贫困地区农村小学成本个案研究

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一、问题的提出

贫困地区农村小学成本个案研究是“中国基础教育成本与财政研究”项目的组成部分。进行个案研究的目的在于，分析农村地区小学机构成本的现状，了解机构成本的变化特点，为改善现有教育经费的使用效率提供有用的信息。

个案学校的选取是根据“中国基础教育成本与财政研究”项目的实地调研的抽样框架进行的。我们在贵州、江西、甘肃、安徽和四川等五个样本省的10个农村地区贫困县的20个乡共观察了29所小学，其中20所为乡中心小学，9所为村办小学。在进行个案研究的这些小学中，9所学校位于少数民族地区，11所学校位于贫困边远山区。

数据采集的方法是由学校的主管会计找出1991年和1995年的学校经费收支帐本以及资金流水帐本，研究组会同学校的主管会计一起，按成本功能分类和用途分类详细地登录这两年的学校各项收支细目，力争使数据准确、客观。

二、研究的理论基础

1.学校成本的分类

教育成本分类受教育财政管理体制的制约。也就是说，政府拨款的方式和标准直接决定了教育成本的分类与结构；另一方面，成本分类也基本决定了成本分析的特性，即有什么样的成本分类构架，也基本上确定了成本分析所适用的方法。

根据国内外基础教育成本分类的不同方法，相应地也就有了三种不同的成本分析体系，即经费支出按用途分类的体系、经费支出按功能分类的体系和经费支出按活动性质分类的体系。本文着重分析前两种分类方法。

1）按用途分类的体系（参阅下页图1）经费支出按用途分类的体系将全部教育经费支出分成人员部分、公用部分和基本建设三部分，这是我国长期来通用的经费分类体系。

2）按功能分类的体系（参阅下页图2）学校经费支出按功能进行分类与按用途的分类体系不同，其特点是将学校经费的支出与教学、行政、设备运转与维修和基建性成本相联系，通过这一分类，可以更为明确地考察学校经费的使用状况，从而为经费合理使用提供判断的基础。

2.单位成本的决定因素

单位成本最能反映经费使用的效率。在实际工作中，仅通过单位成本来评价学校的办学效率往往具有局限性，这是因为，影响单位成本的因素具有复合交互性，又由于衡量教育质量高低的尺度难以区分因素影响或作用大小，因此，在运用单位成本作出评价时就必须十分小心。单位成本主要受以下几个因素影响：

1）教育经费数量在学生规模不变的条件下，单位教育成本与教育经费数量呈高度正相关。在其它因素相同的条件下，教育经费越多，单位成本越高。

2）教师任职资格、工资水平与教职工数量教职工数量、教师任职资格与工资水平是影响单位成本的决定因素之一。在中国农村地区，尤其是边远贫困地区、山区和少数民族地区，民办教师的数量规模也直接影响学校人员经费的支出总量，尽管目前从总体上来说，民办教师的数量在不断减少，但现有的民办教师依然只能获得较低的报酬，这也是影响教育成本的一个重要因素。

3）学生数量学生数量是影响单位成本的直接因素。在其他条件相同时，单位成本随学生数量的增加而减少；同时，学生数量也是一个动态的概念，这就是说，在成本分析中要考虑学生的流动情况，不同的流动特征对成本的影响作用是不同的，如辍学、重读、退学、转学等。

4）固定资产投入：存量与增量研究单位成本必须考虑固定资产的存量与增量。固定资产存量与增量是影响单位成本的主要因素之一。固定资产存量与增量越多，单位成本越高。本研究中，固定资产投入的生均成本，是按照固定资产的折旧来计算的，因缺乏统一、权威的教育固定资产折旧办法，本文在参考了其他部门的做法后，采用生均固定资产值年平均综合折旧率8％来计算。

5）学制年限计算单位成本通常有两种方法，即年单位成本和学制周期单位成本。若学生实际花费的学制年限越长，则学制周期单位成本越高。

三、研究结果

1.年生均成本

在核算生均成本时采用了经常性成本和建设性成本的概念及其相应的测算方法，生均建设性成本按固定资产折旧测算。1991年29所样本学校的生均机构成本为256.40元，其中生均经常性成本为204.02元，生均建设性成本为52.36元；1995年的生均机构成本为403.90元。与1991年相比，生均机构成本提高了97.96％，几乎翻一翻。各样本省的实地调查学校生均成本见下表。

表1年生均成本统计单位：元

省名

样本学校数

1991年生均总成本

1995年生均总成本

甘肃

6

415.36

539.39

江西

9

274.03

237.93

贵州

4

137.86

174.38

安徽

6

135.41

233.27

四川

4

348.36

370.97

样本平均

29

256.40

364.69

这里需要说明的是，甘肃省的生均成本在5个样本省中最高，其原因是，甘肃省的6所样本学校规模较小，生均建设性成本较高，1991年生均建设性成本为194.86元，1995年生均建设性成本为290.06元。

2.年生均经常性成本构成分析

在对各地区的生均成本进行分析时，生均经常性成本最具有可比性。因此，下面着重对生均经常性成本进行分析。

1）按用途的年生均经常性成本实地调查的个案学校数据表明，在农村小学，政府财政拨款的绝大部分支出（95％以上）都是用于人头费，即支付公办教职员工的工资和民办教师的国家补助部分；除乡中心小学外，农村初小和教学点几乎没有任何国家拨款的公用经费，学校实际支出的公用经费均来自学生缴纳的杂费和其他收费。

表2年生均经常性成本统计单位：元

省名

样本学校数

年份

生均经常性成本

生均人员成本

甘肃

6

1991

220.50

205.19

1995

249.33

222.14

江西

9

1991

273.80

239.13

1995

105.24

98.74

贵州

4

1991

137.86

122.35

1995

126.26

117.47

安徽

6

1991

120.75

94.15

1995

207.22

202.81

四川

4

1991

274.91

247.42

1995

346.17

299.26

样本

29

1991

204.03

178.34

平均

1995

331.30

299.32

根据调查结果和实地观察，我们认为，当前，贫困地区小学生均经常性成本最基本水平线应确定在200～300元之间。如果低于这一水平，小学生的培养质量将受到一定的影响。

2）按功能的年生均经常性成本按功能支出的年生均成本构成分析是考察教育经费的支出去向，即用于教学、行政管理、物质设备运转与维修以及基建投入等活动的资金投入情况，以分析教育经费的使用效率。

表31995年生均机构成本统计单位：元

样本生均数学行政管理物质运转与

学校数总成本直接成本成本维修成本甘肃6539.39241.237.890.21江西9237.9381.6718.465.11贵州6174.38117.076.522.67安徽4233.27190.4415.461.32四川4370.97258.0162.3425.82样本平均29364.69286.5732.0312.70

生均建设性

成本甘肃290.06江西132.69贵州48.12安徽26.05四川24.80样本平均33.39

从上表可以看出，生均总成本受教学直接成本和生均建设性成本的影响比较大。象甘肃省和江西省，虽然教学直接成本、行政管理成本和物质设备运转与维修成本较低，但他们的总成本却很高。这说明优化学校布局，提高教育资源利用率是非常必需的。

贫困地区小学的教学直接成本主要是教师与教学辅助人员工资支出以及教师教学用书与教学文具支出，其他各项支出较少；在行政管理支出方面，由于农村地区小学的行政管理人员大都由专任教师兼任，所以行政管理人员工资与津贴专项支出极少。受教育经费数量的限制，行政管理公务费主要是维持学校运转最低标准的学校办公费和差旅费支出；建设性支出既包括固定资产存量（固定资产折旧），也包括固定资产增量（固定资产的新增投入）。就样本总体而言，教学直接成本占总成本的比例为70.95％。然而，其它方面的支出主要是依靠多渠道筹措的教育经费来能维持日常教学工作，因为政府的财政拨款一般只用于公办教师工资和民办教师补助。

3.学校成本的差异

1）中心小学和村办小学1991年，中心小学的生均经常性成本为231.50元，而村办小学的生均经常性成本为174.24元。1995年，中心小学的生均经常性成本为352.79元，而村办小学的生均经常性成本为269.49元，村办小学的生均经常性成本仅相当于中心小学或完小的76.39％。

1991年，29所学校的生均固定资产增量为78.45元，而1995年的生均固定资产增量仅为13.16元。1991年，

乡中心小学的生均固定资产增量为90.09元，而村办小学的生均固定资产增量为41.22元。1995年，乡中心小学的生均固定资产增量为14.00元，而村办小学的生均固定资产增量为10.02元。这表明，在1991年～1995年期间，各校在添置新的教学仪器设备、课桌凳、图书资料等建设性方面的投入较少，主要的原因是教育经费匮乏。

表4江西省星子县横塘乡中心小学和村办小学学校成本比较（1995年）单位：元

横塘中心小学村办小学专任教师数1911其中:民办教师07学生数458373教育经费支出总额9880270102其中:预算内经费支出4358228165生均经常性成本107.54134.41生均建设性成本(含折旧)56.6416.31生均总成本164.18150.72

一般地，无论是经济相对发达的地区，还是贫困地区，中心小学的办学条件和师资水平均明显优于村办小学。小学教育经费中，教职工工资和民办教师补助是主要构成部分，中心小学的教师主要是公办教师，而村办小学的教师则有一大部分是民办教师，这有可能使中心小学的机构成本高于村办小学。然而，由于中心小学在校生数量较多，这一因素降低了生均经常性成本。

2）山区小学和平原地区小学学校所处的地理位置也是影响生均成本的重要因素之一，地理位置对机构成本的影响主要归根于地区经济的差异。一般来说，平原地区比山区的经济发展水平较高，政府和居民对教育的投入也比较重视。投入的差异引起成本的差异，引起平原地区小学的生均成本高于山区小学（不考虑寄宿制学校的情况）的生均成本。

表5岔路乡（平原）中心小学和青天乡（山区）中心小学生均成本比较（1995年）

单位：元

岔路乡中心小学青天乡中心小学在校学生数514127生均经常性成本198.45171.07其中:教学直接成本186.77167.09

行政管理成本9.373.36

设备运转与维修成本1.950.62生均建设性成本(含折旧)97.1827.23生均总成本295.63198.30

3）民族地区小学少数民族地区的小学在教育成本方面具有明显的特点，如国家对少数民族学生实行“双免”和提供学生生活补助。“双免”是免收学生的课本费（语文和数学课本）和免收学生的杂费。国家对少数民族学生提供生活补助和“双免”使民族地区小学的机构成本相对提高。

4.学校成本的变化特点

机构成本的变化呈以下特点：

1），年生均成本呈递增趋势。年生均成本的递增主要是由于教育事业的发展需求而引起的，其次是因为物价上涨因素所致。

2），年生均经常性成本的显著增加。教学直接成本的增加促使生均经常性成本的增加。1991年～1995年，教职工工资与津贴普遍增加。而且还有一部分民办教师转为公办教师。教职工工资的提高和民办教师的转正使得教育经费的支出急剧增加。这是生均经常性成本增加的决定因素。

3），教育经费只能满足教职工工资与津贴支出，无法提供足额公用经费支出。学校为维持日常教学，只得缩减各项非教职工工资与津贴支出，致使学校办学条件不能得到及时改善，结果造成部分学校尚未解决“一无两有”问题。统计结果表明，1995年，29所样本学校学生中尚有7所学校还未能让所有学生拥有上课用的课桌凳，占学校数的24.14％。