义务教育入学政策与教育公平研究

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一教育政策与教育公平概说

（一）教育政策。对于教育政策，学术界暂时还没有统一的界定。日本学者村田翼夫认为“教育政策乃是实现教育目的的公共方针之体系”[1]。娄成武、史万兵学者认为“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动准则和依据。[2]”张焕庭学者在《教育辞典》中把教育政策定义为：“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和准则。[3]”根据以上观点的罗列，我们可以看出,虽然各位学者对教育政策的内涵并没有统一的解释，但却有着共通之处。概括而言，教育政策就是指国家政治实体为实现一定教育目标而制定的行动准则，它具有以权威性、目的性、实用性等特征。（二）教育公平。对于教育公平的内涵和定义，学术界也没有统一的解释。刘平秀学者认为：“教育公平是指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上享有同等的受教育权利和机会。[4]”李之国学者认为：“教育公平主要体现在两个方面，即人类受教育的基本权利的平等与受教育的非基本权利的不平等。[1]”胡森学者对教育平等有三个方面的解释：“一是起点均等，指入学机会均等；二是过程均等，指教学条件均等；三是结果均等。”根据以上观点的罗列，可以看出，学术界从不同角度对教育公平有不同的理解，而且存在较大差异。综合以上观点，笔者对教育公平的内涵和特征做如下概括。1.教育公平具有普遍性。人人都具有享受教育的权力和机会，不受外界任何政治、经济、社会及文化的影响，存在于全人类之间，具有普遍性。2.教育公平具有相对性。从横向上看，所有学生在相同阶段应获得平等的教育机会和权力；从纵向上看，所有学生在不同阶段应根据实际情况应该享有不同的教育机会和权力，因此具有相对性。3.教育公平具有过程性。入学机会平等是最基本的平等，是最低诉求，处于金字塔底部；过程公平是学生在接受教育过程中感受到的公平程度，处于金字塔中间；结果公平是对教学效果的要求，是教育目标层面的体现，处于金字塔顶端。教育公平是一步一步达成的，具有过程性。（三）教育政策与教育公平的关系。1.教育政策作用与教育公平教育政策是一种政策导向，具有相应的行为标准和准则，当人们在执行标准和准则的同时，就体现了统治阶级的教育意志，是偏向于经济发达地区而忽视落后地区还是全面均衡发展，是偏向于城镇而忽视农村还是城乡统筹发展，这些都体现了教育政策的态度，有关教育公平的问题也就自然产生，教育公平问题在一定程度上是教育政策执行的结果，是教育政策执行结果的衍生，因此，教育政策作用于教育公平。2.教育公平反作用于教育政策在教育政策执行之后，相伴而来的是教育公平问题。教育政策在执行之后所反映出来的教育公平问题又反作用于教育政策，党和政府会根据教育政策的执行所体现出的教育公平问题在政治、经济、社会等方面的反映而不断调整修改教育政策，因此，教育公平反作用于教育政策。

二义务教育入学政策与教育公平

（一）义务教育入学政策解读。1986年，国家颁布的《中华人民共和国义务教育法》中第九条明文规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”“就近入学”政策就此产生，由此，各级地方政府在各地划分学区，学生只能在规定地理范围内的学校就读，不得跨学区就读，学校也只能在所辖地理范围内招生，不得跨学区招生。2006年，重新调整的《中华人民共和国义务教育法》对“就近入学”政策有一定的调整，在第十二条中规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”在进一步强调“就近入学”政策的同时，增加了户籍制度的限制，学生必须在户籍所在地才能入学。2015年，重新修订的《中华人民共和国义务教育法》保留了2006年的“就近入学”规定，可以看出，“就近入学”政策将继续贯穿于义务教育入学政策。（二）义务教育入学政策对教育公平的影响。“就近入学”政策明确了适龄儿童、少年就近入学的权利，明确了地方各级政府保障其在户籍所在地就近入学权利的义务和责任。“就近入学”政策经过多年的推行，成绩斐然，据调查表明，目前我国义务教育阶段有73.46%，近四分之三的学生实现了就近入学，且我国66.64%的家长认为就近入学是常必要的，这充分说明“就近入学”政策取得不错的成绩和效果，极大地促进了教育公平事业的发展。但是，虽然大多数学生实现了就近入学，大多数家长也认为就近入学是非常必要的，但“就近入学”这一政策在教育公平问题上也带来了许多负面影响，主要有以下两点。1.高额的择校费有失教育公平与“就近入学”政策相伴而来的是“择校”现象的产生，择校费居高不下有失教育公平。“择校”就是在教育资源不够均衡的情况下，选择上一所好的学校。虽然我国义务教育阶段有近四分之三的人选择了就近入学，但依然有26.54%的学生选择了“择校”。尽管择校费居高不下，家长和学生依然希望赢在教育的起点，为将来做好铺垫，由此，“择校”便成为一股浪潮。客观地说，人人都有上学的权力，人人都有接受高质量教学的权力，“择校”是人们追求高教育质量的结果，因此它并不是“就近入学”政策的对立面，但是，许多有着较好教育资源的学校向学生收取高额择校费，使得底层人民无法承受，只能放弃高质量的教学，获得普通教学，这又有悖于失人人都有接受高质量教学权力的公平性，一定程度上冲击了“就近入学”政策的本意，有失教育公平。2.流动人口子女难享教育公平《中华人民共和国义务教育法》第十二条明文规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”可以看出，国家正在大力解决流动人口子女义务教育问题，但是，流动人口子女上学依然不易。我国第五次人口普查显示：全国流动人口超过1.2亿。随父母进城的农民工子女有近2千万，失学率高达9.3%，这就意味着全国有近200万流动儿童失学、辍学。究其原因，主要是因为“就近入学”政策户籍制度的限制。流动人口子女流入所在地公立学校教育资源有限，且部分地区存在地方保护主义，公立学校在满足本地学生就学的情况下，很可能无暇顾及流动人口子女，使得他们不得不转向私立学校，而私立学校学费昂贵的现象一直存在，这些就造成了流动人口子女上学难、上学贵的问题，进而加剧了失学率和辍学率。

三建立义务教育入学政策公平机制的途径

（一）改进“就近入学”政策实施环境。“就近入学”政策在一定程度上保证了教育的基本公平，有利于学籍管理，总体运作良好，但仍然需要完善。第一、增加义务教育经费，合理配置教学资源，促进义务教育均衡发展，缩小校际差距，尤其是缩小教学质量的差距。第二、统一学校建设标准，实行义务教育标准化发展，让每一位学生享受同等的教学环境。（二）完善户籍制度。户籍制度的本意是方便学籍管理，保障教育公平，但是，流动人口子女也正是因为户籍制度政策而产生了上学难、上学贵的问题，由此，应当进一步完善入学户籍制度。第一、义务教育是政府行为，加大政府关于流动人口子女上学问题的责任、增加对流动人口子女义务教育经费的投入以及健全流动人口子女义务教育制度，以此来保证流动人口子女有学可上的基本权利。第二、逐步调整户籍制度，破除体制限制。根据中国青年报社会调查中心与某网站新闻中心联合开展的一项有11168人参加的调查显示，91.7%的人认为有必要进行户籍制度改革，对普通人而言，户籍制度改革最大的作用是方便孩子上学，持这种观点的占总体的51.7%；由国务院14个部门组成的6个调研组，2006年分赴几个省市就户籍制度改革工作进行综合调研后认为，当前进一步深化户籍制度改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。解决流动人口子女上学问题是教育公平的体现之一。

参考文献

[1]刘欣.由教育政策走向教育公平[D].华中师范大学,2008.

[2]娄成武,史万兵.教育经济与管理[M].北京:中国人民大学出版社,2008.P313.

[3]高庆蓬.教育政策评估研究[D].东北师范大学,2008.

[4]刘平秀.教育公平与教育政策选择[J].湖北社会科学,2010,(02):157-160.

[5]李孔珍,洪成文.教育政策的重要价值追求—教育公平[J].清华大学教育研究,2006,(06):65-69.

[6]杨东平.城镇化背景下教育公平的新问题和新挑战[J].教育现代化,2014,(02):12-14.

作者:张洁 单位:四川大学