公安警察队伍所承担的打击其它各种犯罪活动和维护社会治安的任务极其繁重，一些地方在打击文物犯罪活动时往往因为人手紧张、经费困难和业务知识欠缺而难以全力以赴，在公安、海关、文物行政部门之间也缺乏有效的统一协调机制。意大利所采取的“文物宪兵”的体制在一些遗产大国具有相当的代表性，目前欧盟各国也都在积极研究采纳这种模式。虽然我国国情不同，但这一做法对我们也具有参考价值。随着当前打击文物犯罪的工作日益紧迫，并出现专业化、国际化趋势,我们也可以研究考虑在现有公安警察队伍中，抽调部分精干人员，组成相对稳定和专业的文物执法队伍，在打击文物犯罪活动时发挥统一协调指挥的作用。

3、高度重视文物信息中心的建设和完善，使之成为文物执法和打击文物犯罪活动的重要武器。目前我国在文物信息中心的建设方面相当滞后。国家文物局下设有一个事业机构“中国文物信息咨询中心”，正式编制28人，经费自筹。该中心已成立相当时间，主要任务是建立、管理、维护文物资料信息库，配合国家文物局对全国文物、博物馆事业信息化工作进行宏观管理和业务指导；同时还承担其他相关咨询、鉴定和评议等工作。由于该中心主要是为国家文物局内部工作服务，其功能、作用十分有限，信息化程度也不高。目前该中心除有全国重点文物保护单位和国家一级文物信息资料外，尚未建立起覆盖全国的、相对完整的文物信息数据库，更不具备处理相关数据的信息化技术系统和能力。近几年该中心在财政部支持下开展“文物调查及数据库管理系统建设”项目，并在山西、河南、甘肃、辽宁开展省级文物信息中心试点建设，但显而易见，此项基础性工作至今仍处在初创阶段。因此，无论是在文物资源数字化、文博行业管理网络化的建设上，还是在对文物执法和打击文物犯罪活动中所发挥的作用上，该中心的现状与当前的紧迫要求极不适应。从意大利的经验看，必须高度重视文物信息中心建设，要将其作为国家开展文物保护工作的最基础、最重要的一项工作来抓；要把信息中心的建设与正在开展的第三次全国文物普查结合起来，打破部门、行业的局限，将其纳入整个文物执法和打击文物犯罪活动的基础工作中，加大信息化、网络化建设，逐步建立起一个为全国文物执法工作和国内外信息交流服务的有效平台，以适应我国文化发展和文化遗产保护工作的需要。