我国体育管理改革论文

导语：我国体育管理改革论文一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

【内容提要】以转型时期对中国体育管理的影响为背景，揭示中国体育管理在管理方式及手段、政府体育部门的机构改革和职能转变、国际竞技体育新秩序、社会力量的兴起及投资主体多元化及发达地区与欠发达地区体育发展差异化等方面面临的挑战。指出未来中国体育管理的发展趋势与政府改革，应当紧跟世界各国体育管理发展的潮流、符合社会主义市场经济条件下文化发展的规律、适应我国体育发展的内在要求，探索政府主导下的体育管理多元化运行机制。

【关键词】转型时期/体育管理/政府改革

从20世纪80年代初开始，体育管理基本上是沿着两个层面同时体现。其一是体育管理强化了“国家富强，民族团结”的政治功能，体育作为政治整合的工具之一主要通过奥运会等大型国际综合性及单项赛事的渠道，以金、银和铜牌的数量及国家之间的相对排位名次高低的公共产品的形式给予实现；其二是以1984年洛杉矶奥运会的体育与商业的经典结合为标志，具有商业化前景的体育竞赛项目开始迅速地与市场结合，形成以提供体育服务的私人产品形式的产业并获得了迅猛的发展。体育产品结构从单一的公共产品演化为公共产品与私人产品并存的二元结构趋势。与此同时，我国正处于社会和经济的转型时期，为实现“奥运争光计划”和“全民健身计划”的目标，体育管理面临深刻的变革。

1转型时期中国体育管理面临的挑战

在20世纪发生的重要事件中，转型无疑是最突出的事件之一。“转型”就一般意义来讲通常是指经济体制的转型。但是，严格来说“转型”不仅仅涵盖经济体制本身，它涉及社会方方面面的变化。从目前来看，结合经济学、管理学、社会学、政治学、人类学、历史学等不同学科对转型问题的研究，转型实际上包括三个层次的涵义。第一层次的转型是指文明转型，即从一种文明向另一种文明的转变。从农业文明转型到工业文明，从工业文明转型到后工业文明等等。第二层次的转型是指社会转型，即从一种社会制度向另一种社会制度的转型，如从封建社会转向资本主义社会，或者从资本主义社会转向社会主义社会。在这个层次上衡量转型的最主要标志是社会基本制度的转变。[1]第三层次的转型就是指经济体制的转型，即一种经济体制转向另一种经济体制。在这个层次上转型研究主要是关注经济体制的变化而不是把社会政治的其他方面作为重点来考察。第三个层次的转型会受到前面两个层次的制约和影响，一般来说，在文明转型的过程中一定会伴随着社会的转型，而社会的转型又通常伴随着经济体制的转型；但社会的转型不一定会导致文明的转型。同样，经济体制的转型也不一定必然导致社会的转型。[2]本文指的转型是指经济体制转型；即第三层次的转型，是指从原来的计划经济体制转向市场经济体制的时期，处于这一时期的国家和地区包括中国、越南、俄罗斯及东欧。

1.1体育管理方式及手段变化的挑战

在“转型”这一大背景影响下，体育管理的方式必然发生变化。体育管理方式的转变使得蓬勃发展中的体育运行规则也发生了变化，以前行之有效的管理方式，可能已不适应现有的改革形势而不得不面临改革。事实上，从20世纪80年代以来中国体育体制改革过程中不断暴露出的许多问题，已经反映了体育管理方式问题。因此，体育体制改革渗透着体育管理方式变革的历程。所谓体育管理方式转变，主要是指管理体育事业的行为手段为适应客观条件的变化而发生的转变、变化和发展。在当前，我国体育管理方式的转变，则主要是指我国体育行政部门为适应由计划经济体制向市场经济体制的客观条件的变化，在行为重心、行为方式和行为关系等方面面临的挑战。也就是说，以前的“一切体育事务都由政府的体育行政部门来操办和控制”的方式面临挑战，显然，作为政府来讲，其艰巨任务就是要建立起“有利于体育事业发展的组织架构和适应社会主义市场经济要求的运作方式”。[3]这也是2002年中央体育工作会议提出的基本要求。

在转型时期，体育行政管理手段在原有的基础上不断创新，具体表现在对行政手段的继续沿用，对经济、法制手段的探索和尝试。其变化特点主要是：以行政指令手段保证奥运项目和重点项目的发展，以经济手段调控非奥项目和非重点项目的发展和以法律手段来保证竞技体育的各项改革等。[4]

1.2政府体育部门的机构改革和职能转变的挑战

实际上，政府机构设置的变革，政府管理职权的重新配置等，都与政府管理方式的转变有着直接关系。[5]我国20世纪90年代以来的体育市场化改革是从政府的组织机构改革开始的，政府体育行政部门也不再直接管理运动项目，但运动项目管理中心直接隶属于体育行政部门，有一定的行政级别，并被赋予了部分行政管理职能，对所属运动项目进行全面管理，本质上仍然是政府行为与职能的延伸。

体育体制的基础是社会、经济体制。经济体制转轨方向也决定了体育体制的转轨方向。体育体制改革就是从非市场导向体制转向市场导向体制。这一体制转轨的含义是什么呢？从管理模式看，从政府直接管理型向社会管理型过渡，就是要从行政式的指令管理变成依照法律通过各种体育社团的社会管理；从资金来源看，非市场导向体制主要靠拨款制，而市场导向体制我们称之为“拨款制+临时补贴”；[6]从政府干预特点来看，就是由大包大揽、无所不包转向集中提供公共物品，主要是全民健康、全民健身，还包括公共体育基础设施、体育技术标准、体育知识及传播等。也就是说，政府在市场经济条件下发展体育的重点将由支持和援助竞技体育转向面向全体人口的健身和健康。按照市场导向体制的要求，政府的职责不是去挣钱、办运动队，而是要建立体育市场，监管体育市场和繁荣体育市场，这个职能转变将是一个重大的转变，是转型时期政府角色的转变，更是体育管理领域面临的一大挑战。

1.3国际竞技体育新秩序及变化的挑战

如果说经济全球化趋势主要是从思想、观念方面促使我国体育管理转变的话，国际竞技体育新秩序及其变化将是从措施、手段方面迫使我国政府竞技体育管理方式的转变。自1992年第25届奥运会被允许职业选手正式参赛以来，国际奥林匹克赛场的纯“业余化”被打破，市场化、商业化随之愈演愈烈。进入新世纪，新任国际奥委会主席罗格先生提出“更干净、更人性、更团结”的奥运理念。一方面，奥运会积极采取“瘦身方式”、“治假措施”等，在继续向职业体育开放；另一方面，奥运会不断受到单项世界锦标赛(含非奥运会项目)及综合型运动会(如“世界体育大会”等)的挑战，这一系列的变化，使国际竞技体育传统秩序不断被打破，新的秩序逐步形成。中国竞技体育是国际竞技体育大家庭一员，国际竞技体育秩序的不断调整和变化，客观上逼迫我国要适应并积极应对，调整自己的战略、目标、项目布局与转变政府的作为方式。从当前形势看，我国20年来长期实行的以参加奥运会为最高层次并取得优异成绩的竞技体育“奥运战略模式”以及与此相衔接的“全运战略模式”及其管理方式，将逐渐受到挑战。怎样通过竞技比赛既达到争锦标、为国增光的目的，又达到与国家经济、社会的协调发展，并推动全民族健身意识和健康素质的不断提高，是摆在当前和今后一个时期政府发展竞技体育事业的一项艰巨使命。

1.4社会力量的兴起及投资主体多元化的挑战

在经济活动中，投资活动主要是一种市场行为，因而，投资主体的角色应该由市场主体——企业来承担。[7]随着经济的发展和体育改革的深入，依靠社会力量办体育，推行社会化的体育发展模式，已逐渐成为我国体育事业未来的发展方向。与此同时，随着国家公有制经济为主体多种所有制经济成分并存的经济体制的确立，作为社会子系统的体育领域，决定了其投资主体的多元化也将成为可能。在这一趋势影响下，由国家一元投资主体办体育的局面将被打破。实践中发现，是否还有必要设立省一级专业队，能否设立单项运动协会下的基地来取代某些项目的常设国家队，能否在高校、大型企业建立运动训练基地等，都是值得研讨的问题。随之而来的问题在于政府投资的范围、作用方式等即将面临挑战。可以想象，在至少相当长一段时期，我国体育将会保持业余竞技、职业竞技、专业竞技三种竞技体育体制并行互补模式。如何建立市场经济基础上多元化的体育体制和发展模式，将是新时期中国体育改革与发展的重要课题。

1.5发达地区与欠发达地区体育发展差异化的挑战

中国是世界上经济发展和社会发展最不平衡的国家之一。东、西部地区条件差异显著、发展极不平衡是中国国情的基本特征之一。它包括了综合产出水平和产出效率的差距，居民实际收入水平和消费水平的差距，以及体制、文化背景的差距三个方面。正如胡鞍钢等人的研究，从国际比较看，中国属于地区差距最显著的国家之一。中国不仅在各省之间存在着较为明显的经济差距，即使是同在一个省区内部也存在着明显的地区差距。[8]经济发展与社会发展是两个相互紧密联系，又相互区别的方面。各地区经济发展的差距决定和影响着社会发展差距，地区社会发展的差距在一定程度上又会反过来影响经济发展差距。[9]从这个意义上讲，经济是体育的基础并制约着体育的发展，社会发展与经济的密切关系同样决定了社会发展对体育存在一定的影响。

仅以东、西部为例，由于受到地区经济发展水平、社会发展水平、人力资源条件，以及体育产业化程度的影响，这种发达地区与欠发达地区在体育发展水平与发展速度的差距扩大现象，具体表现在以下几方面：

(1)竞技体育的综合实力、奥运会贡献、全运会排名。在特定意义下，竞技体育综合实力所反映的是影响竞技体育活动的多种因素共同作用而形成的竞技体育发展水平和发展潜力以及在社会中的影响力。目前的研究表明，奥运会得分、全运会得分、入选奥运会代表团人数、健将级运动员人数等主要指标比较能够直接反映竞技体育综合实力状况。根据李卫(2001)对1996-2000年奥运会周期的评价研究，东、西部地区竞技体育综合评价分分别为749.47和254.3，东部地区竞技体育综合实力是西部地区的2.85倍，这是一种明显的倾斜。动态分析表明，在我国竞技体育整体水平不断提升的情况下，东、西部地区竞技体育水平的差距正在逐步加大。[10]尽管国家实行了运动员交流、协议记分和“两次记分”，也有意向西部地区政策倾斜，但是东、西部之间的差距仍然十分明显，并且与以前相比差距进一步拉大。

(2)体育产业增加值、体育产业吸纳就业人数和体育产业结构与分布。我国现阶段体育还未达到充分普及，一方面是受限于国民经济发展水平不高，另一方面是受限于个人经济实力不强。因此，体育产业化从根本上讲还不是传统意义上的产业，而是在遵循体育发展规律的基础上，运用产业经营机制和手段改造传统体育运作模式，将原本被政府纳入公共品管理的体育向私人品性质或准公共品性质的体育逐步转变。让市场机制在体育资源配置中发挥基础性作用，从而使一定的公共投资能够发挥更大的作用，并最大限度地吸引社会资金投资体育，提高体育投资效益，激发体育的内在活力，把体育事业做大做强。但从欠发达地区的发展实践也不难发现，体育产业化发展程度仍然很低，体育产业增加值太低，体育产业吸纳就业人数太少和体育产业结构与分布极不合理等。并且研究还发现，西部地区体育产业还没有基本确立发展所需的筹资机制。通过市场方式所筹集的资金极其有限，国家财政投入仍然是西部地区体育收入的主要来源，占西部地区省(市、自治区)总数的91.6％。其中，国家财政占当地体育收入超过60％以上的省(市、自治区)达10个，国家财政投入和补助低于体育收入50％的西部地区只有四川(32.9％)和贵州(48.7％)。[11]

(3)体育社会团体的作用发挥。在中国特有的体育管理体制下，西部地区省级体育社团更多地是作为一种全国性社团在纵向上的环节而存在，由于转型时期的西部地区二元经济特征明显，在一定程度上制约了本地区体育社团在功能上的拓展和独立，往往导致体育社会组织缺乏活力，没有法律上的保障和经济效益。加之，我国绝大部分体协都是通过“体制内”成长起来的，它是政府职能转变、机构改革的产物。因此，行政色彩浓、亚政府、二政府等问题也是制约其社团作用发挥的障碍之一。[12]

2中国体育管理的发展与改革

总体来看，未来中国体育管理的改革和发展是在三股时代潮流(或背景)的汇合点上求生存、求发展的。第一股潮流是传统计划经济体制向现代市场经济的转型，以及与其相适应的各种体制的变革。今后的各种社会现象，包括竞技体育，最终都可以也必须从这场社会经济关系、经济结构和经济利益的伟大变革中寻找根源。第二股潮流是二元经济结构的影响。在二元经济的约束下，我国地区经济发展的不平衡性将客观存在，由此造成东、西部地区经济和社会发展的不平衡性，包括在体育发展上的不平衡性。第三股潮流是世界体育运动的发展和它自身躁动着的变革的趋向。中国体育运动的国际开放，特别是对奥林匹克运动的热情参与，以及对大众体育热潮的主动投入和对体育产业化、商业化的密切关注，注定了中国体育管理的改革和发展也必须顺应这一世界潮流。其实，这三股潮流的本质都是经济性质的，也是客观存在的。因此，中国未来体育管理发展的首要的和必须的任务是在国家的经济结构中认定自己的地位。一方面要契合国家和国际体育管理实践活动的需要，另一方面更要着眼于本地区(省、市自治区)的市场需要。体育管理方式的确立、运动项目的设置、体育资源的配置等最终必须接受市场的考验。

2.1紧跟世界各国体育管理发展的潮流

从世界范围来看，目前国际上体育管理可概括为两种：政府办体育和社会办体育。它们的区别体现在办体育的主体、动力和资源配置方式三方面。政府办体育的主体是各级政府的体育行政部门，动力源于满足政府的需求以及由此得到的财政投入和自身拥有的行政权力，资源则是用计划手段来进行配置；社会办体育的主体是各类事业法人、社团法人、企业法人和自然人，动力源于满足大众多样化的体育需求以及由此得到的实际利益，而资源是由市场机制来进行配置的。因此，从实质上讲，政府办体育是指通过行政力量来管理体育，而社会办体育是指通过市场力量来管理体育。

从市场经济国家管理体育的方式变化来看，社会办体育是政治民主化、经济自由化和社会自治化的相伴物，也是个人本位价值观在体育组织形式上的反映，它是符合社会化大生产和专业化分工需要的。自20世纪60年代开始，出现了世界性的政府改革大趋势。新的管理理念为各国体育管理方式转变提供了崭新的思路，代表着体育管理发展的新趋势，也是值得我国体育管理未来发展借鉴的。

总体来看，中央政府向地方政府及社会团体分权，努力实现体育管理层次化；体育组织之间的关系日趋协议化；政府与社团结合型的管理模式的基本取向；政府和社会组织的行为重心将依据经济规律进行定位等是世界各国体育管理改革与发展的基本趋向。

2.2符合市场经济条件下文化发展的规律

从经济组织角度看，体育管理机构中有经济组织但又不全是经济组织，它还包括公益性事业机构以及社会团体；从功能、价值来看，体育不仅有经济功能、经济价值，而且是一种文化现象、具有文化价值，所以体育具有多元价值。这就是说从总体上体育应与市场经济体制相适应，符合社会主义市场经济规律，但它又不是单纯的经济现象，不能单纯按经济规律办事。

体育是人类在社会实践过程中所创造的产物，它本身就是一种文化现象。[13]作为文化的一个特殊领域，体育自然而然地面临着如何应对当代文化发展与变革的新课题。随着经济的不断发展，体育在社会中的地位日趋凸现，与体育有关的文化现象与社会的稳定和发展有着密切的关系，它关系到“奥运增光”与“全民健身”“两个战略”是否有效实施。因而，体育越来越重视从发展的视角探索与文化的关系，更深层次地认识千差万别的体育现象，如体育道德、体育行为、体育风尚、体育精神、体育价值等。从文化发展的视角来审视体育既是社会转型的特殊要求，也是市场经济条件下体育发展的必然趋势。

2.3适应我国体育发展的内在要求

我国体育的发展有其自身的规律性和特点，任何墨守成规或是急功近利的管理方式都是行不通的。建国以来，我国体育的发展经历了开创、快速发展、遭受重创以及走向全面发展和革新四个阶段。其管理方式概括起来有两个显著特征：

(1)“举国体制”——我国体育管理的根本制度。“举国体制”是具有中国特色社会主义体育事业的重要组成部分，是我国竞技体育管理的根本制度。在社会主义市场经济条件下，竞技体育“举国体制”有其新的内涵。即指我国为了在以奥运会为最高层次的国际竞技体育大赛上取得优异运动成绩，在发展竞技体育过程中采取的一种发展方式，一种制度设计。它是以在奥运会等重大国际赛事取得优异成绩为目标，以政府为主导，以体育系统为主体，以整合、优化体育资源配置为手段，动员、组织社会力量广泛参与，在国家层面上形成目标一致、结构合理、管理有序、效率优先、利益兼顾的竞技体育组织管理体制。虽然政府主导的传统“举国体制”高度集权化，造成政府体育行政部门工作的微观化、具体化和短期化，面临困境与挑战，变革是必然趋势。但应当承认，我国竞技体育在“举国体制”下，政府在项目管理、运动员选拔、竞赛管理、运动队管理等方面发挥了相当的优势。

(2)“奥运模式”与“全运模式”——体育管理的中国范式。“奥运模式”与“全运模式”都是我国体育管理的特殊形式，是我国“举国体制”在运动竞赛管理与协调运动训练体系上的具体体现。“全运会模式”是具有中国特色的“奥运模式”的支柱之一。新时期“举国体制”的经济基础已经发生改变，现代社会的发展要求注重科教兴体，走集约化道路，提高训练、比赛、管理效益，这是我国竞技体育发展的必由之路。新时期，应继续发挥“奥运模式”在竞技体育事业发展中的主导作用，继续深化竞赛改革，完善“全运模式”，更多地向“政府主导，市场化运作”方向努力。目前要进一步解决“全运模式”从各省(市、区)的利益为出发点与“奥运模式”强调以国家利益为重的矛盾，二者必须以新时期的“举国体制”的内涵为依据不断调适与完善，寻找出一条利益兼顾、共同发展的有效运行机制。[14]

现阶段，我国政府部门检阅各地区竞技体育发展水平的主要方式是对奥运会的贡献和全运会的成绩，并在“举国体制”下，使地方与中央将两种方式进行有机统一和整合，促进我国竞技体育水平的不断提高。为此，从竞技体育的内在规律与特征出发，我国政府体育管理改革与发展必然考虑以下两个发展趋势：第一，我国竞技体育项目布局是按照奥运战略设置的，国内的综合型大型赛事也在趋于国际化，因此，政府的改革导向与决策方向不应该仅仅是金牌和奖牌的排位，而更多的是这一活动的品牌、形象和公信力等；第二，按照市场经济的客观要求，市场化操办竞技体育赛事，已成为必然。

2.4探索政府主导下的体育管理多元化运行机制

根据前面的研究可知，政府体育管理方式(包括国外体育管理模式)的运行与实施主要是通过三个方面展开的：一是行政组织隶属关系与调适，二是体育资源配置方式，三是政府管理体育的法规体系，即“政府为管理体育事务所制定的各种规章制度和措施”。面对“转型”，从政府对体育管理方式的应对措施和调适状况看，这三个方面构成了“管理方式”的主要因素，各因素所起的作用不同便形成了不同的管理方式。依据这三个因素对体育作用的大小来划分，归结起来，有三种类型，即“政府直接干预型”、“政府间接管理型”和“结合型”三种类型。三种模式尽管互有区别，但单一主体的管理模式十分少见。因此，反思和借鉴其他国家和地区的经验，我国都有必要选择一种以突出政府“主导作用”为特征的“政府干预为主”发展模式。其实现路径为：增强政府对体育管理的科学性、提高政府体育部门的工作效率、改进政府体育部门的财政制度、加强各省(区、市)区域间的合作等。

从目前我国体育管理中政府行为分析得知，突出表现两个不同的形象：即政府在体育中的强势地位与大政府形象，政府在大众体育中的弱势状态与小政府形象。

但是，在一定的历史时期，尤其是在市场经济体制和政府职能改革的大背景下，政府在体育管理中的运行机制和行为方式也将发生相应变革，走体育与社会化、市场化、产业化和商业化相结合的道路，从而探索政府、社会、学校共办职业体育、专业体育、业余体育多元发展的路子。

从我国的体育体制改革的演进过程来看，20世纪50年代建立的“社会分工”模式，经过20世纪60-70年代的实践，特别是在20世纪80年代开始探索“有计划的商品经济”体制下的体育体制，直到20世纪90年代提出以市场为取向的“建设适应社会主义市场经济体制的体育体制”的改革，实行的都是由政府创租为主的渐进式改革，因此，充分发挥政府在体育职能转变中的主导作用，就成为构建新时期“组织架构”和“运作方式”的前提和关键。[15]

3未来展望

在新世纪，中国政府在体育事业发展中应当选择什么样的政府管理方式，这是中国体育体制改革正在探索的问题。中国是发展中国家，刚刚走上社会主义市场经济之路，建立与社会主义市场经济体制相适应的体育体制必然要求正确处理体育发展中的政府和市场、政府和社会的关系。也就是说，要有一个与我国社会主义市场经济发展水平和社会整体发展水平相适应的政府体育管理方式，以及与之相适应的，有利于竞争协作和灵活高效的运行机制。

中国当今体育的改革是一个与世界体育接轨的过程。单就体制改革而言，中国体育体制的转轨必定是不同于东欧转轨、东亚方式和西欧的发展模式，中国体育体制的变革过程必定是一场复杂的、系统的、长期的，并且又一定是有阶段性的、进步的、不可逆转的改革过程。展望未来发展，中国的竞技体育管理改革是一个充满着各种社会集体利益冲突的过程，是一个动力与阻力、改革与保守力量相互抗衡、较量、斗争的过程。我们期望也坚信，在世界体育广泛交融，在中国体育谋求可持续发展的大势面前，中国体育管理体制改革绝无回头路！

在中国体育渐进式的、自上而下的改革模式下，“举国体制”的改革、训练体制改革、竞赛体制的改革、竞技体育职业化等等一系列问题归根结底都要解决政府职能与市场职能的划分问题。在这种形势下，政府体育部门所面临的考验，不仅仅是要解决转型时期体育可持续发展问题，还要突破发达地区与欠发达地区二元经济的约束，从而实现中国体育的新跨越和可持续协调发展，这是本文研究的目的所在。

【参考文献】

[1][美]道格拉斯·C·诺思，[冰]思拉恩·埃格特森，[美]李·J·阿尔斯通.制度变革的经验研究(新制度经济学名著译丛：第二辑)[M].罗伟仲译.北京：经济科学出版社，2003：212～213

[2]靳涛.经济体制转型中的演进与理性[M].厦门：厦门大学出版社，2005：9-10.

[3]中共中央、国务院.关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见[N].北京：中国体育报，2002-08-21.

[4]刘芳.转型时期政府竞技体育管理方式变革的动力、阻力及其方向[J].北京体育大学学报，2007(7).

[5]唐娟，徐家良.中国中央政府管理[M].北京：经济日报出版社，2002：24.

[6]胡鞍钢.中国体育改革与发展方向[J].体育科学，2003(3).

[7]迟福林.中国经济转轨时期加快政府改革的建议(二十条)//中国改革的新阶段——目标与挑战[M].中国(海南)改革发展研究院，2004：196-200.

[8]胡鞍钢，王绍光，康晓光.中国地区差距报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1995：328-329.

[9]胡鞍钢.社会与发展[M].杭州：浙江人民出版社，1999：14.

[10]李卫.中国竞技体育区域发展的理论与实证研究[D].北京体育大学博士论文.2001：56-60.

[11]刘青，程林林，王宏江，等.转型时期和二元结构条件下我国地方政府竞技体育管理方式的歧化[J].成都体育学院学报，2006(1).

[12]阮萌.政府职能转变与行业协会发展[EB/OL]./publication/06AR/3.pdf.2007-9-10.

[13]岳游松.方兴未艾的跨学科研究——新世纪文化变革中的中国体育文化[EB/OL]..2004-8-31.

[14]刘青.转型时期和地区发展二元结构双重约束条件下西部地区政府竞技体育管理方式的研究[R].国家社会科学基金(西部)项目，国家社科规划办，2006.

[15]刘青.新时期政府在体育事业发展中的角色[J].成都体育学院学报，2003(1).