论中国高等教育规模扩展与经费供求
时间：2022-05-23 11:18:00
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摘要：本文论述了伴随着我国高等教育规模的扩张而日益紧缩的高等教育财政，以及私人教育成本对受教育者个人及其家庭进行高等教育选择的影响。1997年我国高等教育成功实现了从免费高等教育向高等教育成本补偿制度的过渡，但迄今为止，我国高等教育系统依然面临着严重的经费供求矛盾，同时居民中仍然存在着巨大的没有满足的对高等教育的需求。近年来，随着成本补偿水平的逐年提高，经济因素包括家庭收入、求学成本、学生资助和预期收入等逐步成为影响个人及其家庭进行高等教育选择的重要因素。根据1999年的城市居民入户调查数据进行回归分析，城镇居民对高等教育个人需求的成本弹性系数是0.562，即在其他条件不变时，如果高等教育私人成本提高1%，受教育者本人及其家庭能够支持其接受高等教育者在总体中下降的比例为0.562%.而且，家庭收入水平越低，受教育者及其家庭对私人教育成本的变化越敏感。高等教育私人成本的变化对城镇居民中最低收入户的影响是最高收入户的两倍多。这表明，在公共财政预算约束的条件下，加大高等教育成本补偿的力度，可以在一定程度上扩大高等教育规模，满足居民对高等教育的旺盛需求，但另一方面较高的学费水平可能会挫伤低收入家庭接受该类型教育的积极性，因此必须采取适当的学生资助政策以保证教育机会的公平和效率。
1949年中华人民共和国建立时，中国有普通高等学校205所，本专科在校生数为11.65万人。1978年中国有普通高等学校598所，本专科在校生数为85.63万人。1998年中国有普通高等学校1，022所，本专科在校生数为340.88万人。自1949年至1978年再至1998年，中国高等教育规模有较大程度的发展。1978年普通高等学校招生数约为40万，1998年达到108万，平均年增长率为6.11%.1978年普通高等学校在校生数约为85万，1998年达到340万，平均年增长率为7.41％。据统计，1997年中国普通高等教育和成人高等教育本专科在校生数约占适龄人口的7.6%.根据教育部发展规划司重新修订的统计口径和毛入学率的计算方法，1997年中国高等教育毛入学率为9.1%.1999年，这一指标达到11.5%.
从改革开放到1998年，中国的经济一直处于迅猛发展的时期。在八、九十年代，国民生产总值以8－9%的速度增长。同时，随着知识经济时代的逐渐逼近，知识创新和技术进步在经济增长中的作用将越来越明显。这些现象似乎向人们表明经济和社会的发展蕴涵着对高等教育的巨大需求。1998年以来由于受亚洲金融危机的影响，中国年均经济增长速度一度有所下降，在这种情况下，有些学者认为高等教育是刺激消费扩大内需最有潜力的市场；高等教育投资不仅是一种人力资本投资，而且还是扩大有效需求，改变消费不足的有力手段。在扩大高等教育规模以刺激消费拉动经济增长的呼声下，1999年中国普通高等学校的招生规模在1998年招生规模的基础上扩大了约44%，年招生数约为156万；高等教育毛入学率提高到11.5%。2000年继续扩大招生规模，年招生数达到约220万。2001年招生数达到约250万人。
高等教育规模扩展必须以高等教育经费水平的提高为依托。否则的话，高等教育的质量将会有一定幅度滑坡。而事实上，自80年代以来，中国高等教育就面临着严重的财政制约。为弥补经费需求与供给的缺口，中国政府和有关教育部门正在采用两种解决办法。一是扩大财政来源，多渠道筹措教育经费；二是提高教育资源使用效率，挖掘高等教育办学潜力。在多渠道筹措教育经费的实践中，成本补偿政策的推行被认为具有重要的理论依据和实践价值。
教育经济学的研究表明，高等教育不仅会带来巨大的社会收益，而且会带来巨大的私人收益。而且，高等教育的私人收益率高于社会收益率。在国家财力有限的情况下，对受教育者个人实行成本补偿、优化教育资源配置以及发展多种教育形式是中国政府和有关教育部门扩展高等教育规模以满足社会和个人对高等教育需求的政策选择。值得注意的是，高等教育不同于物质生产领域。高等教育提供者向受教育者收取的学费不同于商品或服务买卖的价格，而是由受教育者个人或家庭分担一定比例的高等教育培养成本。因此，高等教育收学费是由高等教育的受益方－受教育者个人－向高等教育的供给方提供的成本补偿。也就是说，高等教育的成本是由公共和个人共同承担。个人分担部分主要体现为由受教育者个人或其家庭交纳一定数额的学费。
成本补偿合理额度（即学费水平）的确定需要考虑多方面的因素，依据的原则应该是高等教育目的的达成。Bowen（1971）曾从多维度阐述了高等教育的目的，并对其经济目的和非经济目的做了详细的阐述。Leslie和Brinkman（1993）做了重新归纳，认为高等教育的目的包括[1]：（1）扩大教育机会，（2）促进经济发展，（3）为社会提供有职业技能的劳动者，（4）达到特定的社会目标：公平、效率和规模扩展，（5）发展一个受过高等教育的公民，（6）创造知识和激励人们学习。
那么，高等教育的学费水平是否会影响到人们对高等教育的需求，进而影响到高等教育公平、效率和规模扩展等社会目标的达成呢？这方面的研究在国内还不充分。曾对美国高等教育需求做过重要分析的Leslie和Brinkman（1988，1993）认为，对高等教育需求的研究或者说对学费水平和高等教育规模之间关系的研究之所以非常重要，是因为“扩展和均等高等教育入学机会很久以来就是一个主要的政策目标，而高等教育学费制度的运用和实施是达成这一目标的主要政策工具”。但是，如果学费增加的幅度大大超过了学生及其家庭的付费能力，那么这句话的真实性和运用价值将大打折扣[2].
二、免费高等教育向高等教育成本补偿制度的过渡
从建国到现在，中国高等教育系统走过了一条从国家负担全部高等教育费用的免费加助学金的高等教育体制，过渡到由国家和个人分担高等教育费用的学费加奖助贷学金的新体制的道路。20世纪80年代以前，中国高等学校办学所需的费用全部由国家财政负担。高等学校不仅不向学生收取学费，而且要拨出相当一部分资金作为“人民助学金”，用以补贴学生学习期间的部分生活费开支。除此之外，还需要用部分高等教育事业费支付学生宿舍所需的各项开支。过去，免费加助学金的高等教育体制曾被认为可以很好地与公平、公正和机会均等等社会道德原则和谐共存。然而逐渐地，越来越多的研究表明，免学费或过低学费的高等教育体制具有以下弊端[3]：1、由于国家负担全部高等教育费用带来的低私人成本，造成私人高等教育过度需求的存在，这种现象在私人收益较高的学科领域中更为突出；2、收入分配公平性的下降；3、高等教育较少的入学机会；4、资源利用的低效率和高的生均成本。相反，实行高等教育收学费政策不仅可以提高高等教育入学机会和增加高等教育经费，而且还可以促进高等教育资源分配的公平性，激励高等教育的内部效率和外部效率。
1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等学校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应交纳一定数量的培养费”。在此前后，一些高等学校已经开始了降分录取少量自费学生的尝试，揭开中国高等教育收学费的序幕。1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本补偿制度。从80年代中期到1992年，中国高等教育系统实行的是公费生和自费生“双轨”招生制度。在此期间，自费生的比例和学费水平在逐年提高，公费生的学费水平也在逐年提高。1992年，国家教委提出逐步实行公费、自费并轨的思路。经过1993至97年的“并轨”过渡后，1997年全国高等学校公费、自费普遍并轨，中国高等教育全面实行收学费制度。经过几年的高等教育成本补偿实践，从高等学校的收支情况看，学费收入占高等教育事业性经费支出的比重在逐年上升，1996年达到20%，已经成为财政预算内拨款以外的最重要的经费来源渠道。而对于受教育者个人来说，随着高等学校收费水平的逐年提高，学费占私人教育支出的比重也在逐年增加。
尽管如此，中国高等教育系统仍然面临着严重的经费供求矛盾。一方面是社会和个人对高等教育的巨大需求推动高等教育规模的扩展，另一方面是高等教育生均成本的逐年提高和政府财政收入占国民生产总值比重的逐年下降。教育需求和公共经费供给的矛盾成为提高高等教育成本补偿水平的主要压力。
在社会经济发展和居民个人对高等教育需求的巨大压力下，1999年，中国普通高等学校扩大了招生规模，招收本专科学生156万人。为配合高等教育规模的扩展，中国高等教育系统出现了高等职业教育。高等职业教育不仅可以接收普通高中毕业生，而且可以招收中职（包括职业高中、中专和技校）毕业生。高职学生在高校“扩招”中占了相当的比例。高等职业教育的兴起使得中职毕业生有了继续接受高等教育的机会。事实上自1996年某些高校就已经开始了高等职业教育试点。但是如何实施高水平的高等职业教育仍然是中国高等教育正在探索的问题。1999年招收的高职学生的管理办法不同于普通本专科，如1999年全国大部分普通本专科学校的学费在2，000－4，000元之间，而高职的学费在5，000－6，000元左右；普通本专科学生的就业方式是“双向选择”，毕业生由教育管理部门统一发放就业报到证（原派遣证），高职生的就业方式是自谋职业。
据媒体报道，在2000年的春季高考中，北京地区计划录取1，755人（其中高职1，552人，普通本科203人），报名者仅1，100人。与此相对照的是，安徽计划录取6，300名考生，报考者高达3.5万余人。从历年的人均GDP看，北京的人均GDP均高于安徽。因此很难说，北京考生对高职的冷落是由于其难以承受较高的学费水平引起的。另一组数字表明，1999年北京参加高考的总人数为49，205人，招生计划总数为35，728人，报考与录取比达到了72.6%，在全国位居第一。所以，北京考生对高职的冷落只能理解为，由于地区差异，北京考生接受高等教育的机会优于其他省市。而高等职业教育作为一种新的高等教育形式，其教育条件、师资水平、教育质量和就业前景很难被求学者认可。高等职业教育的办学条件还需要逐步完善，高等职业教育的被认可需要一个过程。
不仅是高等职业教育收取的学费水平高于普通本专科学校，而且普通本专科学校的学费水平也在逐年提升。1989年，全国大部分普通高校只收取每年100－300元的少量学费，1999年，全国大部分普通本专科学校的学费水平在每年2，000－4，000元之间。普通高校学费水平的提高和新的高等教育形式的出现，不仅扩大了高等教育机会，而且进一步缓解了高等教育经费供需之间的矛盾。但是，成本补偿合理额度（即学费水平）的确定，最终还要考虑居民对高等教育的有效需求，同时还要兼顾不同收入阶层受教育机会的公平。
三、经济因素对个人及其家庭高等教育选择的影响
对个人而言，其受教育水平在很大程度上决定着他的生活机会。个人的终生收入、健康、家庭构成和社会生活无不与其受教育水平息息相关[4].尽管如此，人们对个人或其家庭的高等教育投资选择过程的了解仍然很贫乏。事实上，许多因素会影响到人们对高等教育的选择。父母的受教育水平会形成个人对高等教育的态度；家庭的收入水平会影响个人支付高等教育的能力；某种能力指标，如高中的学习成绩，会在一定程度上决定个人对高等学校的选择。
在影响高等教育选择的众多因素中，一类重要的因素是“经济因素”。经济因素包括家庭收入、求学直接成本、学生资助、机会成本和预期收入。受教育者本人及其家庭对高等教育的选择受高等教育成本影响的程度用私人高等教育需求的成本弹性来度量。弹性表示反应程度。在经济学中，需求的价格弹性指在其他条件相同的情况下，一种物品的需求量对于其价格变动作出反应的程度。其准确定义是需求量变动的百分比除以价格变动的百分比。私人高等教育需求的成本弹性指在其他条件不变时，高等教育私人成本提高1%，受教育者本人及其家庭愿意支付其接受高等教育者在总体中变动的比例。
作者曾采用国家统计局城调队1999年在全国范围内城镇住户中抽样调查的数据，运用高级统计学中的逻辑回归分析发现，家长受教育程度、家庭收入水平、高等教育预期收益和私人成本对高中毕业生追求高等教育的可能性的影响达到了统计上的显著性水平。家长受教育程度越高，求学者追求高等教育的可能性越大。家庭收入水平越高，求学者接受高等教育的可能性越大。对高等教育的预期收入越高，追求高等教育的可能性越大；而高等教育的私人成本对追求高等教育的可能性的影响是负的，即高等教育私人成本的提高，会负面地影响求学者上大学的可能性。
这表明，其一，与家长受教育程度类似，父母收入较高的家庭，更倾向于为孩子制造一个对接受教育有利的学习氛围，因此表现出追求较高教育程度的偏好；而对低收入家庭而言，眼前的收入远比对未来收入的预期更现实；其二，尽管中国实行奖学金、助学金、困难补助、学杂费减免、学生贷款、勤工助学等多元学生资助体系，但是，在受教育者上大学期间的经费来源中，家庭仍然是受教育者支付教育费用的首要承担者。所以低收入家庭子女在面临高等教育选择时，家庭财政约束最大，对逐年提高的教育费用的承担最吃力；其三，劳动力市场产生的价格信号会传递给求学者，使其产生对高等教育的预期收益，而高等教育的预期收益影响着其对高等教育的选择。当求学者接收到劳动力市场传递的有利于受高等教育者的市场信号时，求学者接受高等教育的意愿增强；当求学者接收到的市场信号不利于受较高教育程度者时，其求学意愿下降。
进一步的分析发现，（1）中国城镇居民对高等教育的需求随着私人教育成本的提高而下降，但总体而言是弱弹性。城镇居民对高等教育个人需求的成本弹性系数是0.562，即在其他条件不变时，如果高等教育私人成本提高1%，受教育者本人及其家庭能够支持其接受高等教育者在总体中下降的比例为0.562%.（2）高等教育个人需求的成本弹性随着收入水平的提高而下降。在当前的私人教育成本水平下，10%最高收入户高等教育需求的成本弹性系数为0.330，10%最低收入户高等教育需求的成本弹性系数为0.738.这表明，高等教育私人成本提高同样的幅度，对来自不同收入阶层的受教育者及其家庭的影响程度不同。家庭收入水平越低，受教育者及其家庭对私人教育成本的变化越敏感。高等教育私人成本的变化对城镇居民中最低收入户的影响是最高收入户的两倍多。
四、规模扩展、受教育机会公平和多渠道筹措教育经费
我国高等教育市场中存在着巨大的没有满足的有效需求，若从市场需求的角度考虑，学费在当前的水平上进一步提高时，高等教育的总体规模不会受到负面影响。同时，城镇居民高等教育私人需求对私人成本的弱弹性表明城镇居民对高等教育有着一定潜力的付费能力，因此，在公共财政预算约束的条件下，加大高等教育成本补偿的力度，可以在一定程度上扩大高等教育的规模，满足居民对高等教育的旺盛需求。
但是，我们依然不能得到这样的结论：高等教育的学费水平可以在短期内迅速提高到较高的水平。这是因为，高等教育规模的扩展和学费水平的提高还要兼顾高等教育入学机会的公平。如果学费水平提高过快，而学生资助配套措施不能及时跟上，由于较低收入阶层对高等教育私人成本变化的敏感程度要大于较高收入阶层，那么学费水平的提高对较低收入阶层受教育者入学可能性的影响要大于对较高收入阶层的影响。因此，学费水平提高的幅度，要兼顾社会整体的经济发展水平和不同收入阶层受教育机会的公平。学费和住宿费支出占人均GDP的比例、学费和住宿费支出占居民可支配收入的比例保持相对稳定，是关于学费水平提高幅度的值得考虑的方案。
多渠道筹措经费是80年代末以来中国高等教育增加收入的主要举措。多渠道筹措经费的途径包括财政预算内拨款、教育税费、社会服务收入、其他财政性拨款、社会捐资集资、学杂费和其他经费。在多渠道筹措经费的途径中，主要的两个方面就是财政性拨款和学杂费收入。从《中国教育经费统计资料》提供的数据可以看出，自1993年以来，财政性经费占普通高等学校经费收入的比重在逐年下降，学杂费收入占普通高等学校经费收入的比重在逐年上升。财政性经费与学杂费相加约占普通高校经费收入的90%左右。如此看来，普通高等学校的经费收入仍然要依靠政府财政和私人支付两个主要来源。对公立高等学校而言，其主要经费来源是财政性教育经费中的政府拨款。为了维护公立教育的产品属性，学费占生均教育事业费应当维持一个适当的水平，如目前我国普通高校学费占生均事业费比重的政策目标值为25%.即使有提高，也应当以不超过30%或在30%左右为宜。
显然，要满足高等教育规模扩展的需要，政府财政仍然要增加投入，同时还要广开源多节流。当公立高等学校中学费水平占生均成本的比重已经达到或超过相应的教育财政政策目标却还不能满足居民对高等教育的需求时，则需要考虑其他途径。发展非公办高等教育是高等教育规模扩展的政策选择。发展非公办高等教育的途径有三：（1）一部分条件成熟的公办高等学校转制，（2）公办高等学校中建立民办学院，这样新建的民办学院可以享受其母校的已有资源，母校有基本的质量和声誉保障，民办学院的生源就有了基本保障。（3）鼓励民办高等学校的发展，给予教学条件好、教育质量高的民办学校政策支持，逐渐消除民办高校和公立高校在生源和毕业生就业方面的市场分割，使条件成熟的民办高校与公办普通高校在同一级市场竞争。
从公平和效率的角度分析，零学费和负学费（或者说免学费和大范围的助学金）情况下，较高的个人教育成本也意味着教育公共资源配置的不公平和不效率，如私人收益率较高而社会收益率较低的教育类型被赋予了大量补助。造成这种状况的主要原因就是不同产品特征的教育类型实行统一的低学费或免学费制度。因此对具有较多私人产品特征的教育类型收取较高的学费，而对具有较多公共产品特征的教育类型收取较少的学费，可以提高社会福利[5].但是，收取较高学费的教育类型会限制入学机会，而挫伤低收入家庭接受该类型教育的积极性。因此必须采取适当的学生资助政策以保证教育机会的公平和效率。
2000年，在高等教育规模扩展和学费上涨的同时，国家助学贷款开始全面推行，实行无担保（信用）贷款，简化贷款手续，由国家财政对贷款学生应承担的利息给予50%的贴息，成为国家资助贫困学生的一项重要举措。就北京的情况而言，北京市国家助学贷款业务由北京市商业银行独家办理，北京市政府承诺向18所市属院校贴息，根据实际需求不限额度。2001年5月28日，北京市为鼓励学生及时还款推出一项政策，如果学生能够在毕业时归还全部贷款，政府将负担全部利息。从全国范围看，截止2001年5月底，全国53.4万名学生申请国家助学贷款，16.9万名学生获贷，获贷率为21.6%.申请贷款金额为33.4亿元，已签贷款合同金额为12.6亿元[6].也就是说，尽管政府对学生的贷款利息补贴一半并优先安排，仍然有三分之二强的申请贷款的学生未能与经办银行签订贷款合同。究其原因，主要在于银行对于学生还贷没有信心。国家助学贷款是信用贷款，学生毕业后流动大，个人信用体系还没有建立。尽管政府出台了呆坏帐核销办法，但对商业银行而言，核销呆坏帐就等于说是商业银行本身拿出一部分资金。
尽管发展中国家学生贷款的经验比工业化国家更有限，但是目前运作的学生贷款项目在拉美国家遍及，而且在非洲和亚洲国家越来越多。许多发展中国家遇到了管理方面的严重问题，特别是高拖欠率使得批评界一致认为学生贷款在缺乏有效的银行系统或者其他财政机构的国家中是要慎重推行的[7].我国目前正处于从计划经济向市场经济过渡、从精英教育向大众教育过渡、从免费教育向有偿教育过渡的条件下，并无现成学生贷款管理经验可供采纳。我国金融体制缺乏有效的个人收入监督机制，银行无法确切获知贷款人的家庭经济状况，也无法追踪调查贷款人的去向和收入情况。在这种情况下，采用什么样的回收方案和机制才能够降低贷款制度的管理成本、提高贷款回收率，是需要深入研究的问题。
参考文献：
[1]Leslie，L.L.&BrinkmanP.T.（1993）。TheEconomicValueofHigherEducation.AmericanCouncilonEducation.SeriesonHigherEducation.ORYXPress.
[2]Heller，DonaldE.（1997）。StudentPriceResponseinHigherEducation.TheJournalofHigherEducation.Nov/Dec.
[3]Winkler，DonaldR.（1990）。HigherEducationinLatinAmerica：IssuesofEfficiencyandEquity.WorldBankDiscussionPapers，TheWorldBank，Washington，D.C.
[4]HavemanR.&Wolfe，B.（1984）。SchoolingandEconomicWellbeing：TheRoleofNonmarketEffects.JournalofHumanResources.19（3）：377-407.
[5]Jimenez，E.（1987）。PricingPolicyintheSocialSectors.PublishedfortheWorldBank.TheJohnsHopkinsUniversityPress，p71-73.
[6]全国学生贷款管理中心（截止2001年5月底）。
[7]Woodhall，M.（1995）。StudentLoans.InMartinCarnoy（ed）。InternationalEncyclopediaofEconomicsofEducation（SecondEdition）。ElsevierScienceLtd，England.（公务员之家整理）