中国体育机制的局限性及策略的研究

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一、中国体育管理体制的封闭性

封闭性的产生与管理风险的规避密切相关，科层式管理体制通过组织的封闭性来尽可能的降低不确定因素所带来的风险，以确保组织的稳定、效率和权威性。官僚制组织通常通过封闭性来降低管理过程和结果的不确定性。处于科层制管理体系的体育管理系统也同样形成了封闭性的特征，体育管理体制通过内部封闭性和外部封闭性来降低管理过程的风险性因素。在特定的历史时期高度的封闭性对于控制管理风险、提高管理效率起到了积极的作用，但在社会变革迅速的今天，过于滞后的封闭性则会阻碍体制的革新，诱发一系列问题。外部封闭性。外部封闭性主要是指体育管理组织在实施管理要素各环节的过程及其结果的反馈等方面不受外界因素的影响和制约，具有高度的独立性，导致了体育管理部门相对于其他管理系统来说处于一个相对自闭的状态。在欧美一些发达国家体育的管理涉及到诸多的部门，各部门之间相互协调、配合，协同谋划体育发展，共同服务公众体育需要。比如“美国联邦政府并没有设置专门的体育管理部门，但健康与公共服务部、国防部、文化部、教育部、司法部、交通部等11个部门共同参与体育的管理，管理的内容涉及到学校体育、职业体育、公共健康、身体活动、大众体育、体育场地设施服务等体育相关内容。”在英国“文化、媒体与体育部”是体育管理的核心部门，与其他与体育有联系的部门共同承担体育发展的责任。体现了体育在整个经济、文化、社会样态中的融入性。而我国的体育管理体制是专设性的体育管理系统，这个系统与其他系统似乎长期保持着一定的“疏离”，尤其是在竞技体育领域，似乎成了一个“钱权交易”的漩涡，而又享有着特殊的豁免，赌球、黑哨、分配金牌成了公开的秘密，审计在竞技体育领域难以开展，司法在体育领域屡屡受挫，体育系统似乎成了手持“尚方宝剑”的领域。体育管理系统尤其是行政系统的专设在我国的即有环境下创立并发展，为我国体育事业的发展做出了积极的贡献，取得了骄人的成绩。但发展至今天，体育早已突破了“为国争光”的主导地位，人们对于体育有了多元的诉求，体育的边界也在不断的拓展，在这一趋势下，体育发展所涉及的领域也越加的广泛，体育与文化、旅游、卫生、教育等等都有着千丝万缕的联系，因此，体育的管理理应与这些部门保持密切的联系，借助这些相关部门的力量实现体育管理的升级。

内部封闭性。内部封闭性主要是指体育管理系统内各组织部门在各自职能分工的基础上形成了权责边界，限制着体育信息资源、人力资源、财力资源等在体育管理系统内的相互流通，在体育管理系统内部部门之间缺乏有效的联通和互动，彼此形成了相互隔离的场域，条块分割，各行其是，阻碍了体育事业的发展。比如，现在依然较为稳定的体育局系统和教育部体卫艺司局系统同样是为体育工作而专设的行政部门，但在开展体育工作的过程中，自立门户，各成一家，缺少有效的沟通与合作，最好的例子就是对“体教结合”成功典范的清华大学跳水队的排斥与扼杀，2007年国家体育总局游泳中心取消了跳水队员双重注册的权利，扼杀了成功的大学办体育的模式，在全运会上大学体协没有参加比赛的权利，使得“全运会”的公共性饱受质疑。体育系统与教育系统非但没有进行有益的协同，以促进体育事业的发展，反而是是不是的利益冲突。各自从部门利益出发，而不是从体育事业的发展考量。在高水平竞技体育领域如此，在青少年学生体育发展方面也是两张皮各行其是，教育系统实施其一套内容，而国家体育总局也设有青少年体育司，而青少年主体就是在校学生，其所承担的职能比较模糊。体育管理系统的封闭性还体现在高度的“行政集权性”上，我们可以看出在横向上体育管理权力集中在各级政府，在纵向上，体育管理权力层层上传，集中于上级直属部门，而中国实行的是“首长负责制”，体育工作的推行很大程度上取决于首长的意愿，权力高度集中，在整个管理体系中我们看不到管理对象或者说服务对象的位置，“行政性的封闭性”造成了管理主体与客体，服务部门与服务对象的割裂。同时，由于高度的行政性，使得协会空置化，政府“政事一体”，在使得自己千头万绪的同时，阻碍了社会力量对体育工作的介入，难以有效的调动社会、市场的力量来发展体育事业。

二、体育管理体制“封闭性”的问题反思

近些年来体育管理体制饱受诟病，竞技体育与群众体育发展严重失调，竞技体育可持续性问题突出，学校体育开展情况令人堪忧，体育产业发展难寻突破，体育的社会力量薄弱，使得人们对于体育管理体制改革的呼声不断，而剖析这些体育问题之后我们不难发现，体育管理系统的封闭性在很大程度上成为了这些问题的根源（之一）。体育管理体制是一个系统，耗散结构理论告诉我们系统要发展就必须保持开放性，通过开放实现系统内外的信息流通、交换，为系统从低层次的稳态上升到高层次的稳态。而现行的体育管理体制的封闭性带来了一系列的问题：体育管理系统的内部封闭使得体育行政部门间、组织间因职能划分和组织边界造成了组织间壁垒，导致部门与部门之间、组织与组织之间的信息、资源的割裂，流通受阻，系统理论告诉我们，整体的功能大于各部门之和，提出要将部分整合为有机的整体。内部的封闭性带来的教育系统、体育局系统、其他协会系统的割裂，让我们看到的就是体育局系统的体育场馆设施自行开发利用；教育系统的学校体育场馆设施开放难；企事业单位系统场地设施的自留用等现象。体育管理体系内组织间的壁垒导致各有关职能部门难以有效的整合各方资源，形成合力，实现资源配置和效益的最优化。同时由于部门的条块分割和体育工作范畴的不完全认知性也会带来一定程度的体育工作职能的权利与责任真空，造成行政公信力的损失。体育系统的高度集权性特征使得体育工作的开展带有明显的“长官意志”色彩，体育工作的重点，工作推行的方式，实施的内容等都由首长来确定。比如，在大谈体育公共服务，实施“管理型政府”向“服务型政府”转型的今天，各级体育部门都提出了体育公共服务的口号，但在进行公共服务内容的制定、服务方式的确定方面大都是行政官员的“一厢情愿”，缺乏民众声音的表达，走的依然是“自上而下”的管理模式，而没有形成“自下而上”的公众主导形式，服务对象缺位；在体育管理服务效果的评价上，也是政府评价政府，很少有“民评官”，反馈机制也没有真正的体现“客户”对服务的态度，使得工作成效大打折扣，也带来了人们的诸多不满意。体育管理体制的外部封闭性造成了体育与其他系统的外部壁垒，这种壁垒阻断了体育管理体系与其他管理体系的信息、资源的流通。而基于耗散结构理论，组织必须保持开放态才能保持系统的生命力，外部封闭性带来的是体育系统的“孤芳自赏”，截断了体育系统与其他系统的高效率流通，阻碍了动力的输入，造成管理体制运行最直接有效的动力机制瘫痪，使得系统缺少活力。同时，由于对外界的排斥，使得“内部人控制”更加普遍，而内部人控制带来的是安于现状、改革动力不足或者阻止改革，形成改革惰性，阻碍事业发展。

三、中国体育管理体制“封闭性”的超越

体育管理体制的“封闭性”带来了诸多的问题，在体育事业迅速发展，政府转型的背景下，这种封闭性已经成为阻碍政府改革和促进管理效能提升的因素，因此，我们有必要对这一封闭性有所突破和超越。

1、建立体育管理系统

“内联”治理结构建立体育管理体制的“内联”治理就是用“协同治理”的方式来解决体育发展中竞技体育、群众体育、体育产业、学校体育等各个方面的经济、社会、文化问题。其要点是：一，强调协调，引导、要求、鼓励系统内各职能部门、各相关机构、单位、专业人员、社会组织朝向体育发展的总体目标和方向努力，至少是彼此之间不破坏各自的工作；二是，对于部门关联性任务的组织与整合，既对由于部门的条块分割、职能划分之后，一些涉及多部门的工作会出现“多头共管”或由于问题棘手无利可图各相关部门避之尤恐不及而导致“管理缺位”这类问题的协同解决。澳大利亚政府调查委员会(RCAGA)通过调查发现，部门界限清晰、各自为政的管理体制不利于跨部门形成的横切问题的解决，提出了内联治理的方式。，所呈现的我国体育管理体制，具有着高度的条块分割性，从大的方面来说传统的体制图中，体育局系统、教育系统、工会、共青团、妇联等各自成线，彼此之间很少协同作战；在图2所呈现的目前的主要体育管理体制中，也是如此，各类体育协会依然未能实体化，也就谈不上对于体育工作开展的实质性影响。从各自内部部门间来看，以体育局系统来说，通常设有专门负责竞技体育的竞体司（处、科），负责群众体育的群体司（处、科）、负责体育产业的经济司（处）、负责教育科研的科教司等，部门之间边界明确，部门协同不足。因此，要在体育管理系统内部建立“内部联合”的治理模式。“内联”治理结构是一种介于行政集权的科层治理和现代网络治理结构的过度类型，既能够规避一些传统体制存在的弊端，也契合我国体育管理体制改革的过渡性特征，在保证适度集权确保稳定的基础上，能够促进组织协调功能的发挥。“内联”体制的建设要以“竞技体育、大众体育、体育产业”等各体育领域的全面发展、协调发展、可持续发展为指导思想，找准内联的着力点，并考体制的路径依赖，走渐进式、过渡式改革的路径，进行内部机制创新。

（1.建立“结构化”的内部协同机制

体育管理系统内部尤其是行政系统，长期存在着部门划分严格而权责不明的情况，部门的具体工作职能不明确，权利与责任不匹配。比如说现在国家体育总局所设置的青少司其职能界定就比较模糊，青少年体育主要有教育系统的体卫艺系统来抓，一方面，体育局系统对服务对象不明，工作实质和考核内容也不够清晰。因此，首先要体育发展的整体目标和战略导向下，进一步明确体育发展的任务和着力领域，根据体育发展的目标进行系统内的部门整合，合理配置部门，划分职能，在明确职能划分的基础上，建立部门间的协同机制，保持各自效率与权威性的同时，保障彼此间的信息流通、资源共享，加快推进体育领域“管办分离、政事分开、政市分开”步伐，建立内部的多中心治理模式，弱化之前的多部门利益纠葛，以专向共同的利益协同。

（2.建立完善的权力监督机制

体育领域出现诸多乱象而安然无恙，使得人们对于体育的公共性饱受质疑。体育领域的权利高度集中，长官意志风格较为突出，在众多的领域是政府既当运动员又当裁判员，使得权利缺乏监督。没有监督的权利必将导致腐败、导致不公、导致体育领域的乱象。因此，推行内联治理，推动体育管理体制的改革，提升管理或服务成效，必须建立完善的权利监督机制，这种监督机制既是对传统的高度行政集权缺陷的一种约束，也是顺应“服务型”政府建设的需要，是赢得政府合法性的有益途径。

（3.建立过渡性的利益协商机制

受到传统文化、行政性的路径依赖、沉淀成本等因素的影响，经过多年发展的行政管理体制形成了较强的结构刚性，而在刚性的背后是各自的利益集团或团体，这些团体成为阻碍改革的力量，进行快刀斩乱麻的“休克疗法”进行改革的方法也许并不合适，因此要推进改革，就必须妥善处理好既得利益者的关系，要建立过渡性的利益协商机制，推进部门利益、团体利益向公共利益的转变，处理好“维护公共利益与消解部门利益的关系”，在确保稳定的基础上进行渐进式的管理升级。

（4.建立畅通的公众体育需求的诉求机制

体育一切的工作从本质上来说离不开广大人们的体育需求，尤其是在强调政府公共服务职能的今天，政府成为服务者，而公众成为消费对象或者客户，政府服务的质量需要人们来评判。而服务的起点理应是人们的需要，而目前在体育服务的领域，人们的主体性地位缺位，缺乏需求表达的渠道，相关管理部门凭借长官意志和便于“功绩化”的考量，做一些“形式化”、“面子话”的硬件性工程，而忽略老板姓的切实需要，使得服务的推行效果不佳，因此要建立人们体育需求的诉求机制，在进行体育公共服务供给前充分的调查人们的真正体育需要，人们希望的攻击内容、攻击方式等等。

2、建立体育体制的外部“多中心治理”模式

体育是一个相对复杂的体系，涉及到文化、旅游、教育、产业、科技等各个领域，从涉及内容的广泛性来说其需要涉及到多部位的治理；从管理主体上体育涉及到行政机关、事业单位、公司企业、社会组织等各个方面。因此，显然传统的单一性的行政管理格局已经很难适应体育发展的需要。多中心治理思想给了我们一个很好的启示，多中心治理是一种与单中心权威秩序思维直接对立的理论，多中心治理倡导由多元的社会行为主体，包括政府行政组织、政党组织、企业组织、非营利组织、个人等基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式，有效的进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标。在体育转型发展，建设服务型政府的今天，多中心治理模式成为体育的有益选择。

多中心治理思想源于对公共事务的经济学关怀，产生于对公共物品的经济研究逻辑之中。对于体育实行多中心治理首先我们要确立体育的公共产品属性，也就是体育是人们关心、需要，关系人们身心发展的事物。近年来对于体育民生的相关研究，一些市县将体育列入民生工程的表现，国家对于体育的重视，体育对于人们身心健康的影响等等都表明体育是一个关系人们生活幸福的内容，这为体育的多中心治理提供了理论和现实基础。确立体育的民生性，也即体育的公共性后，体育才有可能受到文化部门、教育部门、交通旅游部门等相关外部部门的关注，并未其对体育实行协同式治理提供了可能。体育实行多中心治理更要的是“多主体的治理”，从社会发展的形似来看，体育的管理主体理应包括行政机关、事业单位、公司企业、社会组织，从西方发达国家体育发展的时间来看，社会组织在体育发展过程中发挥了最大的作用，随着我国经济社会的发展，公民社会在不断的培育着，各类社团组织也在逐渐兴起，社团成为人们参与体育活动的利益诉求代表和参与平台，我们要发展“行政机关—事业单位—社会组织—公司企业”联合管理的多中心体育发展模式，尤其是重视社会组织在体育发展中的作用，发展草根组织、草根体育，促进体育的自组织，促进体育发展“自下而上”机制的逐渐形成。

作者：周建新单位：南京晓庄学院体育学院