小议国家战略物资储备立法之我见

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前言：

国家战略物资储备是一个国家、地区国防建设和国民经济建设的重要组成部分，古今中外无论那一个国家、那一个帝王都十分重视国家战略物资的储备工作。国家战略储备物资的存量布局往往是战争胜负、王朝兴衰覆灭的关键。然而由于国家战略物资储备的突出作用和重要地位使得这一领域具有一定的神秘色彩，一个国家国家战略物资储备的品种、数量、布局是一个国家的核心机密，一般有所在国家的最高统治阶层和决策机关直接掌握，普通民众难以洞悉其中具体情况。

一：国家战略物资储备简介

储备是一个很大众化的词，除了衣不避体、食不果腹的乞丐，生活中的每一个人都会有一定的储备，小到过冬的衣服，大到购买房产的储蓄这一些都可以称为储备。一般来说可以把储备视为是一项保险政策，是从当前使用中转移出来某些资源以在将来发生紧急事件的时候使用。根据应急的类型，储备可分为两个基本范畴国防储备和经济储备。国防储备是一种有政府控制的资源库存只对于在延长的军事冲突直接设及到国家占有的储备资源时才投放，国防储备又称为战略性和关键性储备。美国的战略性储备就是这样的储备。经济储备是一种准备应付经济紧急情况的储备，经济储备强调的是物资的民用性。另外按照储备的主体和物资储备的品种有分别可以分为生产者储备、缓冲储备、行业储备、特种储备、民间储备等等。

二：中国国家战略物资储备沿革及存在问题

我国的战略物资储备历史非常悠久，但早期的战略物资储备多以粮草和军需物资为主，规模较小品种单一，真真现代意义上的国家战略物资储备的建立在新中国建立之初的事情，早在1947-1949年我东北解放区的广大官兵先后收缴了国民党和日伪时期时的一些重要物资并将这些物资进行了妥善保管，这些物资事实上形成了早期的国家战略物资储备，随着解放战争的深入各级人民政府也都先后在各地收集了大量的物资，这些物资在随后的经济建设和抗美援朝战争中发挥了巨大作用，为抗美援朝战争的胜利奠定了物质基础。****年*月**日在全国各地“清仓委员会”的基础之上，统一的国家战略物资储备管理机构“国家物资储备局”正式挂牌成立。国家物资储备系统的发展先后经历了几个重要的阶段。早期的国家战略物资储备功能主要是****；五十年代后期尤其是三年自然灾害期间国家战略物资储备又被赋予了****的功能；进入六十年代的后果逐渐暴露，快速发展的国民经济遇到了难以克服的困难，这个时候“********”的义务又被赋予了年轻的国家战略物资储备。应该说在上世纪七十年代以前，共和国对国家战略物资储备的投入是适度的，国家战略物资储备在不同历史时期的不同历史备景下也都很好的完成了所肩负的历史使命。在“***********”保障国家重点建设方面发挥了卓有成效的作用。然而，随着经济的发展和社会背景的变化国家战略物资储备也遇到了一些自身难以克服的问题。到了上世纪八十年代国家战略物资储备更多的是起一种“应急灯”的作用，冲减财政赤字、补充物资、资金不足这些本不应该有战略物资储备承担的责任都交给了国家战略物资储备。这一时期的国家战略物资储备无论进出都带有一定的随意性和盲目性。国家对国家战略物资储备的投入逐步减少到了1988年，财政部对国家储备资金实行包干使用，国家财政不在增拨资金，收购物资的资金和储备系统经费都从储备资金中列支，储备系统靠吃储备资金度日，国营大中型企业解困、帮助外贸企业，这些纯经济的职能也经常要动用国家战略物资储备。国家战略物资储备在单方面的失血中维持，以至于国家战略物资储备资金严重不足、库存物资严重不足，进入上世纪九十年代以后国家战略物资储备在国民经济中的比重逐步缩小、其作用愈来愈小，已经难以承担起“******、”的责任。如果说早期的国家战略物资储备靠老一辈无产阶级革命家的个人智慧和远见卓识取得了巨大成功的话，那么在新的历史条件下，这种人制的管理模式已经需要改革了。

三：国家战略物资储备立法的必要性

当今世界是一个法制的世界，依法治国是新时期我们国家的治国方略。改革开放以后我们国家在法制建设方面取得了巨大成就，为依法治国奠定了良好基础。然而，对国家战略物资储备的任是一个空白点，国家战略物资储备发展50多年来，一直没有一套完整的法律体系、法规来规范它的运作，到目前为止，国家在战略物资储备上对储备的品种、规模、地域分布、资金保障收投规则、日常管理等等方面在法规方面都没有任何规定，可以讲是无章可循、无法可依。我们现在实行的是社会主义的市场经济，而市场经济是法制经济，要把国家战略物资储备工作搞好就必须从源头抓起、抓立法，要明确国家战略物资储备这项工作、这个机构的法律定位。然后依法行政、依法行事，否则，在市场经济的大环境下一来国家战略物资储备的权威性合法性受到质疑、二来国家战略物资储备的运行空间受到限制同时不利于此项工作的规范运做，有背于依法行政的行政基础。可以说尽快建立国家战略物资储备法是一项迫在眉睫、势在必行的事。

四：西方国家战略物资储备立法介绍

对于国家战略物资储备的立法问题，由于设计到国家的核心机密，可见的资料很少。最近讨论比较多的是国家战略石油储备。石油储备是国家战略物资储备的一个部分，美国、日本、德国、法国都对此项国家战略物资储备制定有专门的法律美国是《能源政策与保护法》、日本是《石油储备法》、德国是《石油及石油制品储备法》、法国是《关于工业石油储备库存结构的第58-1106号法》。我国也有战略石油储备但储量很少，亦无法律法规保障约束。

在国家战略物资储备的立法方面，目前可见的比较详细的立法是美国的国家战略物资储备立法。美国的战略储备是在总结了第一次世界大战的经验教训后开始建立的，由于缺乏必要的战略物资，影响了国防的紧急需用，国家最高统治当局认识到了掌握一定数量的物资作为战略储备的必要性。1939年国会通过了战略物资储备条例，1940年开始了战略物资储备。美国战略物资储备的方针、政策以及购进物资的目标和特殊指令，都经国家联邦紧急处置局制定，经总体同意，报国会讨论批准通过，视如法律遵照执行。1979年根据积累的经验和科学技术的进步，国会通过了新的储备条例和储备目标，对国家战略物资储备给予了指导性的规范。《美国战略物资储备条例》总共有十三条二十六款四十七目。美国《美国战略物资储备条例》对国家战略储备的系列问题进行了法律规范。第一条：条例的适用范围是国家战略性和关键性储备。第二条是条例制订的依据和制定条例的目的。第三条明确储备的品种根据总统的指示确定，并对总统确定的原则予以规范约束。第四条法定了战略储备的构成。第五条是战略储备物资工作的职权范围。第六条是储备物资管理规定了总统的职责和采购方式。第七条是总统的特别动用权。第八条：储备物资的研究和开发。第九条是战略物资储备事业基金的拨付、使用、管理。第十条是咨询委员会的组成和权利。第十一条：给国会的报告。总统要定期给国会汇报国家战略物资储备的购销、基金拨付和下年度储备物资计划工作情况。第十二条是“战略性和关键性物资”定义。第十三条：战略物资进口。

除了《美国战略物资储备条例》以外，美国会还对美国战略物资储备管理机构设置、美国储备物资年度计划编制程序、美国供应合同条款等作了发律规范。

虽然没有见到正式的文本，但是从一些散见的数据和情报检索看日本和前苏联等工业和军事大国在国家战略物资储备方面都有着系统的计划和良好的保障机智。

五：我国国家战略物资储备立法设想

1：立法的目的和依据

我国的国情虽不同于其它国家，但作为一个有着960万平方公里的国土面积、13亿人口的大国，面对复杂多变的国际局势和周边环境，在社会主义市场经济的前提下必须建立起与国情国力相配套的战略物资储备制度。制订国家战略物资储备法的目的就是要以法律的形式确定国家战略物资储备的合法地位和客观存在，规范国家战略物资储备行为，有效发挥国家战略储备物资的作用。国家战略储备物资承担着“服务国防建设，应对突法事件，参与宏观调控，维护国家安全”的重要职责。在国防建设和经济生活中具有不可替代的作用，健全的国家战略物资储备在战时是定海神针，和平时期是减压阀和稳定器。然而任何事物都有其相对性由于战略物资储备是国家机器的一部分，其采购和投放往往有牵一发动全身的功效，在稳定局势的前提下对正常的经济秩序是一种超常规的干预，会给部分利益集团构成不可遇见难以避免的损失。过度的人为干预不利于市场经济的完善和发展，制定国家战略物资储备法要实现几个目的：第一：确立国家战略物资储备的权威。由于国家战略物资储备事关国家的国防安全和经济安全，这就决定了国家战略物资储备采购和投放的非常规性。在保证效率的前提下保证过程的合法性就显得尤为重要。以法律的形式对国家战略物资储备的系列活动予以规范和强力保证是实现国家战略物资储备目的必不可少的手段，为了维护国家安全在需要的时候与之相关的一切机关、团体、和社会成员必须无条件地遵守国家战略物资储备法的规范，既享有法定的权利又必须不折不扣的履行自己的义务，对违反犯规的违法犯罪行为由相应的权力机关给予民事制裁、行政制裁和刑事制裁从而保证犯规的权威性和可执行性。第二：实现国家战略物资储备工作的规范性。国家战略物资的储备是事关国家安全的重要事业，此项工作的连续性、规范性与否事关共和国的安危和人民的根本利益，在依法治国的大背景下国家战略物资储备的管理和使用，应该从传统的模式下摆脱出来，仅仅靠领导人个人的智慧是不行的。应该用法律法规的形式对国家战略物资储备的管理和使用予以严格的规范和限制。对一些涉及到国家安全的重要决策要按照法律法规规定的程序和形式予以决定。三：确保国家战略物资储备规模适度投放合理。国家设立战略物资储备的宗旨十分明确“服务国防建设，应对突法事件，参与宏观调控，维护国家安全”。这就决定了国家战略储备的保障作用和非赢利性。制订国家战略物资储备法的目的就是要以法规的形式确定国家战略物资储备的性质，只有具备一定规模和规范合理投放的物资储备才能起到保障作用，而法制建设正是保障的基础的基础。立法的依据是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国防法》和其它相关法律。宪法是我国的根本大法是制定一切法律的基础，《中华人民共和国宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法、一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

《中华人民共和国防法》第四十六条明确规定“国家建立战略物资储备制度。战略物资储备应当规模适度、储存安全、调动方便、定期更换，保障战时的需要”另外三十八三十九条也都有所规范。

2：立法的指导思想和原则

诚如前文所述建立国家战略物资储备的目的是“****************”。而制定国家战略储备法的意义也就在于实现这一目的，因此制订国家战略储备法应当基于以下几方面的考虑：其一：要充分考虑我国的国情国力。国家战略物资储备法不同与其它法律，虽然我们国家的战略物资储备与美日等国没有本质的区别，但是每个国家的国情国力区别是很大的，国内情况和国际状况差异显著，各国的国防经济政策的也千差万别。因此我国的国家战略物资储备法在立法的过程中要充分考虑到我国基本情况的不同，不能照搬照抄别国的法律，要制定具有中国特色的国家战略储备法。第二：要保证国家对战略物资储备的有效控制和不受干预性。国家战略物资储备是国防安全和经济安全重要的物资保障，其重要作用非同寻常。这就要求国家必须保证对战略物资储备的绝对控制和不受干预，国家战略物资储备的用途只能用于法律界定的用途，任何人任何理由都不能随意干预国家战略物资储备工作，这也是立法要达到的目的和指导思想之一。第三：要确立国家战略物资储备的非赢利性。国家战略物资储备不同与经济生活中的一般物资购销、经营行为，国家战略物资储备收储投放的目的不是一般的经营活动，既不能以赢利为目的也不能用是否赢利来评价，国家战略物资储备收储投放的目的是“************”。

3：国家战略物资储备法在我国法律体系中的地位

《国家战略物资储备法》在我国法律体系中应居于何种地位，这跟该法由那一个立法机构制定或以那一种法的表现形式出现密切相关。目前我国法的表现形式主要有：国家根本法、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规几国际法。对于《国家战略物资储备法》在我国法律体系中的地位和表现形式笔者认为应该通过以下三个阶段：

第一阶段：以国家发展改革委员会、国家物资储备局颁发“规章”或条理的形式出现。国家发展改革委员会、国家物资储备局作为国家战略物资储备的主管部门有权制订在全国范围内有效的规章，这样做的缺点是法律效力较低、规章所涉及的“法律责任”其强制力度十分有限，不能给国家战略物资储备工作以强有力的保障。优点是作为作为部门规章或条理在结构上不需要象法律行政法规那么严谨在文字表述上可以更为具体详细有利于实施过程中的准确理解和正确运用，另外作为作为部门规章或条理程序相对比较简单，过程比较短，特别是作为一项法规、法律的准备阶段是十分必要的，先以部门规章或条理的形式下发运行待积累经验条件成熟以后再以法规法律的形式运行更为稳妥。

第二阶段：以国务院颁发的“行政法规”形式出现。部门规章或条理在经过一段时间的运行以后应当在广泛征求意见的前提下进行评估，在评估的基础之上进行认真的修改吸收合理的条款、废止不和理的条款，在认真审定，听取专家意见的基础之上形成行政法规草案连同草案说明报国务院法制办审定经国务院法制办同意后升格为国家“行政法规”毕竟国家战略物资储备涉及到的方面很多不是单纯一个部门能够解决的问题。由部门规章或条理升格为国家“行政法规”后较之规章在结构上将更加严谨、适用范围将更加广泛、具有更加的权威性，强制力度也大大加强。然而由于国家战略物资储备事关国家的国防安全和经济安全，属于国家的核心资源仅以“行政法规”的形式予以规范是不够的，国家战略物资储备工作除了需要各行各业、各级各地的配合协调之外需要对高层的行为予以规范约束作为普通民众是难以干预此项工作的，因此《国家战略物资储备法》的地位最终必须上升为有我国的最高权利机关全国人大常委会制订的基本法律，最低不得低于普通法律。

第三阶段：以全国人大常委会制订的基本法律的形式出现。由于国家战略物资储备的垄断性、特殊性和不可替代性，其运作的成功规范与否不仅影响到我国的国防和经济安全，而且也会对国际物资供应的行情和体系造成一定的冲击，而且这种可能往往来源于国家的最高当局，因此一般的法规难以对其予以规范约束。以全国人大常委会制订的基本法律的形式出现，可以使之更具有权威性，便于全体国民的监督配合，符合社会主义建设的需要，与依法治国的精神相一致，与《中华人民共和国宪法》相衔接，可以更好地发挥国家战略物资储备的作用

《国家战略物资储备法》纵向结构图

《中华人民共和国宪法》

《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国诉讼法》《中华人民共和国国防法》等

《国家战略物资储备法》

相关行政法规

地方性法规

4：发条需要明确的几个问题：

第一：要明确国家战略物资储备的管理体系问题。自从1953年国家物资储备局成立至今在管理归属和管理体系上几经变化，尽管当时都有起客观合理性，但这种时聚时合、变来变去的历史过程不利于国家战略物资储备事业的长远发展。《国家战略物资储备法》要用法律的形式明确这一问题。

第二：要明确国家战略物资储备的基本政策，即目的、功能、性质、原则和规模。五十年来国家战略物资储备的的基本政策虽然比较连贯和清晰，但只是政府行为的行政约定而已，不具有权威性。另外其科学性和合理性也有待商榷。

第三：要明确国家战略物资储备的资金来源和保障问题。国家战略物资储备自建立以来其资金来源和资金保障始终受政府行为的干预，缺乏法律保障。既是“******”其资金理应由国家全额提供，并根据国防建设和经济发展的需要确定一定的比例或设立专项的基金。

六：立法的效应

第一：《国家战略物资储备法》立法后可以改变我国在国家战略物资储备管理方面的模式，实现有人制到法制的飞跃，减少不必要的人为干预壮大战略物资储备的实力，大大提高国家战略物资储备工作的效率，符合于时俱进的原则和依法治国的方略。

第二：《国家战略物资储备法》立法后可以更好的完成其肩负的责任。已法律的形式将国家战略物资储备的权利义务确定下来更好的“******”解决应计划不周、自然灾害、事件突发而造成的物资短缺和准备不足。

第三：《国家战略物资储备法》立法有利于提升我国的综合国力。一个国家的综合国力是多方面的，而雄厚的国家战略物资储备无疑是综合国力的重要部分。有了充足的战略物资储备就可以使我们在应对战争、抗灾减灾、调节经济方面具有更大的筹码和回旋余地。