协商民主四重语境及行政价值

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转型期中国政府管理创新的逻辑起点应当是公共行政价值，只有确立起适合转型期行政环境的行政价值体系，政府方能在各种行政管理实践中拥有充分的价值判断依据，进而为指导、整合、评估政府行为提供伦理支持，并且行政价值体系的有效性直接关系到政府合法性问题，而从协商民主的角度来探讨行政价值问题，可以为我国公共行政价值体系的构建提供一个新的视角。

一、协商民主：语境、内涵

（一）协商民主的语境分析

“协商民主”在中国学术背景中亦译作“审议民主”，“商议性民主”，“审慎的民主”以及“慎辩的民主”等，于1980年由约瑟夫．M．毕塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯纳德•曼宁、乔舒•亚科恩、詹姆斯•伯曼等对之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方当代政治哲学大师哈贝马斯（交谈伦理学）和罗尔斯（交叉共识的观念）也对之进行了深入研究。协商民主作为一种新兴的民主理论研究范式，其核心要旨在于追求实质的政治平等和各种决策中的实质民主。本文从如下四个语境对协商民主予以分析：

1．后现代主义视角中协商民主的影像哲学上的后现代主义思潮滥觞于20世纪50年代的法国，福柯、利奥塔等是其典型代表人物。后现代主义者高扬革命性思维和颠覆性的知识论，以“解构”为工具，否定“逻各斯中心论”即认为任何特定的语言结构之外都独立存在着某种意义秩序，不存在放之四海而皆准的真理，例如斯坦利•费希认为“文本”的意义只在某一特定的群体和时空结构中才有意义，我们对于其意义的判定要在特定的历史文化中阐释，因此需要反对一切普遍性理论。同时后现代主义还反对基础主义（即试图从某一绝对的、不容置疑的基点出发导出结论），［3］（P133－246）将所有批判的矛头直接对准了后工业时代社会及其所谓的“现代性”，对包括政治学、行政学、管理学等学科在内的整个社会科学产生了巨大的影响。以政治现代性为例，西方资产阶级革命以来建立起的资产阶级代议制尽管在限制专制王权、维护民主权利以及建立宪政等方面有极大进步意义，但只是解决了形式平等和形式民主的问题，在很多方面缺乏有效的实质民主。另外，西方出于冷战意识形态的需要，基于其多党制、普选制、媒体自由等，将其民主模式包装成普世民主模式向全球推广，体现出了西方政治普遍主义的传统，对此后现代主义者的观点是“不同思维范式在认识真理的本质上未必真的就那么差异悬殊，不同的范式间应该进行‘范式间的交流’。双方的讨论必须自由、真诚，并要对讨论中使用的术语进行明确的界定，须公开陈述其观点的含义”，［3］（P133－246）这里面透漏出来的一方面是一种特定主体间通过对话与协商去解决公共问题的理念，另一方面是反对西方自由民主模式在国际上的的霸权色彩即“逻各斯中心”主义、普遍主义在国际政治中的体现。这实际上是从国内、国际两个方面对西方现代性的政治民主模式进行了批判。就一国内部的政治民主而言，在后现代主义者看来，西方所谓具有现代性色彩的代议制（自由民主、选举民主）远非完美，比如他们建立起一门“怀疑的解释学”，以西方一些政治丑闻为事实依据，认为由民选出的掌权者照样可能将“真理和知识作为操纵的手段来达到个人的私利目的，因为掌权者决定知识是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代议制政治实践中出现的价值与事实、伦理与实际的分离问题，强调人应具有“根本的自由和根本的民主”这一命题，抛开其“无政府主义”的政策建议不谈，后现代主义与协商民主思想有很大程度的呼应。

2．超越自由主义民主的民主尝试自由主义民主理论基于自由市场机制和个人主义，强调个人自由和个人权利，特别是私有财产权，政府的职责便是维护以经济自由为核心的个人自由。自由主义大师哈耶克认为在社会主义国家公有制和计划经济体制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是这样的体制下不存在个人的经济自由。贝淡宁将自由主义民主定义为三个主要支柱：人权、民主、资本主义。自由主义民主在长期的政治实践中逐渐演变成一人一票、普选制、多党轮流执政、军队国家化等一套固定的模式，美国政府更是将这种民主模式鼓吹成“普世价值”，把它和其标榜的“人权”当成制定外交政策的标准，不顾其他地区的历史文化习俗、传统、社会发展水平与需要大力推进所谓民主。从实践的角度看，自由主义民主至少回避不了如下问题：自由民主的实质是精英政治，其实际的运作主要操作在少数人手中并极易被利益集团所操纵，充其量只是解决了领导人如何产生即“谁统治”的政治问题，而不能回答和解决“如何统治”这种更具程序性的难题。也可以说它只是一种形式上民主或者说政体民主而不涉及更深层次的“国体民主”，即不涉及多数人的统治，因而产生了民众普遍的“被代表”的无奈、普遍的政治冷漠等政治文化现象。博曼认为，协商民主观念的源流之一是经典的民主理念，即一个合法的政府应该体现“人民的意志”这一观念，［1］P4－85）也就是对共同利益的强调。协商民主论者批判自由主义者的一个方面是，在自由主义民主实践中，对于解决票决制下的种族差异和宗教冲突问题的束手无策，对于如何解决少数族裔的利益诉求、避免多数暴政和宗教冲突问题自由主义开不出有效的药方。解决诸如“文明的冲突”需要不同文明间的平等对话而非用“自由”“民主”统一的手法。

3．社会多元主义的一种补充性理念市场经济制度带来了空前的个人自由，人的各种物质和精神选择愈发丰富，人与人之间的差异性即文化的异质性、多元性也随之而来。后现代社会及后现代文化呈现出一种支离破碎的状态，绝对权威和束缚的消逝以及知识资源的流动，使得多元的价值观念、审美旨趣、利益诉求、语言、宗教信仰、种族构成、政治立场等成为一个严肃的现实。多元化社会、多样化文明格局的出现本身是一种进步，但出于集体行动解决公共问题的需要，在差异中寻求社会共识便是必要的。协商、对话、沟通、交流、和谐共存便理所当然的成为一种内心诉求，协商民主恰好充当了这样的“救世主”角色。罗伯特•A达尔从多元主义民主理论出发，阐述了在一个多元政治文化中公民自治子系统的重要性，他眼中的多元主义民主指的是“在国家领域中大量相对自治（独立）的子系统的存在”。［5］多元主义民主的初衷是要保证公民自治的权利和传统，限制权力的控制等，减少政治控制的成本等，在西方长期的政治实践中确实对促进民主发展起到了重要的作用。但在客观上，由于不同公民拥有的政治资源不同，文化素质的良莠不齐等因素，使得公民极易在公共议程中让渡出自己的权利，使民主被部分狭隘的利益集团操控，失去民主的本质含义。这种多元主义文化本身暗含的社会不平等、种族矛盾、宗教冲突、道德冲突以及因“种族文化认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策”，［6］协商民主基于多元文化、寻求共识和“公共”的利益，为解决多元主义的负效应提供了一种理念上的支持。

4．政策网络理论———协商民主在公共政策研究领域的共鸣者政策网络理论在公共行政领域是作为一种治理理论的姿态而出现的，其集大成者是罗茨。从发生学看，政策网络理论是对传统官僚制和市场机制治理的一种补充。在理论形态上，后现代时期的多元主义面临着其无法解决的困难，多元主义下的文化使政策价值观难以凸显，如何协调日益分化、专业化、部门化的政府，如何协调碎片化的政府与利益相关民众的互动，如何整合多元的、冲突的价值观成为公共政策领域的一个难题。［7］在公共行政实践上，政府部门日益分化、专业化导致的碎片化和受新公共管理思潮影响而出现的政府民营化、非政府组织承担部分公共服务等，尽管提高了公共服务品质和行政效率，但同时这种新治理结构引致了公私部门间责任的混淆、公部门权威的受损、行政人员行政伦理的缺失等。政策网络理论针锋相对地指出，在公共政策制定中，应当由多个与政策有直接或间接利益相关的行动者通过一定形式的中介，按照一定的程序，遵循一定的规则和策略来寻求最大共同利益，形成最大共识下的公共政策，以最大程度克服多元化和政府部门碎片化所带来的弊端以及狭隘利益集团主导政治等问题，政策网络体现的同时是一种“善治”的理念。政策网络理论所主张的利益相关者共同对话、整合碎片化、寻求共识等的理念与协商民主思想可谓是一种同构性呼应。

（二）协商民主的内涵

作为一个新的话语系统，“协商民主”自身的概念尚未在学界达成广泛的共识。艾米•古德曼把协商民主理解为在“相互正当性证明的基础上达成相互约束的决策的过程”，并且内在地包含着基本的自由、平等等理念；菲利普•佩迪特认为协商民主的理念由“包容、理性判断、对话”等部分组成；戴维•米勒将协商理念置于“不同的政治偏好将会导致冲突”这一基础上，认为“达成协议的需要”会迫使每一个参与者在普遍原则和政策考虑的要求下，提出别人可以接受的建议。［8］何包钢将协商民主模式与竞争性民主模式做了比较，认为协商民主“更注重实质性的直接民主，强调公众参与从而通过高质量的理性沟通能力直接决定公共政策的制定”。［9］（P36）陈家刚认为协商民主是指“自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制和治理形式”。［1］（P23）从中我们可以概括出协商民主的一些核心要素：首先，其主体是法律保障下的自由、平等的公民，此处的“公民”既是群体性概念又是具体的个人；其次，其逻辑前提是公民要具备“理性”和受宪政秩序保护的权利，“理性”既指个人理性又指公共理性，涉及到公共利益和公共美德；再次，其发挥作用的时空条件、制度、程序等须有民主宪政体制予以保障，要符合法治理念；复次，其涉及的技术方法是一个体系，微观的如辩论、反思、对话、协商；宏观的方法如协商民意测验、公民陪审团、专题小组、大规模的协商大会等；另外，还包括协商民主中确定参与者的方法、工作程序、主持人工作方法等技巧。最后，其最终指向的是形成合法的共识，如某项公共政策和确定候选人等。由此可见，协商民主有自己的内在假设、逻辑前提、观念追求、方法安排，因而称之为一种“范式”是中肯的，并且其内涵具有多元之维：可作为一种国家制度、治理形式、公民参与模式、决策方式等。协商民主理论很大程度上超越了自由主义民主理论，是对自由主义民主理论的有益补充。公共行政愿景的核心是公共行政价值体系，协商民主对我国当下公共行政理论和实践的影响也首先体现在公共行政的价值取向上。在构建公共行政价值体系方面，它可以相对有效地在政府和公民间搭建起价值诉求沟通的桥梁，从而确立起与我国转型期相协调的公共行政价值体系。

二、协商民主中的行政价值

（一）行政价值问题的凸显

从行政学的历时态看，政治—行政二分法和官僚制在传统时期迎合了效率主义的典范，突出了其工具理性和形式合理性色彩，将投入—产出式的机械性效率列为唯一的追求，认为它在多大程度上是高效率的便在多大程度上实现了它对政治的价值，这种工具理性总体上满足了垄断资本主义时期所要求的行政集中控制和效率要求，但这种治理模式忽略了价值理性和实质合理性在治理中的巨大作用，因而招致了各派的批判：哈贝马斯一针见血地指出官僚制脱离了道德和伦理，官僚制中的官僚只向科层体制尽责，而缺乏对社会的责任与胸怀，使“个人进程”与“社会进程”相脱离。［10］沃尔多则认为政治—行政不是分离的领域，行政的工具理性应当同“公共利益”、公共道德结合起来，以免公共行政退化成纯粹的“政府行政”［11］（P212）新公共行政学派的弗雷德里克森将传统行政学的效率解释为“机械性效率”，而非包含了公共利益、公共美德、个人价值、公平正义的“社会性效率”，并指出公共行政的核心价值应当是“社会公平”。新公共服务学派的登哈特认为公共行政从来不是中立的，效率只是评价标准之一，民主、公平、平等、回应性等亦应发挥作用。［11］（P306－406）因此，对公共行政学行政价值的呼唤已经成为了一股潮流，而20世纪80年代西方学界兴起的协商民主理论剔除其自由主义的语境一定程度上可以回应中国公共行政理论和实践中的行政价值危机。

（二）行政价值的概念

“价值”的概念随价值论流派的不同而有所分歧。主体价值论者认为价值是一种人的主观偏好，属于人的精神现象，同人的旨趣、情感、意向、态度和观念相关；本体价值论者如康德主张“价值认识是一种先验知识，是一种非人格化的、具有普遍适用性的道德，是一种必然性的客观存在，是绝对命令”；［12］属性论者认为价值是一种实体在特定环境中展现出的特殊属性；关系价值论者如马克思，认为价值是客体属性能否满足主体需要的关系。本文认为价值应当以关系价值论和实践论为基点，即价值系指在人类具体社会领域实践中形成的客体属性对主体需要是否达成满足及多大程度上达成满足的一种关系，而由于单一的价值不能满足整个宏观社会实践的需要，因而在价值的外在形态上它呈现出体系化、系统化的一种结构化的形态。基于对价值的上述认识，本文认为行政价值区别于“行政价值观”———种主观上的价值判断、偏好、认知；也区别于“行政功能”或“行政作用”—一种事物对外界产生的作用力，具有中立性和工具理性，不具有价值理性上的含义。行政价值指的是在以政府为主体的公共行政实践活动中，行政客体的固有属性能否满足及多大程度上满足行政主体需求的一种关系，行政价值的外在形态体现为一种体系化、系统化的结构，具体说是表现为一种“核心—边缘”式的结构，例如在传统公共行政时期的行政价值体系中，效率是主导和核心，而法制、民主、科学、发展、责任等价值为外延价值。［13］协商民主提供给我们的行政价值体现为公共利益、秩序与和谐、实质民主、社会性效率等。

（三）普遍性与特殊性：协商民主中行政价值的两个向度

如上文所述，公共行政价值是一个动态的结构体系，在不同的时空条件下有不同的排列组合形态。就公共行政学术史而言，不同学术流派间分歧更多地导源于其所主张的行政价值组合顺序不同，评判特定行政价值公允与否还需在特定的时空条件中进行。在时下转型期的中国，协商民主可资中国公共行政价值体系构建借鉴的行政价值可以从普遍性与特殊性两个向度分析。

1．在普遍性上，协商民主至少与社会主义公共行政的精神所蕴含的公共利益、社会性效率等价值相契合（1）公共利益利益分析学说认为，公共利益不仅是存在的而且是可以感知的、享受的，是可以转化为具体的、实实在在利益的一种行政价值。协商民主所强调的培育公民美德、将个人理性和公共理性衔接起来无非是想对西方悠久的个人主义及其变异体———个人极端主义予以纠正。公共行政本身即是对“国家公共意志的执行”，公共利益必然是其维护的重要内容。行政伦理学从根本上讲便是匡正公共利益与私人（含个人、团体、群体等）利益关系、使公共行政权力牢牢把握住公共利益而不偏离的一门学问。当然，公共利益要置于法治、宪政以及具体的政治、行政生态中讨论和实现，不能抽象地谈公共利益。因此，行政人员应当有“公为天下”的胸怀和“为人民服务”的理念，以及将其转化为自觉的行政实践。在中国的社会主义话语系统中，政府和民众两者间不存在根本利益冲突与对立，因而行政主、客体间是根本利益一致基础上的平等、合作关系。为了使政府不偏离“公共利益”的轨道，需要把评价政府行政实践的各种权利还给公众。政府应当通过对公共财政制度改革、民意舆情接受与回应制度改革、媒体管制制度改革、社会管理模式改革、公民监督制度改革等方式，逐步地让公众在维护公共利益、约束政府行为的方向上拥有更多实质的权利和渠道。（2）社会性效率效率是公共行政永恒追求的价值之一，但不是唯一和全部的价值追求，因为它满足的仅仅是人类物质上的需求，至于“如何分配”等精神性的价值则无法满足。新公共行政学派的弗雷德里克森将效率作了“机械性效率”和“社会性效率”区分，认为传统公共行政将效率奉为圭臬的“效率至上主义”是不妥的，公共行政应当追求社会性效率，即在追求效率的同时还应追求公共利益、公共美德、公平正义、个人价值等伦理性价值，并且他认为公共行政的核心价值是社会公平，即“不患寡而患不均”。公共行政追求社会性效率本身也表明公共行政所追求的价值是一个结构化的体系，而非效率至上的单一价值。实际上，在一国公共行政实践中，不同的历史时期和阶段，其行政价值的重心不同：武汉大学的陈世香教授在考察了美国中央政府200余年行政价值体系演变的历程后得出结论：在不同历史时期，美国中央政府行政价值体系的侧重点不同。他将这种发展时态划分了四个阶段：先是以国家安全与政治价值为重心，再以经济———文化秩序维持与发展的价值为重心，然后以维护社会公正、公平为重心，最后发展到当前以整体性功能优化（效率）价值的追求为重心。［14］用这种演变规律来审视当代中国的公共行政实践，当下中国的行政价值体系的追求，应当处于从第二阶段向第三阶段的过渡中，即“效率优先，兼顾公平”，这不折不扣的是一种社会性效率。这同时警示我们，行政价值体系有自己动态的演变过程，应该适时地根据行政实践中行政价值主体的需求来变革行政价值体系，以为行政实践提供强大的动力和导向支持。协商民主以其实质性民主姿态向我们宣示，在转型期中国公共行政的价值取向应该更多地追求实质性民主、维护社会公平等。

2．在特殊性上，协商民主的行政价值主要是与自由主义民主相对照而言的，它超越了自由主义民主仅仅注重形式民主的弊端，高扬实质民主。同时结合中国特殊的政治生态，为了避免街头政治、广场政治、群体性事件等无序的民主参与方式，在协商民主的行政价值中，秩序与和谐也是其题中之义（1）实质民主毋庸置疑，公平正义是社会主义制度首要的的核心价值，它既是工具又是目的，是工具论和目的论的统一。协商民主视野中的公平正义主要是作为一种政治上的平等观，正如罗尔斯在《正义论》中所指出的：“正义是社会制度的首要价值，正义观的特定作用就是指定一个社会体系中的基本权利和义务，决定恰当的分配份额”。［16］（P6）他所提出的正义观两个最重要的正义原则之一即平等自由原则（主要指政治权利），但他将程序正义的判断标准定为当代西方的民主制度，过于强调“程序民主”而忽视了实质民主即真正体现人民的意愿。协商民主实践中通过利益相关者间的对话、辩论等以求在公共决策中最大程度达成共识，而不是仅仅把民主局限在几年一度的投票上。是一种可以在平时也可以尊重公民民主权利、维护公民实质的政治利益的民主。衡量一个国家民主发展程度的一个核心指标是公共议程中公民参与的范围和程度。而一个健全的民主程序须尽可能地使利益相关者畅所欲言，通过对不同意见的对比甚至公开辩论，以此曝露出内在的矛盾和深层次的利益诉求，以反应大多数群众的真实意见。在社会主义市场经济条件下，中国公共行政的价值取向应当将实质民主与程序民主结合起来，防止其公共属性被资本和狭隘的利益集团所俘获，真正维护好、实现好、发展好中国特色社会主义民主政治，保护好公民合法个人权利。（2）秩序与和谐从行政生态学的角度，和谐并不意味着没有矛盾、没有差异、没有分歧、没有斗争，而是将矛盾双方置于一种良性互动的秩序中予以解决，使行政主、客体达成一种动态的平衡。亨廷顿认为“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序，必须先存权威，而后才能谈得上限制权威”。［16］对于后发现代化国家而言，行政发展过程中稳定的秩序是确保实现现代化的要件之一，一般条件下，有序的公民参与才是有价值的。一个社会的和谐有四个基本前提：“共存性、多样性、交互性、构建性”。［17］协商民主强调集体、个体在一定时空中的对话、反思，恰恰指出了和谐与秩序构建的含义和重要性，并为和谐社会的构建提供了灵感支持。20世纪90年代以来，我国行政发展面临的宏观背景是社会主义市场经济条件下思想、利益、价值的分化和多元化，用协商民主所主张的秩序与和谐理念统筹、整合这些分歧对于避免“街头政治”和群体性事件常态化大有裨益，通过践行“秩序与和谐”理念，通过逐步的、主动的改革来增加公民实质的权利即“增量民主”，从而走上公共生活“优雅生存”的目标是可行的。

三、协商民主视域下的行政价值对中国构建公共行政价值体系的启示

从公共行政学的角度理解中国的社会转型，便是政府应该从价值理念到制度、体制、行为、绩效都能够满足这一时期行政主体及其委托人———人民关于公共福利的合理需求。从行政哲学的角度，转型期政府在职能定位、机构设置、行政决策、行政执行、绩效评估、行政文化和伦理建设、社会治理、行政监督等诸方面的种种乱象折射的是背后公共行政价值体系的不完备。而在构建符合中国政治生态、发展阶段特别是社会主义市场经济这一大背景下的行政价值体系即明确政府在公共行政实践中追求什么、反对什么，以何为荣、以何为耻，以何为美、以何为丑的过程中，协商民主理论给我们的重要启示是：首先，转型期我国公共行政价值体系的构建不能偏离“公共利益”的方向和对民主行政的追求。协商民主代表的是这样一种历史必然的趋势，即公民个人实质权利不断扩大。政府应该根据公民的行政价值诉求和愿望调适自己的价值选择与价值追求，逐步消弭政府和民间存在的价值二元结构，同时要勇担公共利益、公共服务等责任，坚守公权力的公共性、社会性属性。其次，在构建公共行政价值体系的过程中应该采取渐进式模式，将维护社会的和谐与稳定作为推行“善治”的先决条件，同时通过政府和公民、社团的良好合作即正向博弈来促进社会和谐。最后，政府需要反思自己的效率观，寻求“社会性效率”。每一种价值体系的历史变迁都是社会生产力发展推动的结果。中国改革开放30年政府治理变革的大背景是我国生产力已经得到了较大的提升，与之伴随的是各种社会利益的多元化、价值追求的多元化。此时政府的价值选择应该更多地关注社会公平，扩大提高社会公平在绩效考核中的比重。行政价值体系的构建是一个复杂而漫长的过程，需要在行政理论和行政实践两个层面进行较长时间的探索与调适才能形成积淀和稳固。不时吸收借鉴西方政治文明发展最新成果的有益成分，对于塑造中国特色行政价值体系具有重要的意义。